行政協(xié)議單方變更權(quán)司法審查

　【摘要】行政協(xié)議是政府推行行政政策、實現(xiàn)行政目標(biāo)的一種手段，其根本目的在于實現(xiàn)行政管理。行政協(xié)議本身不可更改的行政屬性，以及公共利益優(yōu)先原則的不斷演化，成為行政協(xié)議特權(quán)的法源基礎(chǔ)。在現(xiàn)階段，由于實體法缺乏對單方變更權(quán)的詳盡列舉，配套的行政程序法典缺位，以及變更賠償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，行政協(xié)議單方變更權(quán)極易發(fā)生異化，從而侵害協(xié)議相對人的合法權(quán)益，甚至損害公共利益。本文在充分考量中國現(xiàn)有國情基礎(chǔ)上適當(dāng)參照德國模式，試圖探索當(dāng)前行政協(xié)議單方變更權(quán)的司法審查方向：對于實體法明確規(guī)定單方變更的情形，主要形式審查變更是否符合行政法律規(guī)范，附帶審查是否符合正當(dāng)程序原則；對于基于公共利益需要或者其他法定理由單方變更的情形，主要實體審查公共利益或其他法定理由是否存在；對于違法變更的賠償，有約定的從約定，無約定的原則上參照適用民事法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。

　隨著修改后的行政訴訟法第七十八條第二款以及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第 12 條、第 15 條第 3 款首次對行政協(xié)議單方變更權(quán)作出原則性規(guī)定，行政機關(guān)單方變更行政協(xié)議的行為被正式納人司法審查范圍。[1]但由于行政協(xié)議本身具有行政性、協(xié)議性的雙重屬性，[2]加之行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對行政協(xié)議單方變更權(quán)的司法審查規(guī)定較為原則，人民法院審理行政協(xié)議單方變更權(quán)時如何在甄別相關(guān)法律事實的基礎(chǔ)上作出公正合理的裁判，將是今后司法實務(wù)面臨的重大課題。

　一、行政協(xié)議單方變更權(quán)的解析

　合同法第七十七條規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。按照我國民法基礎(chǔ)理論的認(rèn)識，合同變更有廣義和狹義之分。廣義的合同變更，包括合同內(nèi)容的變更與合同主體的變更。合同內(nèi)容的變更，是指當(dāng)事人不變，合同的內(nèi)容予以改變的現(xiàn)象。合同主體的變更，是指合同關(guān)系保持同一性，僅改換債權(quán)人或債務(wù)人的現(xiàn)象。合同主體的變更，不論是變更債權(quán)人還是債務(wù)人，都發(fā)生合同權(quán)利義務(wù)的移轉(zhuǎn)，分為合同權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、合同義務(wù)的轉(zhuǎn)讓、合同權(quán)利義務(wù)的概括轉(zhuǎn)讓。而狹義的合同變更僅指合同內(nèi)容的變更。對此，行政法意義上的行政合同也有類似但不類同的理解。[3]

　與民事合同變更具有雙方性且強調(diào)合同雙方協(xié)商合意不同，行政協(xié)議單方變更權(quán)是行政主體獨享的權(quán)力。行政協(xié)議變更是指在不改變行政協(xié)議的性質(zhì)、當(dāng)事人和基本內(nèi)容的前提下，擴(kuò)大或減少當(dāng)事人的權(quán)利或義務(wù)，部分修改合同標(biāo)的或標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整履行時限或地點、方式等。行政協(xié)議的變更不包括合同雙方當(dāng)事人的變更，而且當(dāng)變更的內(nèi)容超過一定限度，或接近一個全新的義務(wù)時，當(dāng)事人可以請求另外簽訂合同或者請求解除合同。變更行政協(xié)議分兩種類型：一是行政主體行使單方變更權(quán)，單方變更行政協(xié)議，而協(xié)議相對人對此不能拒絕；二是行政協(xié)議雙方當(dāng)事人協(xié)商變更合同，即由于不可抗力或者不能預(yù)見的情況等法律事實出現(xiàn)，行政協(xié)議雙方當(dāng)事人經(jīng)過協(xié)商做出變更。[4]本文所稱的行政協(xié)議單方變更權(quán)為前一種類型，即行政主體為了維護(hù)國家和社會公共利益的需要，單方面做出變更決定，并通知行政協(xié)議相對人的權(quán)力。

　二、行政協(xié)議單方變更權(quán)的特性及法理基礎(chǔ)

　就行政協(xié)議的工具性功能來看，它是政府推行行政政策、實現(xiàn)行政目標(biāo)的一種手段，[5]其根本目的在于實現(xiàn)行政管理。故在配置行政協(xié)議中的實體權(quán)利義務(wù)時，應(yīng)以有效促成行政協(xié)議所預(yù)期的特定行政目的實現(xiàn)，同時又以實現(xiàn)特定行政目的必需為限度作為出發(fā)點。為促成行政主體所預(yù)期的行政目標(biāo)完成，就應(yīng)賦予行政機關(guān)在契約中適度的主導(dǎo)性權(quán)利，單方變更權(quán)即為這種主導(dǎo)性權(quán)利應(yīng)有之內(nèi)容。

　基于上述原理，行政協(xié)議單方變更權(quán)的特性及法理基礎(chǔ)既包括行政協(xié)議特權(quán)的基本屬性（即行政協(xié)議自身成立具有的特有屬性）—行政性及公益優(yōu)先性；還包括其作為一種合意性協(xié)議的獨特屬性—情勢變更。

�。ㄒ唬┬姓�性是行政協(xié)議的第一屬性

　行政協(xié)議是行政民主化和法治化的產(chǎn)物。隨著政府對市場經(jīng)濟(jì)干預(yù)力度的強化和廣度的擴(kuò)張，政府職能逐步擴(kuò)大、豐富，國家的福利性質(zhì)不斷增強，傳統(tǒng)的管制行政、秩序行政模式開始向以給付行政、服務(wù)行政為特點的現(xiàn)代行政模式轉(zhuǎn)變，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展階段出現(xiàn)了行政方式的多樣化、柔軟化、民主化和法治化趨勢�，F(xiàn)代行政法的一個基本理念是通過制度創(chuàng)新來保障行政過程中的民主性，以實現(xiàn)行政主體與行政相對人在行政法律關(guān)系中的地位平等，達(dá)到行政權(quán)力與公民權(quán)利的總體平衡。行政協(xié)議作為一種具有參與性、互動性、協(xié)商性、民主性的行政管理方法，即在此發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)運而生。[6]

　但應(yīng)注意的是，行政協(xié)議的出現(xiàn)僅僅是弱化了行政行為的單方性、命令性，強化了行政主體與相對方的溝通與協(xié)商，卻并沒有從根本上徹底改變行政權(quán)力的本質(zhì)。[7]雖然與傳統(tǒng)的行政權(quán)不同，行政協(xié)議中權(quán)力的行使要通過合意的方式來實行，但對行政主體而言，合意僅是實現(xiàn)目的的手段，其背后是行政權(quán)力向更廣經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的擴(kuò)張。因此，存在于行政協(xié)議中的行政權(quán)并未改變其本有的性質(zhì)，仍然具有強制性、單方性、法定性等特性。行政主體在行政協(xié)議中擁有的單方面特權(quán)是行政權(quán)的一種，行政性是行政協(xié)議的第一屬性，這構(gòu)成了行政主體能夠在行政協(xié)議中享有單方變更權(quán)的基礎(chǔ)。

　（二）公益優(yōu)先是行政協(xié)議的利益衡量標(biāo)準(zhǔn)

　公共利益優(yōu)先是公法上的一個基本原則，也是行政法制度的基本價值觀，它是一種利益衡量標(biāo)準(zhǔn)。公共利益作為一種共同體利益及公眾利益，是一個與私人利益相對應(yīng)的范疇。一般來說，其在利益總量上大于個體利益。這里的總量并非機械地累加，其在影響的深度與廣度上也非個體利益所能比擬�；�于以上因素，公益優(yōu)先理念以公益和私益的沖突為前提，以利益衡量的理性選擇為根據(jù)。[8]如日本行政法學(xué)者南博方先生認(rèn)為，若合同的繼續(xù)將嚴(yán)重危害公共利益時，應(yīng)給行政主體以單方解除權(quán)。[9]

　現(xiàn)代社會中的公民需要的不僅僅是國家安全、社會秩序良好，他們對國家政府提供的公共產(chǎn)品也提出了更多更高的要求，社會福利便是人們需要的新公共產(chǎn)品之一。而對政府提供公共產(chǎn)品功能的升級要求是行政協(xié)議中權(quán)力因素存在的根源。如何處理好行政協(xié)議中提供更多更好的公共產(chǎn)品職能的實現(xiàn)和協(xié)議雙方當(dāng)事人共同約定的履行之間出現(xiàn)的隔閡甚至是沖突，是行政協(xié)議制度

　中一個尤為重要的任務(wù)。以合意性為角度，起源于私法領(lǐng)域的契約精神要求合同雙方信守合同約定；而以行政性為立場，公共利益的實現(xiàn)高于合同之約定的遵守。如何處理它們之間的矛盾，是我們無法回避的難題。

　近現(xiàn)代社會根據(jù)社會契約論認(rèn)為，政府的一切權(quán)力都來源于公民，公民與政府之間達(dá)成部分權(quán)力讓渡協(xié)議，政府以為公民提供公共產(chǎn)品為條件來享有公民讓渡出來的權(quán)力。因此，公共機關(guān)與私人的行為具有不同的性質(zhì)和目的，需要給予不同的法律對待。對政府特權(quán)的承認(rèn)意味著對由政府所代表和維護(hù)的社會共同利益的承認(rèn)，政府享有一定特權(quán)是維護(hù)社會共同利益必不可少的手段。[10]法律不僅允許政府擁有這樣的權(quán)力，而且將其明確規(guī)定為政府的義務(wù)。為確保行政協(xié)議所預(yù)期的特定的行政目標(biāo)實現(xiàn)，保障行政機關(guān)導(dǎo)引行政協(xié)議的締結(jié)和履行向著其所期望的方向發(fā)展，授予行政機關(guān)以單方變更協(xié)議等特權(quán)是必要的。從更廣的角度來看，這也是出于潛意識中對私人能否實際履行協(xié)議的某種程度的不信任。在民事合同中個人利益與個人利益的博弈，是以意思自治為前提，且這種博弈只涉及極少數(shù)個人。而在行政協(xié)議中牽涉的是公共利益和個人利益的協(xié)調(diào)或是對抗，這種協(xié)調(diào)或是對抗將涉及社會的整體利益。所以在對待這兩種不同的合同中對私人的不信任，顯然牽涉公共利益的行政協(xié)議會采取更加嚴(yán)格謹(jǐn)慎的態(tài)度。這種潛意識里的不信任導(dǎo)致了公共利益優(yōu)先原則的演化，也構(gòu)成了行政協(xié)議單方變更權(quán)的另一項法理基礎(chǔ)。

�。ㄈ�）情勢變更是行使單方變更權(quán)的前提條件

　情勢變更原則本是民法上一個重要原則。情勢是指合同成立后出現(xiàn)的不可預(yù)見的情況，即必須是影響及于社會全體或者局部之情勢，并不考慮原來法律行為成立時為其基礎(chǔ)或環(huán)境之事情；[11]變更則是指發(fā)生了重大的異常變化。大陸法系對情勢變更的界定，多數(shù)觀點認(rèn)為合同有效成立后，產(chǎn)生合同效力的合同基礎(chǔ)或環(huán)境，因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由發(fā)生了當(dāng)事人不能預(yù)見、不能避免的變化，若繼續(xù)履行原有合同，將顯失公平，違背誠實信用等基本原則。在此情況下，允許變更或解除合同，并免除責(zé)任，其目的在于消除因合同的基礎(chǔ)發(fā)生變化而產(chǎn)生的不公平后果。故普通民事合同的變更之緣由也是情勢變更，這與行政協(xié)議中的單方變更權(quán)的行使理由相同。但與此同時，行政協(xié)議中情勢變更又并不完全等同于普通民事合同中的情勢變更原則，它們所追求的終極目標(biāo)或者說它們的根本動因是不同的：普通合同所追求的終極目標(biāo)是公平，而行政協(xié)議所追求的目標(biāo)是公共利益。并且兩者權(quán)利的享有主體以及行使權(quán)利的程序也不同，行政協(xié)議中的情勢變更發(fā)生的基礎(chǔ)要植根于前面的行政協(xié)議的行政性以及公益優(yōu)先原則。由于出于公共利益優(yōu)先的考慮，所以有了變更權(quán)的存在。因為行政協(xié)議的行政性特點，在行政協(xié)議中只有具有行政功能的行政主體單方享有此種特權(quán)。

　三、行政協(xié)議單方變更權(quán)的現(xiàn)實異化

　司法實踐中，由于行政協(xié)議單方變更權(quán)是行政機關(guān)獨享的一項強制性權(quán)力，在缺乏相應(yīng)的制約機制及程序性設(shè)計的情況下，極易發(fā)生異化。民事理論界一直對行政機關(guān)單方面享有變更特權(quán)存在著反對的聲音，他們認(rèn)為，單方變更權(quán)過度強調(diào)保障行政主體，使行政主體權(quán)力過分膨脹，致使行政協(xié)議欲使相對人與行政主體處于相對平等地位、共同協(xié)商解決問題的初衷被削弱，且會

　降低民眾與行政機關(guān)締結(jié)行政協(xié)議的積極性，增加相對人在締結(jié)合同時存在的潛在危機度與不確定性。甚至于，導(dǎo)致行政協(xié)議的契約本質(zhì)癱瘓。[12]

�。ㄒ唬�實體權(quán)力清單空白，單方變更裁量權(quán)過大

　從上述行政協(xié)議單方變更權(quán)特性可知，行政協(xié)議單方變更權(quán)來源于公共利益之所需，這是實體法給予行政主體享有單方變更權(quán)的主要依據(jù)。由于公共利益是一個不確定法律概念，[13]同時現(xiàn)階段實體法缺乏對行政協(xié)議單力．變更權(quán)的詳盡列舉，導(dǎo)致行政機關(guān)單方變更行為具有極大的自由裁量權(quán)。而協(xié)議相對方往往在實體法上找不到可以與之抗御的依據(jù)和支持，合法權(quán)益難以得到救濟(jì)。由于缺乏公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)力清單制度，行政協(xié)議單方變更權(quán)的行使也不可避免地會產(chǎn)生一些異化現(xiàn)象，如以公共利益為名濫用單方變更權(quán)，侵害合同相對方的合法利益，或是與協(xié)議相對方串通損害利益關(guān)系人之利益甚至是公共利益；權(quán)力行使主體混淆自身利益與公共利益，以自身利益取代公共利益；權(quán)力實際操作者—公務(wù)員的私益與公共利益相對分離，公務(wù)員個體利用職權(quán)進(jìn)行尋租等。[14]在譚某訴某鎮(zhèn)政府行政協(xié)議案中，[15]譚某與鎮(zhèn)政府簽訂農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾協(xié)議書，但在協(xié)議履行過程中，鎮(zhèn)政府未按協(xié)議約定支付房屋補償費。該案審理過程中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上述行政協(xié)議中認(rèn)定的復(fù)墾面積虛高，存在行政機關(guān)與協(xié)議相對人相互串通騙取補償費用之嫌。

�。ǘ�）行政程序法缺位，單方變更缺乏程序規(guī)制

　行政協(xié)議單方變更權(quán)作為行政權(quán)的組成部分，必然難以擺脫權(quán)力運行的規(guī)律。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[16]行政協(xié)議單方變更權(quán)運用得當(dāng)能夠帶來良好效益，但是一旦被濫用，會給行政協(xié)議相對人造成損害，甚至進(jìn)而損害公共利益。在法律制度中，實體法總是通過相應(yīng)的程序法制度來實施，實體性權(quán)利義務(wù)也總是通過程序性權(quán)利義務(wù)來得以落實。然而，受傳統(tǒng)法制觀念的影響，現(xiàn)階段我國行政法領(lǐng)域仍然存在著重實體、輕程序的現(xiàn)象，由于統(tǒng)一的行政程序法典一直未能出臺，行政主體的程序性義務(wù)與其享有的實體權(quán)力極不對稱，同時也使得行政相對方的程序性權(quán)利欠缺，難以在行政協(xié)議中與行政主體處于對等地位。行政協(xié)議單方變更權(quán)行使過程中程序性控制的失位，難以抑制行政恣意和權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，也極易導(dǎo)致行政協(xié)議單方變更權(quán)的異化。

�。ㄈ�）賠償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，單方變更違法成本不高

　行政機關(guān)違法單方變更行政協(xié)議給原告造成損失的，判決被告予以賠償；被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更行政協(xié)議給原告造成損失的，判決被告予以補償，這在行政訴訟法第七十八條及《解釋》第 15 條中有明確的規(guī)定。但在司法實踐中，關(guān)于行政協(xié)議案件中的賠償標(biāo)準(zhǔn)是參照國家賠償法的規(guī)定還是參照民事法律規(guī)范，是否應(yīng)當(dāng)對賠償和補償?shù)那闆r進(jìn)行區(qū)分處理等問題，仍存在較大爭議。[17]可以預(yù)見的是，在最高人民法院對此作出明確規(guī)定前，考慮到行政審判長期以來廣泛存在的保守思維慣性，參照適用國家賠償法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行判決可能成為常態(tài)。如此一來，行政機關(guān)違約成本相對較低，通過隨意變更協(xié)議獲取不當(dāng)利益的情況不但不能得到有效抑制，還有可能愈發(fā)加劇。

　四、行政協(xié)議單方變更行為的司法審查路徑

�。ㄒ唬┧痉▽彶槁窂降挠蛲饨�(jīng)驗

　由于普通法國家并不承認(rèn)行政合同的行政性，其對行政合同的司法審查仍然適用民事合同的審查方式。而作為最早作出行政合同單方變更權(quán)相關(guān)規(guī)定的兩個主要的大陸法系國家，法國與德國選擇了兩種完全不同的審查路徑。法國行政法以公共利益為價值取向，確立了以行政為本位的行政合同單方變更制度模式，行政主體得以隨時行使單方變更權(quán)力。這種模式行政性強，但合意不足。法國 1983 年公共運輸聯(lián)盟案確立了行政機關(guān)享有單方變更權(quán)為行政合同法的一般法律原則，同時法國行政法院在相關(guān)的判例中確立了經(jīng)濟(jì)平衡原則以及事后的司法審查來完整補償合同相對方的損失。[18]德國行政法以合同為本位，兼顧行政合同的行政性與合意性，強調(diào)合同雙方地位的平等，注重從行政程序著手對行政合同中的當(dāng)事人進(jìn)行規(guī)制，形成了以合同為本位的行政合同單方變更制度的德國模式。1976 年的德國聯(lián)邦行政程序法設(shè)專章對行政合同進(jìn)行了規(guī)定，該法第60 條第 1 款第 2 項僅賦予了行政機關(guān)單方解除合同的權(quán)力，第 49 條規(guī)定了需給予合同相對方以補償。為了更好地維護(hù)合同當(dāng)事人的利益，聯(lián)邦行政程序法第 60 條第 2 款還要求，除非法規(guī)另有其他的規(guī)定，解除行政合同應(yīng)以書面方式做出，通知內(nèi)要說明理由。因行政合同而引起的爭議屬于公法爭議，包括因履行合同而產(chǎn)生的合同爭議和因合同上的賠償請求權(quán)而產(chǎn)生的爭議，由專門的行政法院管轄。[19]

　由此可見，法國模式是以公共利益為價值取向，突出行政合同的行政性，強調(diào)行政合同的工具性效能；而德國則以合同為本位，突出行政合同的合約性，強調(diào)合同雙方當(dāng)事人地位的平等，重視對人民權(quán)利的保障，對行政主體享有的有限的單方變更合同特權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的程序規(guī)制。

�。ǘ�）行政協(xié)議單方變更權(quán)司法審查的價值取向

　法國突出強調(diào)公共利益的審查路徑與其國家的社會法律文化背景有著密切聯(lián)系。在法國，一直以來私人權(quán)利較為強大，能與公共權(quán)力抗衡，甚至往往私人權(quán)利處于強勢，而使公共利益受到威脅，所以法國行政法更傾向于保護(hù)公共利益，強調(diào)保障行政主體權(quán)力的行使和行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。而立足我國國情，長期以來受管制行政的影響，公共利益具有至高無上的地位，私人權(quán)利較為弱小。在此背景下，我國行政訴訟法作出了行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴等一系列具有獨創(chuàng)性的制度設(shè)計，目的正是在于衡平公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，最大程度地保障行政相對人的合法權(quán)益。

　基于此，我國行政協(xié)議單方變更權(quán)司法審查的價值取向不能照搬法國模式，將主要重心放在保護(hù)公共利益的實現(xiàn)上，而應(yīng)側(cè)重于強化私人權(quán)利，使公權(quán)力與私權(quán)利之間實現(xiàn)衡平，達(dá)到一種良性狀況。筆者建議適當(dāng)參照德國模式，根據(jù)行政主體單方變更行為是否具有實體法依據(jù)作出區(qū)分，分別適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。同時運用比例原則、正當(dāng)程序原則等行政法基本原則，對行政主體單方變更行政協(xié)議的行為進(jìn)行程序規(guī)制。

�。ㄈ�）我國行政協(xié)議單方變更行為的司法審查方向

　行政訴訟法第七十八條第二款規(guī)定：“被告變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)�，人民法院判決給予補償。”《解釋》第 15 條第 3 款規(guī)定：“被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補償。”根據(jù)行政訴訟法的上述規(guī)定及司法解釋的精神，行政協(xié)議單方變更權(quán)的行使存在兩種可能，一是有實體法的明確規(guī)定；二是基于公共利益需要或者其他法定理由。當(dāng)然，第一種情形應(yīng)當(dāng)說包含了第二種情形，即實體法對行政協(xié)議單方變更權(quán)作出規(guī)定正是基于公共利益或其他法定理由。而針對不同的適用情形，人民法院對于行政主體單方變更行政協(xié)議的行為也應(yīng)當(dāng)采用不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

　首先，對于行政主體根據(jù)實體法的相關(guān)規(guī)定單方變更行政協(xié)議的情形，人民法院可對該行為進(jìn)行形式審查，主要審查行政協(xié)議單方變更行為是否符合行政法律規(guī)范。同時，還應(yīng)附帶審查該行為的行使是否符合正當(dāng)程序原則，即行政主體是否履行了告知、說明理由及依據(jù)、聽取當(dāng)事人的陳述與申辯等義務(wù)。如對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成影響的，還應(yīng)審查是否給予了適當(dāng)?shù)难a償?shù)�。對于行政協(xié)議單方變更行為合法，但未履行相關(guān)程序的，可參照行政訴訟法第七十四條的規(guī)定，判決確認(rèn)違法，但不撤銷。這里需要指出的是，現(xiàn)階段存在著較低層級的規(guī)范性文件能否授權(quán)行政協(xié)議單方變更權(quán)的問題，這涉及立法權(quán)限以及公共利益的認(rèn)定等一系列問題，需要在相關(guān)實體法中予以研究和規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于單方變更行為涉及行政協(xié)議相對方的切身利益，原則上規(guī)章以下的規(guī)范性文件不應(yīng)作出限制當(dāng)事人合法權(quán)益的規(guī)定。[20]

　其次，對于不具有實體法規(guī)定，行政主體基于公共利益需要或者其他法定理由單方變更行政協(xié)議的情形，人民法院應(yīng)對該行為進(jìn)行實體審查，在尊重行政機關(guān)自由裁量權(quán)，保持司法謙抑的前提下，審查公共利益或其他法定理由是否存在。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其單方變更行政協(xié)議的行為確是出于公共利益的需要或其他法定理由，且該行為的實施符合比例原則的要求，即上述行為的實施足以實現(xiàn)或有助于實現(xiàn)公共利益等行政目標(biāo)的實現(xiàn)，且不會對行政協(xié)議相對方造成超過行政目標(biāo)價值的額外侵害。當(dāng)然，人民法院仍然應(yīng)附帶審查單方變更權(quán)的行使是否符合正當(dāng)程序原則。但需注意的是，根據(jù)《解釋》第 15 條第 3 款的規(guī)定，由于此種情形下行政協(xié)議單方變更權(quán)的行使沒有相關(guān)的行政法律依據(jù)，故該權(quán)力的行使對行政協(xié)議相對方造成損害的，人民法院可依職權(quán)徑行判決相關(guān)補償金額。

　最后，關(guān)于行政賠償和補償?shù)膯栴}，如果有約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定的標(biāo)準(zhǔn)計算；如果沒有約定的，原則上可以參照適用民事法律規(guī)范的規(guī)定。[21]

　【注釋】

　[1]梁鳳云：“行政協(xié)議案件的審理和判決規(guī)則”，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015 年第 4 期。

　[2]熊文釗、鄭毅：“試述區(qū)域性行政協(xié)議的理論定位及其軟法性特征”，載《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011 年第 4 期。

　[3]葉必豐：“行政合同的司法探索及其態(tài)度”，載《法學(xué)評論》2014 年第 2 期。

　[4]汪厚冬：“論行政法上的意思表示”，載《政治與法律》2014 年第 7 期。

　[5]陳無風(fēng)：“行政協(xié)議訴訟：現(xiàn)狀與展望”，載《清華法學(xué)》2015 年第 4 期。

　[6]莫于川：《行政法學(xué)原理與案例教程》，中國人民大學(xué)出版社 2007 年版，第 257-258 頁 [7]孫錄見：“論行政合同的法律地位”，載《西北大學(xué)學(xué)報》2003 年第 3 期。

　[8]錢靜：“行政合同本質(zhì)的行政法理分析”，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2003 第 3 期。

　[9]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社 1988 年版，第 65 頁。

　[10]鄧小兵：“論行政合同的基本特征”，載《甘肅教育學(xué)院學(xué)報》2000 年第 1 期。

　[11]彭鳳至：《情事變更原則之研究》，臺北五南圖書出版公司 1986 版，第 240 頁。

　[12]陳淳文：“論行政契約法上之單方變更權(quán)”，載《臺灣大學(xué)法學(xué)論叢》2005 年第 2 期。

　[13]胡鴻高：“論公共利益的法律界定—從要素解釋的路徑”，載《中國法學(xué)》2008 年第 4 期。

　[14]鄭艷：“私法原則在行政合同制度中的適用與超越”，載《行政法學(xué)研究》2000 年第 4 期。

　[15]案例來源于北大法寶案例系統(tǒng)。

　[16]孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務(wù)印書館 2004 年版，第 184 頁。

　[17]江必新、梁鳳云：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社 2015 年版，第 163 頁。

　[18]杜承銘、徐鳳霞：“關(guān)于行政合同單方變更與解除”，載《憲法學(xué)、行政法學(xué)》2009 年第 3 期。

　[19]同上。

　[20]哀杰：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社 2014 年版，第 214 頁。

　[21]江必新、梁鳳云：《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》，中國法制出版社 2015 年版，第 164-165頁。

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