我國行政體制改革法治化研究

　我國行政體制改革法治化研究

　 摘要: 法治化是行政體制改革的本質(zhì)要求與路徑選擇，必須在法治的框架內(nèi)設(shè)計和實斲改革，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、促進和保障作用。行政體制改革的法治化應(yīng)包括行政體制改革權(quán)的法治化和行政體制改革內(nèi)容的法治化。推進行政體制改革的法治化必須善用法治思維與法治斱式；必須處理好改革與立法的關(guān)系，促進二者的互勱共進；必須以公開透明和民主參與的斱式推進改革，使改革具有深厚的社會基礎(chǔ)和強大的力量支持。

　改革與法治是決定當代中國命運的兩個最為重要的主題。深化行政體制改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革開放以來，我國不斷推進行政體制改革并取得了重大進展。但隨著改革開放的深入推進和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國行政體制改革面臨著許多新的挑戰(zhàn)，與完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)法治中國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求相比，還存在很大差距，需要切實轉(zhuǎn)變改革的方式，科學(xué)選擇改革的路徑，走法治改革之路，以法治思維和法治方式推進改革，以法治的理性和權(quán)威性來保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使改革達到預(yù)期的目標。

　一、行政體制改革法治化的 必要性分析

　我國的改革已步入攻堅期和深水區(qū)，涉及若干利益上和體制上的深層次問題和矛盾，必須對“摸著石頭過河”為主的改革思路、“政策推進型”的改革路徑、“政府自我革命”的改革模式予以調(diào)整和轉(zhuǎn)型，推進行政體制改革步入法治化軌道，以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風險，以法治鞏固改革成果。具體來說：

　( ( 一) ) 是消除行政體制改革中人治因素影響的必然選擇

　進行政治與行政體制改革，必須處理好“人治與法治的關(guān)系”。人治與法治是兩種不同的治國方式，人治強調(diào)的是個人的意志和權(quán)威，是將個人的意志凌駕于法律之上，國家的一切大事皆由個人或少數(shù)人按照自己的主觀意志來決定的治國方式；法治

　強調(diào)的是法律至上，強調(diào)法律的權(quán)威，要求依照公平、正義的法律來治理國家。人治會導(dǎo)致權(quán)力惡性膨脹，異化為社會公害。我國為實現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進行了艱辛探索，1978 年，黨的十一屆三中全會總結(jié)我國民主法制建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗，特別是吸取“文化大革命”中法制遭到嚴重破壞的沉痛教訓(xùn)，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的重大方針。鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[1] “我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)�走向反面�?rdquo;“不是說個人沒有責任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[2] 1992 年鄧小平同志在南行講話中再次強調(diào)，治理國家“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。1997 年 9 月，黨的十五大鄭重提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。1999 年 3 月，“依法治國”的基本方略和奮斗目標被莊嚴地寫入憲法，形成現(xiàn)行憲法第五條的規(guī)定，即中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。2007 年 10 月，黨的十七大報告以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將深入落實依法治國基本方略列入實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標的新要求。2012 年 11 月，黨的十八大報告提出：“法治是治國理政的基本方式。”強調(diào)“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，并提出“全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家”，到 2020 年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。十八屆三中全會又明確提出了建設(shè)法治中國的戰(zhàn)略目標。可以說，我國建設(shè)社會主義法治國家，是現(xiàn)實的需要，是歷史的必然。行政體制改革的法治化，既是這個大背景下的必然選擇，也是法治國家建設(shè)中的有機組成部分。通過走法治化的道路，可以有效地消除行政體制改革中人治因素的影響，增強行政體制改革的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

　( ( 二) ) 是調(diào)節(jié)行政體制改革中各種利益關(guān)系的有效舉措

　行政體制改革的核心對各種權(quán)力及其利益格局的重新調(diào)整，改革的過程實際上是利益關(guān)系重新協(xié)調(diào)的過程。利益是人們交往的紐帶，所有社會矛盾和社會沖突的根源均存在于人們的利益關(guān)系之中。2013 年 3 月 17 日，李克強總理回答記者提問時說：“改革要觸動固有的利益格局�，F(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因為別無選擇，它關(guān)乎國家的命運，民族的前途。”[3] 利益關(guān)系調(diào)整得好，就會使改革健康有效地進行下去；利益關(guān)系調(diào)整不好，改革就會受阻、中斷甚至

　無功而返。有學(xué)者認為，“改革進程中的主要難題，不在于表面上的‘體制摩擦’，而在于這種摩擦背后的‘利益摩擦’。因此，對‘改革戰(zhàn)略’的思考，應(yīng)著眼于如何盡可能妥善地解決改革過程中發(fā)生的各種利益矛盾。艱巨的任務(wù)，必須要通過法律來完成，因為法律在調(diào)整利益諸手段中處于首要地位”。[4] 法律是利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，協(xié)調(diào)與平衡各種利益沖突是其重要功能，法律在對利益關(guān)系的協(xié)調(diào)中，展現(xiàn)其生命力和存在的價值。“法律之所以存在，因為人們繼續(xù)不斷地評估和重新評估利益，因為他們希望利益調(diào)和，因為他們希望保障他們本身的利益和承認尊重他人利益的正當。這種相互的權(quán)利義務(wù)觀念是建設(shè)政治社會的基石。”[5] 法律的制定過程就是一個充分的利益博弈過程，是分配和調(diào)節(jié)利益的過程；法律的實施過程就是一個實現(xiàn)公平正義的過程。“法律自身代表著一種公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質(zhì)，并創(chuàng)造出一個公平的世界。”[6] 對于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價值取向多元，利益高度分化的當下中國來講，沒有什么比法治更能夠凝聚人們的共識。遵循法治原則和精神，對各種類型的利益沖突做出妥當協(xié)調(diào)，事關(guān)改革成敗。

　( ( 三) ) 是實現(xiàn)改革總目標的客觀要求

　黨的十八屆三中全會決議明確提出了全面深化改革的總目標，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在新的歷史起點上推動實現(xiàn)這一總目標，是深化行政體制改革的重要任務(wù)。國家治理體系和治理能力，是一個國家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。十八屆三中全會決議要求，到 2020 年，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。2014 年 2 月 17 日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務(wù)，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”2008 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，加強依法行政和制度建設(shè)，堅持用制度管權(quán)、管事、管人。這些都明確了制度建設(shè)的重要地位和緊迫任務(wù)。加強法制建設(shè)，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的基本內(nèi)容；法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，要發(fā)揮法治在完善國家治理體系和提升國家治理能力中的根本性作用，推進國家治理進入良法善治的軌道。“正義的目標應(yīng)當通過合法方式實現(xiàn)。”[7] 如果不通過合法的方式，不受法律的約束，改革就會扭曲異化，背離改革初衷。十八屆三中全會還提出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府�？梢姡瑧�(yīng)緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，依法深化行政體制改革，

　大力加強法治政府建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)完善的行政管理的體制、機制與制度，并以此為切入點推動國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個方面體制機制和制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。

　二、行政體制改革法治化的內(nèi)涵探究

　行政體制改革法治化是一項系統(tǒng)工程，涉及的范圍很廣，首先應(yīng)審視的是行政體制改革權(quán)本身的法治化，這是容易被人們所忽視的問題，只有將行政體制改革的主體與對象區(qū)分開來，將行政體制改革權(quán)納入法治軌道，才有助于解決“政府自我革命”的難題，并在此基礎(chǔ)上，探討行政體制改革的對象或內(nèi)容的法治化，主要包括政府職能的法治化、行政組織與編制的法治化、行政權(quán)的配置及其運行的法治化。

　( ( 一) ) 行政體制改革權(quán)的法治化

　行政體制改革權(quán)是關(guān)于行政改革的權(quán)力。有學(xué)者認為，行政改革權(quán)指國家立法機關(guān)和行政機關(guān)依法享有的重新界定配置行政權(quán)、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模以及完善公務(wù)員制度的權(quán)力。[8] 筆者認為，行政體制改革權(quán)由行政體制改革的設(shè)定權(quán)和行政體制改革的執(zhí)行權(quán)構(gòu)成。實現(xiàn)行政體制改革權(quán)的法治化，必須做到：

　1.行政體制改革權(quán)設(shè)定的法治化。行政體制改革權(quán)屬于國家權(quán)力范疇，其設(shè)定主體只能是國家權(quán)力機關(guān)，應(yīng)遵循法律保留原則，即應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)通過憲法和法律的形式設(shè)定，不能由國家行政機關(guān)自行設(shè)定。如果不區(qū)分行政體制改革的設(shè)定權(quán)與行政體制改革的執(zhí)行權(quán)，不明確行政體制改革設(shè)定權(quán)的歸屬，由政府既行使行政體制改革的設(shè)定權(quán)，又行使行政體制改革的執(zhí)行權(quán)，就無法擺脫“政府同時扮演著改革主體與改革對象雙重角色”的窘境。從目前我國的情況來看，行政改革權(quán)的設(shè)定主體并不是單一的，而是多元的。不僅全國各級人大及其常委會有行政改革權(quán)的設(shè)定權(quán)，而且國務(wù)院及其部委和一些地方人民政府也享有此種權(quán)力。形成這種局面的原因是多方面的，但主要是由我國有關(guān)行政改革權(quán)的立法滯后，無法滿足現(xiàn)實需要，從而給行政機關(guān)自行設(shè)定一定范圍的行政改革權(quán)留下了空間。在行政體制改革過程中，立法機關(guān)沒有制定相關(guān)的法律對行政改革權(quán)進行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，常處于失控和無序的狀態(tài)。“我們現(xiàn)在面臨的問題似乎更多的是行政機關(guān)在設(shè)定組織、編制、結(jié)構(gòu)、聘任公務(wù)人員、配置行政權(quán)力等方面的無序狀態(tài)。歷次改革中，行政部門往往未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機構(gòu)和配置權(quán)力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權(quán)沒有依法設(shè)置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來建立秩序、減少混

　亂。”[9] 即使為適應(yīng)急劇的社會轉(zhuǎn)型和改革的需要由行政機關(guān)設(shè)定行政改革，也應(yīng)有法律授權(quán)或者由有權(quán)機關(guān)的明確授權(quán)，以解決行政體制改革的權(quán)限不足問題，使得那些于法無據(jù)、甚至不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的改革措施獲得合法性。行政體制改革權(quán)的法治化要求行政體制改革要從“依法”或“依授權(quán)”開始，并要將改革的成果“入法”，即要通過修法或立法來鞏固改革成果，防止改革反彈。

　2.行政體制改革權(quán)運行程序的法治化。我國的行政體制改革，應(yīng)當超越政策型推進型的改革模式，建構(gòu)法律推進型的改革模式，實現(xiàn)行政改革權(quán)運行程序的法治化。這有助于最大限度地保障行政體制改革權(quán)運行的權(quán)威性和合理性，如果缺乏法定程序保障，行政體制改革權(quán)就無法正常有效地運行。在行政改革權(quán)運行程序方面，西方國家有一套比較成熟的做法，大致可分為四步：一是通過立法成立一個改革研究委員會，行使改革設(shè)計權(quán)。該委員會的性質(zhì)一般為非官方組織，吸收社會各界人士參加，由其對行政改革的所有問題進行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出改革方案；二是立法機關(guān)制定有關(guān)改革的法律，行使行政改革決定權(quán)，并為改革提供法律依據(jù)和保障。其通常做法是，立法機關(guān)對機構(gòu)改革研究委員會提出的改革建議，采納其中合理的部分制定法律，決定是否改革以及改革的內(nèi)容；三是政府根據(jù)有關(guān)改革的法律，具體行使改革執(zhí)行權(quán)。在執(zhí)行過程中，西方政府傾向于分階段、分步驟穩(wěn)妥地進行，而非運動型的方式；四是設(shè)立一個專門機關(guān)行使改革監(jiān)督權(quán)，監(jiān)控行政改革方案的實施，確保行政改革的順利推行。[10] 有學(xué)者建議，我國行政改革權(quán)的行使可按以下 3 個步驟進行：(1)成立一個專門委員會，研究、論證和決定行政改革方案行使行政改革設(shè)計權(quán)。該委員會必須具有代表性和中立性，要獨立于行政機關(guān)，并實行合議制。(2)重大改革事項的立法程序。由相關(guān)法律對立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的行政改革權(quán)限進行合理劃分。行政改革中重要的組織事項，必須通過立法程序決定，其他事項則可由中央政府直接決定。(3)成立專門機構(gòu)推行行政改革。一方面，有權(quán)機關(guān)要賦予該機構(gòu)一定的執(zhí)行手段；另一方面，對執(zhí)行過程中反映出來的問題要及時予以解決，切實保障行政改革執(zhí)行權(quán)的正當行使。[11] 筆者認為，我國可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，將改革設(shè)計成三個階段：改革設(shè)計與決策階段、改革執(zhí)行階段、改革監(jiān)督階段。通過法律對行政體制改革的每一階段的主體、職權(quán)、工作程序與機制、責任等作出明確規(guī)定，保障改革程序的規(guī)范化、法治化。[12]

　( ( 二) ) 行政體制改革內(nèi)容的法治化

　1.政府職能法治化。政府職能是政府一切活動的起點。職能定位是否準確，是政府能否正確有效行使權(quán)力、發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。如果說政府機構(gòu)改革是外表，那么政府職能轉(zhuǎn)變就是內(nèi)核，二者之間是“表”和“里”的關(guān)系，只有把轉(zhuǎn)變政府職能切實向前推進，有效簡政放權(quán)，組織機構(gòu)調(diào)整等其他方面改革才能取得實質(zhì)性突破，

　才能更好地激發(fā)市場活力和社會活力，增強發(fā)展的內(nèi)生動力。切實轉(zhuǎn)變政府職能，是深化行政體制改革的核心和關(guān)鍵，是牽引行政體制改革的“牛鼻子”，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求和題中應(yīng)有之義。而政府職能轉(zhuǎn)變既需要立法來引領(lǐng)和推動，也需要法律來確認和鞏固職能轉(zhuǎn)變的成果。“要把法律當成轉(zhuǎn)變政府職能的依據(jù)，把法治當成轉(zhuǎn)變政府職能的路徑，并把政府職能轉(zhuǎn)變的成果體現(xiàn)在法治政府建設(shè)上。”[13] 評判行政體制改革是否法治化，必須看政府是否真正形成了從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；是否真正做到了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開；是否真正解決了政府“不越位”、“不缺位”、“不錯位”問題；是否真正實現(xiàn)了政府職能配置的科學(xué)化和法定化。

　2.行政權(quán)力配置法治化。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置行政權(quán)力，在協(xié)調(diào)平衡好政府與市場、政府與社會、政府與其他國家機關(guān)之間外部關(guān)系的同時，在政府系統(tǒng)內(nèi)部也要形成縱橫合理、結(jié)構(gòu)均衡、權(quán)責明確、關(guān)系順暢的權(quán)力格局，并要將這種權(quán)力配置關(guān)系納入法律調(diào)整的范圍。這主要包括兩方面內(nèi)容：一是在縱向上實行法律分權(quán)。所謂法律分權(quán)，是指在分清中央政府與地方各級政府職責的基礎(chǔ)上，通過憲法性法律對中央政府與省級政府、上級地方政府與下級地方政府之間的行政權(quán)力劃分作出規(guī)定，賦予各級政府獨立的主體地位，以法律的形式將各級政府的職權(quán)、職責和責任固定下來，非經(jīng)法定程序不得隨意改變，各級政府之間發(fā)生行政權(quán)限爭議可以通過法律途徑解決。通過法律分權(quán)，“從表面上看這是一個權(quán)力在不同層級的分配問題，實質(zhì)上這是對上下級權(quán)力關(guān)系的革命性改造，將上下級權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系改變?yōu)榉�律關(guān)系，從而將上下級權(quán)力關(guān)系納入法治的軌道”。[14] 法律分權(quán)的重心就是在科學(xué)劃分中央政府與地方政府事權(quán)、上級地方政府與下級地方政府職能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)中央政府與地方政府、上級地方政府與下級地方政府之間關(guān)系的法治化，依法規(guī)范二者關(guān)系，并在中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力之間、上級行政機關(guān)權(quán)力與下級行政機關(guān)權(quán)力之間探尋一種具有相對穩(wěn)定性和可操作性的制度，從而建立起一個有權(quán)威、有內(nèi)聚力的中央政府和上級行政機關(guān)以及有活力、有向心力的地方政府和基層行政機關(guān)[15] ；二是在橫向上實行行政權(quán)力的綜合化配置。這是指在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，將反映行政職能相同或密切相關(guān)、管轄范圍類似、業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的行政權(quán)力進行合并，相對集中配置給一個行政部門，由一個大的部門統(tǒng)一行使相關(guān)的行政權(quán)力。通過部門行政權(quán)力的“內(nèi)涵式”變革來實現(xiàn)行政精簡、統(tǒng)一、效能的目標，以求從根本上解決職能交叉、部門林立、多頭管理及管理低效等問題。通過縱向上的法律分權(quán)和橫向上行政權(quán)力的綜合化配置，改變行政權(quán)力在縱向上高度集中與橫向上過于分散的狀況。通過建立與完善相應(yīng)的法律制度來保障行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的相對理性和鞏固行政權(quán)力合理配置的成果，推動行政權(quán)力配置進入科學(xué)化、法治化的軌道。

　3.行政組織與編制法治化。行政組織法治化要求行政組織的設(shè)立、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運行方式等都要有明確的法律予以規(guī)范，行政組織依法進行運作，依法處理與其它他組織的關(guān)系，按照黨政職能分工、政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立完善的行政組織體系。如果行政組織的設(shè)立沒有法律的基礎(chǔ)，可以不依法而自生自滅，那么，相應(yīng)的人員配備也會因此而不合理、不合法。在此情形下談法治政府建設(shè)是不可能的。行政組織是行使行政權(quán)的載體，其設(shè)置是否科學(xué)合理，關(guān)系到行政權(quán)的有效行使和行政效能的提高，影響到公民權(quán)利義務(wù)的行使與履行。改革開放以來，我國雖曾進行過多次機構(gòu)改革，卻陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈，其原因是多方面的，但從法治角度上看，主要在于沒有完備的組織法規(guī)范，政府機構(gòu)與權(quán)能配置沒有法的有效制約。目前，我國行政機關(guān)的設(shè)置、地位、職責、權(quán)限等，主要由憲法、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》加以規(guī)定。然而，從我國組織立法來看，行政組織的立法體系極不完善，在國務(wù)院組織法、地方政府組織法中，對行政組織機構(gòu)的設(shè)立、職責權(quán)限、基本準則、調(diào)整程序等都是原則性規(guī)定，未對不同類別行政機關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。這導(dǎo)致在行政管理的實踐中，行政執(zhí)法部門層次過多、職責不清、權(quán)責脫節(jié)和多頭執(zhí)法等問題，造成管理對象的無所適從，由此破壞了法治的權(quán)威，損害了政府的形象。故深化行政體制改革必須高度重視行政組織法的作用，必須遵循行政組織法定原則，健全行政組織法體系，實現(xiàn)行政組織設(shè)置的科學(xué)化和法定化。

　行政編制的法治化就是通過專門的立法對行政機關(guān)編制的提出、審查、論證和批準程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額、人員編制標準及違反編制的法律責任等，作出具體、明確的規(guī)定，把編制管理納入到規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。黨的十三大報告中就提出：“要完善行政機關(guān)組織法，制定行政機關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機構(gòu)設(shè)置和人員編制。”中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，通過改革，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。推進機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。”到目前為止，我國沒有專門的行政編制法，政府機構(gòu)的設(shè)置、人員的編制設(shè)置表現(xiàn)出很大的隨意性。因人設(shè)事、因人設(shè)崗的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的行政編制法，嚴格按照“因事設(shè)崗、因崗擇人”的原則，控制行政機構(gòu)的在編人員和非在編人員編制，防止一些地方執(zhí)法部門自行“增肥”，實現(xiàn)機構(gòu)編制從“經(jīng)驗型”、“政策型”向“自律型”、“法治型”轉(zhuǎn)變。

　4.行政權(quán)運行法治化。要規(guī)范行政權(quán)力的運行，構(gòu)建立法民主、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，確保行政機關(guān)及其工作人員嚴格依法辦事、依法行政。黨的十七大報告指出：“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”推進行政權(quán)運行的法治化，主要包括：一是要加強和改進政府立法工作，嚴格按照法定權(quán)限和法定程序進行立法，完善立法工作機制，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使所立之法律能準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，保障法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。二是要規(guī)范行政決策行為，建立健全決策信息公開制度，民主科學(xué)決策程序和保障制度、決策評估體系和糾錯改正機制等，以擴大公民有序參與，實現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。十八大報告強調(diào)，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。三是要深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，切實做到嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，確保法律的正確有效實施。四是要健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度，整合監(jiān)督資源，強化監(jiān)督的力度，形成監(jiān)督合力，使行政權(quán)力與責任掛鉤、與權(quán)力行使主體利益脫鉤，切實做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法需追究，侵權(quán)要賠償，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。

　三、行政體制改革法治化的策略選擇

　( ( 一) ) 善于運用法治思維和法治方式深化改革

　黨的十八大報告提出：“要弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。”習(xí)近平總書記在 2014 年 2 月 28 日下午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議并發(fā)表重要講話時指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”法治思維，是按照法治的根本要求、精神實質(zhì)和價值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實問題的思維方法或者思維過程；法治方式是運用法治思維處理和解決問題的行為方式，是法治思維實際作用于人的行為的外在表現(xiàn)。法治思維決定和支配法治方式，法治方式體現(xiàn)和強化法治思維。運用法治思維和法治方式深化改革，就是要求堅持改革要尊重法律、于法有據(jù)、依法

　而行，改革的成果要用法律制度加以鞏固，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。2013 年 6 月 19 日，上海市人大常委會第四次會議表決通過了《關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》，該《決定》明確規(guī)定：“改革創(chuàng)新應(yīng)當堅持法治原則，遵守憲法和法律，注重運用法治思維和法治方式推進改革創(chuàng)新。”運用法治思維和法治方式推進改革，要求轉(zhuǎn)變改革方式，樹立法治改革觀，將改革納入法治的軌道，走依法改革之路。這是中國改革本身的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。只有政府和社會公眾都善于運用法治思維和法治方式，才能為深化改革、全面建設(shè)小康社會提供堅強有力的法治保障。改革的成效將更加體現(xiàn)在如何提高運用法治思維、法治方式深化改革的能力上，以切實保障改革沿著法治化的道路健康有序推進。有學(xué)者認為，“黨的十八大以來，在運用法治思維和法治方式處理深化改革問題上，已經(jīng)做出很好的典范。2013年 8 月 31 日第十二屆全國人大常委會第四次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，這是國家權(quán)力機關(guān)以法治思維和法治方式推動新形勢下深化改革的一項重大立法實踐。這次通過全國人大常委會的立法授權(quán)，進行上海自由貿(mào)易區(qū)的改革，是以法治思維和法治方式促改革的一次生動演繹”。[16]

　( ( 二) ) 處理好立法與改革的關(guān)系，實現(xiàn)二者互動共進

　在行政體制改革過程中，必須處理好改革和立法的關(guān)系，把立法決策與改革決策有機結(jié)合起來，把深化改革同完善立法有機地結(jié)合起來，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底線，二者不可偏廢。應(yīng)運用辯證的思維審視改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，兩者并非總是此消彼長的對立(零和博弈)狀態(tài)，在一定條件下可以形成相輔相成、相得益彰的(正和博弈)狀態(tài)。“西方國家在行政改革中，都具有一個法律與改革呈良性互動的特點，法律指導(dǎo)、規(guī)范和保障了改革，而改革又促進法律變遷。”[17] 西方國家為了保障行政改革的順利進行而制定了與之相配套的法律法規(guī)，如美國克林頓總統(tǒng)在就任之初，便指定副總統(tǒng)戈爾組成革新委員會，并于 1993 年發(fā)表了《國家績效評估報告》，而 1993 年所通過的《政府績效與成果法》乃是此次行政改革的法律依據(jù)。日本國會在 1998 年 6 月 12 日通過《中央省廳等改革基本法》，確立了改革的大政方針。隨后，1999 年 7 月，日本國會通過并公布了共包括 17 部法律的中央省廳改革關(guān)聯(lián)法，明確了改革后的內(nèi)閣與省廳的機構(gòu)調(diào)整、中央與地方責權(quán)劃分以及獨立行政法人的職能。1999 年 12 月，日本國會通過并公布了共包括 61 部法律的省廳改革施行關(guān)聯(lián)法，明確了各省廳之間的關(guān)系和每個獨立行政法人的目的、事業(yè)范圍等，在充分的立法基礎(chǔ)上，2001 年 1 月才開始新一輪的行政改革。[18] 法國議會在 1982 年通過了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利與自由法》，以此為據(jù)開始了以權(quán)力下放為重要內(nèi)容的地方分權(quán)改革，為實現(xiàn) 1982 年確定的目標，法國在此后 10 年間共頒布了 71 項法律和 748

　個法令予以補充和完善；1992 年 2 月 3 日和 6 日，法國政府又先后頒布了關(guān)于行使地方議員權(quán)責條件法和關(guān)于共和國地方行政指導(dǎo)法兩個重要的法律文件，將地方分權(quán)改革一步步推向高潮。“雖然各國改革的內(nèi)容和方式不同，但是，無論是普通法國家較為激進、全面的改革，還是大陸法系國家較為和緩、漸進的改革，從中都可以看出具有明顯的法制化特征。改革的推行要求對原有的相關(guān)法律予以調(diào)整或者制定新的法律。在改革推進的同時伴隨著大量的立法活動。”[19] 當代中國的立法與其他國家特別是西方發(fā)達國家立法的一個重大區(qū)別是，中國的立法都是改革背景下和改革進程中的立法。但不能因此就錯誤認為，中國的改革無法可依、難于依法甚至無需依法，中國的立法只是消極地確認和鞏固改革的成果。而不能引領(lǐng)和推動改革。要處理好改革的“變”與立法的“定”之間的關(guān)系，改革的“變”要依法而“變”，否則，就會變味或變樣；立法的“定”不只是定結(jié)果，而要定方向、定目標、定原則、定主體、定方式、定過程、定責任等，要擺脫“先改革后立法”甚至“立法不作為”的困境；要借鑒域外的經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，堅持以立法引領(lǐng)和規(guī)范改革，以改革促進法律的發(fā)展，實現(xiàn)改革與法律的良性互動。張德江委員長在主持十二屆全國人大常委會黨組學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神時指出：“要完善中國特色社會主義法律體系，加強立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計劃，需要修改的法律按照程序及時修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進行。”要做好法律的立、改、廢工作，對陳舊過時的法律規(guī)范予以廢除；對需要修改的法律予以修改，先立后破，有序進行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行。以此確保行政體制改革于法有據(jù)，有法可依，為改革的順利推進鋪好法治之路。羅豪才先生指出：行政改革與法治的關(guān)系，至少體現(xiàn)為兩點：“第一點是行政改革完全可以依法推進，依法行政不但不會捆綁行政改革的手腳，反而通過改革前的法律設(shè)定、改革中的法律實施以及試點改革后的法律修改，來為行政改革提供全方位的法律保障，無法律則無行政改革。第二點是行政改革與依法行政不僅可以做到并行不悖，而且改革創(chuàng)新精神和行政法治建設(shè)還應(yīng)當齊頭并進、良性互動，通過行政改革提高法律的回應(yīng)性，通過依法行政保證行政改革合乎理性，二者統(tǒng)一于建設(shè)服務(wù)政府與法治政府的目標之中。”[20]

　( ( 三) ) 以公開透明和民主參與的方式推進改革

　“任何一項事業(yè)的背后都存在某種決定該項事業(yè)發(fā)展方向和命運的精神力量。”[21] “以人為本”是行政體制改革與法治共同的邏輯起點、精神支柱與價值追求。行政管理體制改革，在價值目標上，必須堅持“以人為本”這一本質(zhì)要求，真正把維護社會公平正義、增進人民福祉、促進人的自由全面發(fā)展作為出發(fā)點和歸宿。“從行政體

　制改革的這一根本目的出發(fā)，應(yīng)當說改革是起因于民，目的為民，其檢驗標準也應(yīng)當是以人民群眾得到利益和實惠為準。”[22] “法治是源于人類對自身的存在、價值和命運的一種制度安排，‘以人為本’則是深藏在它后決定其發(fā)展方向和命運的最高的精神力量。”[23] 當下行政體制改革的基點就是政民關(guān)系科學(xué)調(diào)整和合理定位，改革所涉及的政府職能轉(zhuǎn)變、行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、行政權(quán)力的配置與運行等，絕不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，直接關(guān)系到公民等一方利益的變動，會對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，公民等一方理所當然地應(yīng)當是行政體制改革中的重要參與主體，并分享因行政體制改革所造就的公共福祉。[24] 行政體制改革有效回應(yīng)公民需求和公民積極參與改革是一個雙向互動的過程，也是行政體制改革民主化、法治化的具體體現(xiàn)和基本要求。公開透明是民主參與的前提和基礎(chǔ)，民主參與的過程是溝通交涉的過程，也是討論論證的過程，可以使改革方案得到社會的認可和接受。“越是大規(guī)模的、涉及范圍廣泛的改革，其成本和風險也越大，就越加需要開放、透明的改革，需要全社會的理解和支持。也只有通過聽取和整合各方面的意見，改革方案和措施經(jīng)過反復(fù)論證，才能保證其科學(xué)性、合理性和可行性并最終得到落實。”[25] 封閉的改革過程與政府行政已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求；社會公眾要求參與改革與行政的呼聲和能力不斷提高，改革決策與方案的形成需要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取公眾的意見，政府活動需要更多地與公眾進行互動溝通，這樣才具有深厚的社會基礎(chǔ)，才能產(chǎn)生良好的社會效果。實踐中，一些地方發(fā)生抵制化工項目上馬等群體性事件，主要問題就在于政府決策過程不公開透明，沒有公眾參與、民主討論、深入溝通的過程。因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，權(quán)力運作公開透明，社會公眾有效參與，是當下的必然選擇。行政體制改革要以公開透明和民主參與為突破口，特別是要建立健全制度化的信息公開與公眾參與機制，使社會公眾的主體地位在改革中受到尊重，法定的權(quán)利和利益得到保障和增進，才能贏得社會公眾認同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)改革的預(yù)期目標。

　四、結(jié)語

　法治是治國理政的基本方式，是國家和社會健康有序運行的基石。我國在新的歷史起點上深化行政體制改革，必須走法治之路，必須充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、促進和保障作用，并應(yīng)通過公開透明和民主參與等方式來有效推進改革。行政體制改革的正當性首先體現(xiàn)為合法性，必須與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)，偏離法治軌道的改革會誤入歧途。全面深化行政體制改革是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，也是一個艱難的利益博弈過程，在這一過程中，只有將行政體制改革與法治有機結(jié)合起來，將創(chuàng)新性與合法性有機統(tǒng)一起來，才能更好地凝聚改革共識，才能從根本上確保改革不斷取得新的進展和突破。行政體制改革與法治是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者之間存在對

　立的一面，也有統(tǒng)一的一面。“如果說改革必然要試錯，那么法治的作用就在于糾錯以防止出現(xiàn)一種全局性、長期性的失誤；如果說改革就要付出代價，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，規(guī)避不必要的代價；如果說改革就必然有風險，那么法治就是規(guī)避風險、把風險控制在最小范圍內(nèi)的不二法門。”[26] “盡管改革與法治建設(shè)在思維路徑上存在矛盾，但在現(xiàn)實社會中，改革需要與法治并行，用法治方式推進改革、凝聚改革共識不可或缺。”[27] 要以法治為行政體制改革鋪就成功之路，以法治增強行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，以法治維護國家的長治久安，以法治保障公民的權(quán)利和自由，以法治實現(xiàn)社會的公平正義，使行政體制改革受到法治的滋養(yǎng)，使深化行政體制改革的過程成為推進法治的過程，讓社會公眾分享改革和法治中國建設(shè)的紅利。

　注釋: [1]《鄧小平文選》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 146 頁。

　[2]前注[1]，《鄧小平文選》第 2 卷，第 333 頁。

　[3]李克強：《觸勱利益比觸及靈魂還難 再深的水也得趟》，載《中國新聞網(wǎng)》， 2013 年 10 月 18 日。

　[4]強昌文：《論利益的法律調(diào)整機制》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2004 年第 4 期。

　[5]［荷］克拉勃：《近代國家觀念》，王檢譯，商務(wù)印書館 1957 年版，第54 頁。

　[6]陸平輝：《利益沖突的法律控制》，載《法制與社會發(fā)展》2003 年第 2 期。

　[7]羅豪才、宋功德：《堅持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2013年第 3 期。

　[8]參見鄺少明、夏偉明：《論行政改革權(quán)的法制化》，載《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2003 年第 3 期。

　[9]鄺少明、張威：《論行政改革權(quán)》，載《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002

　年第 6 期。

　[10]參見孟鴻志等：《中國行政組織法通論》，中國政法大學(xué)出版社 2001 年版，第 269 頁。

　[11]參見應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社 2002 年版，第105 頁。

　[12]參見石佑啟等：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社 2009年版，第 87 頁。

　[13]楊晶：《以加快轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化行政體制改革》，載《行政管理改革》2014 年第 3 期。

　[14]周永坤：《觃范權(quán)力——權(quán)力的法理研究》，法律出版社 2006 年版，第221 頁。

　[15]參見石佑啟、陳詠梅：《行政體制改革及其法治化研究——以科學(xué)發(fā)展觀為指引》，廣東教育出版社 2013 年版，第 203-204 頁。

　[16]付子堂、陳建華：《運用法治思維和法治斱式推勱全面深化改革》，載《紅旗文稿》2013 年第 23 期。

　[17]楊解君：《全球化與中國行政法的應(yīng)對：改革路徑的分析》，載《學(xué)術(shù)研究》2012 年 11 期。

　[18]參見陳都峰：《國外行政改革的內(nèi)勱力機制及其啟示》，載《理論與現(xiàn)代化》2006 年第 3 期。

　[19]薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社 2006 年版，第270-271 頁。

　[20]羅豪才、宋功德：《堅持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2013

　年第 3 期。

　[21]［德］馬克斯•韋伯著：《新教倫理與資本主義精神》，于曉、陳維綱譯，三聯(lián)書店 1997 年版，第 98 頁。

　[22]斱世榮：《試論公眾在行政體制改革中的權(quán)利》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2002 年�？�。

　[23]呂世倫、張學(xué)超：《“以人為本”與社會主義法治——一種法哲學(xué)上的闡釋》，載《法制與社會發(fā)展》2005 年第 1 期。

　[24]參見石佑啟、楊治坤、黃新波著：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社 2009 年版，第 90 頁。

　[25]前注[17]，楊解君文。

　[26]江必新：《以法治思維和斱式推進法治中國建設(shè)》，載《人民論壇》2013年 11 期。

　[27]陳金釗：《對“以法治斱式推進改革”的解讀》，載《河北法學(xué)》2014年第 1 期。

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