調(diào)研報(bào)告,縣出租車市場管理調(diào)研報(bào)告

　縣出租車市場管理調(diào)研報(bào)告

　縣域能否發(fā)展出租車？經(jīng)營出租車的審批權(quán)在哪一級？如何規(guī)范縣域出租車的管理？筆者帶著這些問題進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合實(shí)際作了一些思考與建議，意在提供決策參考，在決策中能惠及到其他縣，筆者更是求之不得。

　 出租車是指取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可權(quán)供乘客租用，由乘客按規(guī)定支付租費(fèi)的道路旅客運(yùn)輸車輛。按照《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定，從事出租客運(yùn)的，其批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為“縣級以上道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)”，根據(jù)法理的理解，其審批機(jī)構(gòu)應(yīng)包括“縣級道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)”。我縣在交通部交公路發(fā)〔xx〕439 號(hào)文件下發(fā)前，根據(jù)交通部和省炕通廳的相關(guān)文件以及 xx 年的《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的授權(quán)，由縣運(yùn)管所批準(zhǔn)轎車、小型面包車、中型客車從事客運(yùn)出租業(yè)務(wù)。交通部交公路發(fā)〔xx〕439 號(hào)文件將《道路運(yùn)輸證》統(tǒng)一收歸地級以上道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)發(fā)放，從事出租客運(yùn)的批準(zhǔn)權(quán)上收合肥市運(yùn)管處后，我縣在出租車市場管理方面出現(xiàn)了有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象，形成較為混亂的局面，一直難以規(guī)范。一是“市場準(zhǔn)入”被嚴(yán)把，使 200 多輛小汽車未能真正進(jìn)入出租車市場；二是實(shí)際從事出租業(yè)務(wù)，卻被市批準(zhǔn)為“縣內(nèi)客運(yùn)”，這樣定性名不符實(shí)，造成管理混亂，既不能當(dāng)作出租車進(jìn)行管理，又不能當(dāng)作一般的客運(yùn)進(jìn)行管理，因而我縣一直未能出臺(tái)相關(guān)的管理辦法。我縣的出租車市場頸需解決“市場準(zhǔn)入”和規(guī)范管理問題。

　 一、××出租車市場的歷史演變和存在的問題

　 為彌補(bǔ)客運(yùn)力量的不足，我縣交通部門自 xx 年始，一直鼓勵(lì)發(fā)展出租車，到出租車的客運(yùn)批準(zhǔn)權(quán)上收市運(yùn)管處之前，近 20xx 間，根據(jù)省炕通廳《關(guān)于啟用中華人民共和國道路運(yùn)輸證的通知》（皖交運(yùn)〔92〕17 號(hào)）和《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定，縣交通部門共發(fā)放出租車營運(yùn)證 150 份，其中有 20 多輛出租車在縣老汽車站、××劇場門前待客。這段期間，我縣還批準(zhǔn)成立縣出租旅游汽車運(yùn)輸公司和××富安出租汽車出租公司。這 150 輛出租車的營運(yùn)證在 xx年被市運(yùn)管處收回?fù)Q發(fā)成“縣內(nèi)客運(yùn)”證件。批準(zhǔn)經(jīng)營的出租車實(shí)行自然淘汰，不準(zhǔn)更新。

　 為緩解縣城周邊的運(yùn)力，我縣在 90 年代中期以招商引資的方式組建了縣公交公司，方便了縣城周邊 5 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民進(jìn)城。隨著縣城人口的集聚和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，城鄉(xiāng)的交往更加頻繁，xx年 11 月，××縣運(yùn)管所下文批復(fù)同意成立××縣大眾出租車公司，該公司未取得市運(yùn)管處核發(fā)的《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》和《道路運(yùn)輸證》，只從工商部門領(lǐng)取了《臨時(shí)營業(yè)執(zhí)照》后就開始經(jīng)營�？h交通部門口頭同意大眾公司發(fā)展 60 輛出租車，大眾公司承諾為業(yè)主代辦各種手續(xù)為誘餌，成批低價(jià)購置小汽車，加價(jià)賣給出租車業(yè)主，到20xx10 月，大眾出租車公司出租車發(fā)展到 112 臺(tái)，經(jīng)過大眾公司轉(zhuǎn)手的小汽車以購進(jìn)價(jià)的 2 倍甚至更高的價(jià)格出讓給出租車業(yè)主。店埠鎮(zhèn)居民和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員紛紛效仿無證經(jīng)營之風(fēng)，購置小汽車參與出租營

　運(yùn)，搶占出租市場，一段時(shí)間后包括大眾公司在內(nèi)的 270 多輛無營運(yùn)證的小汽車在全縣城鄉(xiāng)的道路上營運(yùn)，一度造成了全縣客運(yùn)市場的無序。××縣多次開會(huì)研究對策，一方面劃定車輛入戶的截止日期，一方面積極與市交通主管部門聯(lián)系，并將情況報(bào)告市政府請求協(xié)調(diào)解決。在市政府的積極關(guān)注和支持下，20xx1 月，市運(yùn)管處答復(fù)我縣 270輛從事出租營運(yùn)的小汽車按“縣內(nèi)客運(yùn)”由××縣核發(fā)“縣內(nèi)客運(yùn)”營運(yùn)證，而在這之前，市運(yùn)管處給我縣 5 臺(tái)車發(fā)了“縣內(nèi)客運(yùn)”證件。

　 以控制總量和“縣內(nèi)客運(yùn)”為標(biāo)志的全縣出租營運(yùn)的小汽車雖然平穩(wěn)下來，但也存在一些不容忽視的問題：一是出租車的道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證和道路運(yùn)輸證該由哪一級交通運(yùn)管機(jī)關(guān)核發(fā)，市運(yùn)管處執(zhí)行交通部公路發(fā)〔xx〕439 號(hào)文件，又不履行自己的職責(zé)，是造成我縣出租市場混亂的直接原因。二是市運(yùn)管處把實(shí)際從事出租業(yè)務(wù)的小汽車定義為“縣內(nèi)客運(yùn)”，不倫不類，此目的是限制轄區(qū)內(nèi)三縣出租車不得進(jìn)入市區(qū)。而合肥市的出租車可以到三縣送客、帶客，這樣規(guī)定仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，與統(tǒng)一市場相悖�！栋不帐〉缆愤\(yùn)輸管理?xiàng)l例》的道路旅客運(yùn)輸分類只有：班車客運(yùn)、定線客運(yùn)、旅游客運(yùn)、出租客運(yùn)和包車（或租賃）客運(yùn)，并沒有“縣內(nèi)客運(yùn)”的名詞，市、縣交通運(yùn)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的“縣內(nèi)客運(yùn)”實(shí)際上可視作為未作任何審批。三是由于定性為“縣內(nèi)客運(yùn)”，對這些實(shí)際從事出租的車輛的管理是當(dāng)作一般的客運(yùn)車輛管理，還是當(dāng)作出租車進(jìn)行管理？主管部門因此模楞兩可，而遲遲不便出臺(tái)管理措施，如未設(shè)置計(jì)價(jià)器、頂燈，收費(fèi)不規(guī)范，造成糾紛不斷，主管部門因性質(zhì)不清也顯得力不從心。四是

　經(jīng)營權(quán)期限不明確，規(guī)定“縣內(nèi)客運(yùn)”車輛開到報(bào)廢年限或雖未到報(bào)廢期但車輛損壞嚴(yán)重不能正常上路為止，不給更新車輛，這顯然不符合《行政許可法》行政許可的延續(xù)等規(guī)定；同時(shí)為以后政府拍賣出租車經(jīng)營權(quán)和增加新的出租車埋下了后患。五是存在私下交易行為。約有 50 輛“縣內(nèi)客運(yùn)”車發(fā)生私自交易，其中 16 起交易行為辦理了公證手續(xù)。因?yàn)?ldquo;縣內(nèi)客運(yùn)”的營運(yùn)證交易后主管部門不予變更，造成交易后的車主對車輛的行車證和“縣內(nèi)客運(yùn)”的營運(yùn)證都不去辦理變更手續(xù)，交易雙方另有協(xié)議約定責(zé)任。其實(shí)這種約定不受法律保護(hù)，行車證和營運(yùn)證不變更的車輛發(fā)生民事乃至刑事等方面的法律責(zé)任仍由原車主承擔(dān)。六是經(jīng)營權(quán)的有償性不明確。這些問題的存在，目前已顯現(xiàn)出對這些分散的車輛難以管理、駕乘糾紛多、收費(fèi)不規(guī)范等；但更深層次問題還呈隱性，如經(jīng)營期限和經(jīng)營權(quán)的延續(xù)，延續(xù)經(jīng)營權(quán)的方式，車輛更新（包括車輛毀壞和丟失后等意外情況導(dǎo)致車輛滅失的替換問題）等。一旦到車輛的報(bào)廢期，這些問題都將集中顯現(xiàn)出來，這次銀川市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法和出租汽車更新管理辦法出臺(tái)后遭遇出租車停運(yùn)風(fēng)波，就是一個(gè)最好的例證。

　 二、出租車市場管理適用法律分析與思考

　 隨著城鎮(zhèn)人口的集聚、城鎮(zhèn)化步伐加快和縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人們對快速便捷的交通需求的高漲，縣城已經(jīng)具備發(fā)展城市出租車的條件。以縣城店埠鎮(zhèn)的人口來說，20xx 底常住人口達(dá) 12 萬人，濾布有 2 萬人從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣外到店埠鎮(zhèn)上學(xué)，約有 1 萬人到店埠鎮(zhèn)陪護(hù)子女就讀，店埠鎮(zhèn)區(qū)約有 4 萬日常流入人口（其中 18—49 周歲在

　店埠鎮(zhèn)有暫住地約 0.8 萬人）。政府應(yīng)當(dāng)本著對人民群眾利益負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)格依法辦事，并積極提供服務(wù)。城市出租車作為一種直接為社會(huì)提供公共服務(wù)、直接關(guān)系社會(huì)公共利益、涉及有限公共資源配置的公共行業(yè)，政府應(yīng)該依法履行職責(zé)，既不能違法亂作為，更不能失職不作為。

　 ××發(fā)展出租車也是建設(shè)現(xiàn)代化大城市的需要。××新城綜合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為合肥市現(xiàn)代化大城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)次中心，合肥市與××縣應(yīng)該順應(yīng)合肥“東拓”的要求，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的交通環(huán)境。

　 （一）對縣域客運(yùn)市場的思考

　 從以上分析可以看出，縣域客運(yùn)市場發(fā)展出租車的主、客觀條件已經(jīng)成熟，只能應(yīng)勢而為，決不能回避矛盾。再從客運(yùn)市場的運(yùn)力結(jié)構(gòu)來看，僅有長途班線、短途班線、公交定線客運(yùn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人員交往頻繁的需求，沒有出租車客運(yùn)，××的客運(yùn)市場必然“短腿”，這種運(yùn)力結(jié)構(gòu)上的不平衡，反過來制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

　 當(dāng)然，縣里的出租車也不僅僅在縣域范圍內(nèi)營運(yùn)，它可以載客至合肥、南京等其他城市。合肥市運(yùn)管處之所以自己不批準(zhǔn)也不讓××批準(zhǔn)客運(yùn)出租，而以“縣內(nèi)客運(yùn)”的名義出現(xiàn)，其目的是把實(shí)際從事客運(yùn)出租的車輛拒之于合肥的門外，擔(dān)心××、肥西兩個(gè)近城郊縣的出租車沖擊合肥市出租車市場，并帶來管理上的連鎖麻煩。

　 （二）對出租車經(jīng)營許可的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法律分析

　出租車是城市公共客運(yùn)交通的重要組成部分和重要載體，按照《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》和《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)劃歸“道路旅客運(yùn)輸”之列。按照《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定及我省的原來作法，以及《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院第 412 號(hào)令）的規(guī)定，縣域范圍內(nèi)經(jīng)營出租車的審批權(quán)在縣級交通部門，縣級交通運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該依法履行出租車營運(yùn)的批準(zhǔn)權(quán)，不應(yīng)失職不作為，上級單位也不應(yīng)干預(yù)屬于縣級交通部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。而交通部交公路發(fā)〔xx〕439號(hào)文件將“道路運(yùn)輸證”上收地、市級道路運(yùn)管機(jī)構(gòu)發(fā)放應(yīng)該定性為越權(quán)行政，壓濾機(jī)濾布嚴(yán)重違反了《行政許可法》行政許可的實(shí)施主體規(guī)定，應(yīng)予以廢止。再從交通部這份文件法律效力來看，在國務(wù)院出租車客運(yùn)的管理辦法未出臺(tái)之前，應(yīng)執(zhí)行我省的地方性法規(guī)《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，而不應(yīng)執(zhí)行效力較低的部級規(guī)范性文件。這是解決“縣內(nèi)客運(yùn)”的不倫不類的關(guān)鍵所在。一旦定性為出租車，也就能把這些車當(dāng)作出租車進(jìn)行管理，而不是行“出租之實(shí)”、名“客運(yùn)之虛”的管理難的問題。同時(shí)，也希望合肥市修改或出臺(tái)出租車經(jīng)營管理方面的地方性法規(guī)或規(guī)章時(shí)，將三縣通盤考慮，包括出租車經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)的有償性、經(jīng)營期限、經(jīng)營權(quán)的延續(xù)等問題�？h域范圍內(nèi)是否發(fā)展出租車，應(yīng)以法律、法規(guī)的明文規(guī)定為準(zhǔn)，不能因噎廢食，允許三縣存在出租車，三縣的出租車以在三縣內(nèi)出租經(jīng)營為主，只送客到合肥，不帶客回三縣，這也是全國各地普遍遵守的行規(guī)，合肥也不能例外。

　三、規(guī)范××出租車市場管理的建議

　 （一）依法確認(rèn)出租行為，依法批準(zhǔn)道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證、道路運(yùn)輸證等相關(guān)證件。根據(jù)《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》和《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定，縣級道路運(yùn)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法核發(fā)道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證和道路運(yùn)輸證等相關(guān)證件，對未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營的單位和個(gè)人，嚴(yán)格按照《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以處罰。無論是今年 7 月 1 日實(shí)施的《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》，還是今年 7 月 1 日實(shí)施的安徽省人大常委會(huì)《關(guān)于修改安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例的決定》，都賦予了縣級運(yùn)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)權(quán)和處罰權(quán)，這也符合《行政許可法》“誰許可，誰監(jiān)管”的原則。

　 （二）明確出租車的經(jīng)營期限，允許合法交易，適時(shí)更新車型。出租車的經(jīng)營許可權(quán)涉及到有限公共資源的配置，應(yīng)該參照道路旅客運(yùn)輸規(guī)定的 4—8 年的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定經(jīng)營年限，到期后可由經(jīng)營權(quán)人申請延續(xù)。既然是有限資源的利用，就要采用招、投標(biāo)或拍賣的方式取得經(jīng)營權(quán)，就要明確經(jīng)營權(quán)的有償使用和有期性。這種越俎代皰式的“縣內(nèi)客運(yùn)”，沒有明確經(jīng)營期限的行政審批，將會(huì)對以后經(jīng)營權(quán)的延續(xù)和有償使用經(jīng)營權(quán)帶來很大的后患。同樣根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，出租車的經(jīng)營權(quán)應(yīng)允許合法交易，公安、交通部門應(yīng)予以及時(shí)辦理相關(guān)變更手續(xù)。明確經(jīng)營期限，將減少市場的炒作因素，降低經(jīng)營者投資的盲目性和投資風(fēng)險(xiǎn)，確保出租汽車行業(yè)穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)營期內(nèi)，允許并鼓勵(lì)發(fā)展新車型，適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)階層人

　員的需求，實(shí)行同車型之間、不同車型之間的合理競爭。

　 （三）對全縣的出租車容量進(jìn)行測算。要通過認(rèn)真測算，確定當(dāng)前一段時(shí)間的出租車數(shù)量和種類，還要根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、商貿(mào)、休閑度假等多方面的因素規(guī)劃未來 10—20 年的出租車總量。例如，縣城人口達(dá)到 20 萬時(shí)，出租車總量需新增多少輛等。這樣做既可控制出租車無序盲目增長，又能對城市的交通安全、文明創(chuàng)建、從業(yè)人員的收入等多方面起到積極協(xié)調(diào)作用，政府從宏觀上來規(guī)范引導(dǎo)出租車行業(yè)良性、有序的競爭。

　 （四）鼓勵(lì)和引導(dǎo)集約化經(jīng)營。對目前分散在全縣各地 270 多輛“縣內(nèi)客運(yùn)”，一旦“轉(zhuǎn)正”出租車，要鼓勵(lì)經(jīng)營者成立出租車公司，或?yàn)?ldquo;公司”與“單個(gè)經(jīng)營者”之間牽線搭橋，實(shí)現(xiàn)管理的集約化和公司化。政府要為成立這樣的公司做好服務(wù)。只要具備條件，就要批準(zhǔn)成立，真正做到“內(nèi)行”管“內(nèi)行”，降低行政管理成本。

　 （五）規(guī)范管理措施。要參照《中華人民共和國道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《安徽省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》和《合肥市客運(yùn)出租汽車管理辦法》以及《城市出租汽車管理辦法》（建設(shè)部令）的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，并吸取外地出租車管理經(jīng)驗(yàn)，制定我縣的相關(guān)管理措施，對我縣從事出租經(jīng)營的車輛和以后批準(zhǔn)成立的公司或掛靠的運(yùn)輸管理企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的管理。在管理中，不能以亂收費(fèi)、證件的頻繁年檢、換證來干擾出租車經(jīng)營秩序，要加強(qiáng)對從業(yè)者的技能培訓(xùn)和安全教育，要宣傳出租車經(jīng)營的有償性和有期性，要規(guī)范計(jì)價(jià)器和票證管理，對逃費(fèi)、逃稅和亂收費(fèi)以及車容、車貌、拒載、宰客等方面都要規(guī)定

　具體措施，保障我縣出租車市場管理“有章可循”。

　 行“出租”之實(shí)，就要名“出租”之實(shí)，這是解決管理難的關(guān)鍵所在。出租車不是洪水猛獸，不管由哪一級批準(zhǔn)，給其一個(gè)“出租”的名子恐怕要求不為過吧。解決好××的出租車問題，對其他縣也是一個(gè)很好的借鑒，對合肥市的穩(wěn)定和發(fā)展不無裨益。

　內(nèi)容僅供參考

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