事中事后監(jiān)管改革,理論,實(shí)踐及反思

　【摘

　要】構(gòu)建事中事后監(jiān)管機(jī)制成為當(dāng)前中國行政審批改革的一項(xiàng)緊迫議程，事中事后監(jiān)管在實(shí)踐中涵蓋了信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等諸多工具類型。事中事后監(jiān)管反映了數(shù)字信息時(shí)代下，行政執(zhí)法手段與行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)型，并且在執(zhí)法成本、規(guī)制效能等方面體現(xiàn)出諸多潛在優(yōu)勢。但由于許可評(píng)價(jià)程序的相對(duì)失效，使得事前許可與事中事后監(jiān)管之間缺乏常規(guī)化銜接機(jī)制。與此同時(shí)，基層監(jiān)管資源匱乏、非標(biāo)準(zhǔn)化市場結(jié)構(gòu)、條塊與部門利益分割等諸多限制因素，也制約了事中事后監(jiān)管的實(shí)際效能。中國行政規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)積極破解事中事后監(jiān)管的拘束因素，客觀評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管與事前許可機(jī)制之間的優(yōu)劣，并實(shí)現(xiàn)“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”與市場效率之間的價(jià)值平衡。

　【關(guān)鍵詞】事中事后監(jiān)管；規(guī)制改革；信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管；大數(shù)據(jù)監(jiān)管；非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

　 一、問題的提出 近年來，當(dāng)代中國圍繞審批改革的政策實(shí)踐，呈現(xiàn)出波瀾壯闊、形態(tài)萬千的行政國家圖景。“告知承諾”“先證后核”“并聯(lián)審批”等各類以放松規(guī)制（De-regulation）為導(dǎo)向、帶有消極許可色彩的政策工具創(chuàng)新，在央地互動(dòng)的地方試驗(yàn)?zāi)Ｊ较碌靡猿掷m(xù)擴(kuò)散推廣。這種不嚴(yán)格拘于法定規(guī)范并帶有“適應(yīng)性管理”（Adaptive Management）特征的行政法模式，理論上也在不斷沖擊《行政許可法》的既有框架，使得中國行政法學(xué)的時(shí)代發(fā)展呈現(xiàn)出公共政策導(dǎo)向的嶄新面貌。尤其值得注意的是，與以往行政審批改革不同，當(dāng)前改革在強(qiáng)調(diào)放松與解除事前許可的同時(shí)，也十分重視事中事后監(jiān)管機(jī)制的體系構(gòu)建，力圖打破以前改革“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，格外注重增強(qiáng)市場監(jiān)管的效率和精度。

　事中事后監(jiān)管作為官方用語概念，法解釋學(xué)上缺乏精確定義，主要源自《行政許可法》第 13 條對(duì)于行政許可替代機(jī)制的粗略框定，更多是當(dāng)代中國行政任務(wù)變遷與規(guī)制改革的實(shí)踐產(chǎn)物。當(dāng)代中國規(guī)制改革的整體布局中，中央著重部署了“信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管”“大數(shù)據(jù)監(jiān)管”“雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管”等新型工具的鋪陳推廣，旨在借助各類事中事后監(jiān)管工具來起到對(duì)事前許可的替代功能。譬如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104 號(hào)）專門提出：“各有關(guān)部門要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，根據(jù)自身職責(zé)加強(qiáng)和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，積極推進(jìn)‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管、信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、‘告知承諾+事中事后監(jiān)管’等新型監(jiān)管方式，既提高監(jiān)管效能，又切實(shí)減少對(duì)企業(yè)的干擾。”其中“信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管”“大數(shù)據(jù)監(jiān)管”等制度裝置，回應(yīng)了現(xiàn)代數(shù)字信息技術(shù)的發(fā)展，映射出西方規(guī)制理論中“回應(yīng)性規(guī)制”“精明規(guī)制”的技術(shù)特征， “雙隨機(jī)、一公開”則帶有“控權(quán)論”的本土蘊(yùn)涵�？梢哉f，事中事后監(jiān)管的工具體系體現(xiàn)出較強(qiáng)的實(shí)用主義雜糅色彩。

　值得關(guān)注的議題在于：以放松規(guī)制與量化考核為重心的行政審批改革，通過何種裝置來發(fā)揮事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐聯(lián)動(dòng)機(jī)制？信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等各類事中事后監(jiān)管工具的興起，反映了現(xiàn)代行政國家的何種變遷邏輯？當(dāng)代中國面臨的城鄉(xiāng)行政資源差異、非標(biāo)準(zhǔn)化市場、條塊與部門分割等本土背景，給事中事后監(jiān)管的效能帶來了何種拘束效應(yīng)？當(dāng)前將市場效率奉為圭臬的行政審批改革議程，一定程度上忽視了監(jiān)管型國家中“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的重要性，這種價(jià)值取向會(huì)對(duì)事中事后監(jiān)管機(jī)制尤其是社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的改革帶來何種潛在影響？本文將圍繞上述核心議題逐次展開討論。

　二、行政審批與事中事后監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　 行政審批改革作為中央主導(dǎo)的“強(qiáng)制性制度變遷”，歷來帶有較為明顯的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征，近年來在“放管服”改革的牽引下，中央政府以疾風(fēng)驟雨方式強(qiáng)制下放或者取消了數(shù)量繁多的許可事項(xiàng)，海量的事前許可被強(qiáng)制歸入《行政許可法》第 13 條的涵蓋范圍，審批改革旨在通過各類事中事后監(jiān)管機(jī)制來取代事前許可的規(guī)制功效。之所以采取這種運(yùn)動(dòng)治理模式，一方面原因在于審批改革意味著行政機(jī)關(guān)自身權(quán)力的限縮，相關(guān)部門缺少“行政自我規(guī)制”的自主意愿，《行政許可法》第 13 條的設(shè)定過于模糊寬泛且缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)， “可以不設(shè)行政許可”的表述模式也表明其并非一項(xiàng)強(qiáng)制性條款，因此需要科層系統(tǒng)的外部壓力來打破僵局，強(qiáng)制打通事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐渠道。另一方面，限于現(xiàn)有法律框架的束縛與依法行政的強(qiáng)調(diào)，地方審批改革的單兵突破面臨較大政治成本，“改革成本明顯大于收益，這導(dǎo)致地方政府缺乏縮減審批事項(xiàng)的自發(fā)改革動(dòng)力，這也使得行政審批改革基本必須依靠自上而下的運(yùn)動(dòng)式方式進(jìn)行。” 理論上而言，《行政許可法》中的許可評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)扮演事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐通道功能，由行政許可評(píng)價(jià)制度來判斷行政許可的存續(xù)必要性（是否需要及時(shí)修改或廢止）、事中事后監(jiān)管作為替代機(jī)制取代事前許可能否滿足規(guī)制需求，以及對(duì)于兩種不同機(jī)制各自從經(jīng)濟(jì)收益與行政成本等角度進(jìn)行定性或量化比較�！缎姓�許可法》第 20 條規(guī)定了許可設(shè)定機(jī)關(guān)的定期評(píng)價(jià)義務(wù)，在程序上也設(shè)置了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部（許可實(shí)施機(jī)關(guān)與設(shè)定機(jī)關(guān)之間）的評(píng)價(jià)報(bào)告制度以及帶有公眾參與色彩的許可建議制度，各地的規(guī)范性文件中對(duì)于許可建議的內(nèi)容與程序也有更為細(xì)化的規(guī)范，但相關(guān)裝置設(shè)計(jì)依然過于籠統(tǒng)，遠(yuǎn)未達(dá)到量化標(biāo)準(zhǔn)要求。除此之外，基于《行政許可法》本身所蘊(yùn)含的放松規(guī)制精神，行政許可評(píng)價(jià)程序的規(guī)范設(shè)定也存有一定的價(jià)值偏差并呈現(xiàn)出單向維度特征，許可評(píng)價(jià)目標(biāo)更多體現(xiàn)為增設(shè)許可的事前控制與事后削減許可的功能導(dǎo)向，對(duì)于行政許可的存廢帶有先驗(yàn)的價(jià)值判斷，而缺少對(duì)于事中事后監(jiān)管能力的客觀預(yù)估以及與事前許可的銜接考量。

　從實(shí)踐不難看出，行政許可評(píng)價(jià)制度始終未被有效激活，許可評(píng)價(jià)程序長期處于休眠狀態(tài)并淪為象征性條款。近年來行政審批改革重點(diǎn)放置于許可事項(xiàng)的取消、下放及其量化考核，卻鮮有通過許可評(píng)價(jià)程序來考證放松規(guī)制的潛在消極后果及其后續(xù)影響。在以放松規(guī)制為核心議題的改革環(huán)境下，如何評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管模式相對(duì)于事前許可的比較優(yōu)劣，以及合理評(píng)估當(dāng)前各類事中事后監(jiān)管手段的執(zhí)法效能與承接效果，應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)慎之又慎的議題�？梢哉f，規(guī)制改革議程的重心更多放在了前端亦即行政許可事項(xiàng)的清理，而事中事后監(jiān)管作為規(guī)制改革的后端事項(xiàng)，盡管得到了中央政策的不斷強(qiáng)調(diào)，但并未獲得有效的地方行政資源支撐，事前許可改革與事中事后監(jiān)管之間缺乏常規(guī)且必要的銜接聯(lián)動(dòng)裝置。正如相關(guān)學(xué)者的謹(jǐn)慎提醒：“應(yīng)對(duì)行政審批項(xiàng)目的放權(quán)改革可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)保持一定的警惕，假如審批權(quán)限一味地取消或下放，而未能做到放管結(jié)合，那么有可能會(huì)造成社會(huì)治理在某些領(lǐng)域的失序，并有可能成為相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門推卸責(zé)任的理由，從而偏離改革的初衷。” 總而言之，當(dāng)前規(guī)制改革進(jìn)程中，事前許可模式向各類事中事后監(jiān)管機(jī)制的移轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政任務(wù)的時(shí)代變遷特征；相比于傳統(tǒng)行政許可模式，信息化時(shí)代下大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管等新型規(guī)制工具在監(jiān)管成本、執(zhí)法效能與行政效率等方面體現(xiàn)出諸多潛在優(yōu)勢，對(duì)于私人規(guī)制、市場自我規(guī)制的強(qiáng)調(diào)均更加契合《行政許可法》第 13 條的立法精神。但必須注意的是，事前許可向事中事后監(jiān)管裝置的移轉(zhuǎn)缺少常規(guī)且法定化的銜接機(jī)制，許可評(píng)價(jià)程序在《行政許可法》中幾乎被架空失效，種種客觀因素制約下，政府規(guī)制改革所被迫采取的運(yùn)動(dòng)式治理模式，盡管見效迅速并能有效擺脫各類利益束縛，但也附帶了諸多潛在弊端。比如，事中事后監(jiān)管裝置依然發(fā)育不足，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，驟然之間的急速變革難以有效應(yīng)對(duì)新增市場風(fēng)險(xiǎn)；事中事后監(jiān)管與事前許可之間的比例容易出現(xiàn)失調(diào)，尤其在社會(huì)性規(guī)制等風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，對(duì)于現(xiàn)有許可機(jī)制的積極功能存在認(rèn)知偏差，對(duì)于事中事后監(jiān)管的替代功效也有過分樂觀的傾向；當(dāng)代中國城鄉(xiāng)二元體系下行政資源差異以及條塊沖突、部門分割的組織格局，也給事中事后監(jiān)管工具的實(shí)際效能帶來消極影響，這些客觀制約因素短期很難破解以適應(yīng)改革需求。

　因此，對(duì)于信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等事中事后監(jiān)管裝置的評(píng)價(jià)剖析，必須超越既有的行政許可評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅要衡量其相對(duì)于傳統(tǒng)事前許可的比較優(yōu)勢與效率收益，也需要對(duì)城鄉(xiāng)二元格局下的監(jiān)管執(zhí)法資源予以客觀測定，對(duì)于數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)成本、組織體系格局與信用信息處理能力等基礎(chǔ)設(shè)施條件進(jìn)行質(zhì)性或量化評(píng)估。在價(jià)值判斷上，亟需改變行政許可評(píng)價(jià)以市場效率最大化為單一目標(biāo)的價(jià)值取向，這一點(diǎn)在社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)中尤其重要。下文將延續(xù)這一思路，分類探討事中事后監(jiān)管工具的公法原理與規(guī)制構(gòu)造，進(jìn)一步評(píng)價(jià)各類監(jiān)管工具背后的本土制約因素及其疏解之道。

　三、事中事后監(jiān)管的公法體系與改革張力

　如前文所述，事中事后監(jiān)管并非嚴(yán)格的法定概念。隨著行政規(guī)制改革的深入，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等創(chuàng)新機(jī)制，均被逐步吸納至事中事后監(jiān)管的規(guī)制工具箱中。事中事后監(jiān)管工具體系內(nèi)部不僅共享諸多公法原理，發(fā)揮類似的監(jiān)管效果，并且基于特定的國家—市場維度，事中事后監(jiān)管的諸多工具也在實(shí)踐中面臨趨同化的困境與張力。所以，這些事中事后監(jiān)管工具能否取代事前許可，發(fā)揮替代性的規(guī)制效能，也需要結(jié)合各類本土制度因素予以客觀衡量。

　（一）具有“回應(yīng)性規(guī)制”特征的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管 社會(huì)信用立法實(shí)踐與學(xué)術(shù)探討近年來逐步掀起熱潮，但也引發(fā)較大爭議。相對(duì)而言，作為信用規(guī)制手段之一的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)市場主體的信用評(píng)價(jià)與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)而采取差異化的執(zhí)法措施，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管作為一種執(zhí)法資源調(diào)配手段，在事中事后監(jiān)管體系構(gòu)建中扮演了較為核心角色。中央層面格外強(qiáng)調(diào)了信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管在整個(gè)事中事后監(jiān)管體系中的重要性，譬如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2019〕18 號(hào)）提出：“推進(jìn)信用分級(jí)分類監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”。《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5 號(hào)）也提出：“實(shí)施信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，針對(duì)突出問題和風(fēng)險(xiǎn)開展雙隨機(jī)抽查，提高監(jiān)管精準(zhǔn)性。” 從政府規(guī)制理論視角來看，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的理論依據(jù)可追溯至伊恩·艾爾斯（Ian Ayres）與約翰·布雷斯維特（John Braithwaite）所創(chuàng)設(shè)的“回應(yīng)性規(guī)制”（Responsive Regulation）模式，而回應(yīng)性規(guī)制模式下的“同等回應(yīng)”（Tit-for-tat）則是一項(xiàng)重要的監(jiān)管執(zhí)法策略。這意味著基于市場主體合規(guī)動(dòng)機(jī)的差異性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)選取對(duì)應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法策略。因此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要通過對(duì)市場主體的動(dòng)機(jī)監(jiān)控，進(jìn)而針對(duì)性地進(jìn)行行政執(zhí)法資源的差異化配置。與之類似，朱莉亞·布萊克（Julia Black）與羅伯特·鮑德溫（Robert Baldwin）在回應(yīng)性規(guī)制的基礎(chǔ)上引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估因素，進(jìn)一步提煉出“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”（Responsive Risk-based Regulation）模式，認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要評(píng)估市場主體的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來有效分配監(jiān)管執(zhí)法資源。在理想狀態(tài)下，“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”模式將借助信息數(shù)據(jù)手段，輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)把行政執(zhí)法資源與監(jiān)管注意力優(yōu)先投射至風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更高領(lǐng)域。因此，按照相關(guān)學(xué)者對(duì)于回應(yīng)性規(guī)制理論的本土化構(gòu)想，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)市場主體相關(guān)信息的獲取控制能力是回應(yīng)性規(guī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的前提要件，“監(jiān)管者需要對(duì)被監(jiān)管市場主體的經(jīng)營狀況和守法狀況進(jìn)行翔實(shí)記錄，并根據(jù)既往經(jīng)營記錄和守法記錄圈定重點(diǎn)關(guān)注的被監(jiān)管者，在監(jiān)管活動(dòng)中對(duì)圈定對(duì)象予以監(jiān)管資源的扶植傾斜，監(jiān)管者還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的信息分析，更加切實(shí)地研判被監(jiān)管者的真實(shí)動(dòng)機(jī)。” 可以說，事中事后監(jiān)管體系中的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式，明顯契合了“回應(yīng)性規(guī)制”的監(jiān)管執(zhí)法策略。當(dāng)前在市場監(jiān)管的執(zhí)法活動(dòng)中，愈發(fā)強(qiáng)調(diào)要根據(jù)企業(yè)主體的信用水平與合規(guī)動(dòng)機(jī)來差異化地分配執(zhí)法資源。譬

　如《市場監(jiān)管總局關(guān)于全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》（國市監(jiān)信〔2019〕38 號(hào)）指出：“針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)程度、信用水平的檢查對(duì)象采取差異化監(jiān)管措施，合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整抽查比例和檢查對(duì)象被抽查概率，既保證必要的抽查覆蓋面和監(jiān)管效果，又防止檢查過多和執(zhí)法擾民。”而在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域推崇的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的強(qiáng)調(diào)則更為契合“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”理念。具體而言，在食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法中，《國家食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于對(duì)取消和下放行政審批事項(xiàng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（食藥監(jiān)法〔2015〕65 號(hào)）提出：“以日常監(jiān)管、良好行為、不良行為、信用評(píng)價(jià)等信息為基礎(chǔ)，建立健全行政審批誠信檔案，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象信用等級(jí)、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、違法違規(guī)行為等，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類別，實(shí)行分類監(jiān)管。對(duì)違法違規(guī)、失信企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)要根據(jù)情況適當(dāng)增加檢查頻次，實(shí)行重點(diǎn)管理。”環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐也體現(xiàn)出類似的監(jiān)管原理，2019 年生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見》（征求意見稿）提出：“對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分級(jí)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、群眾投訴反映強(qiáng)烈、違法違規(guī)頻次高、環(huán)境信用不良的企業(yè)加密監(jiān)管頻次，對(duì)管理規(guī)范、守法記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)管頻次。”同樣，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域中，中央要求各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)“將企業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點(diǎn)內(nèi)容等，實(shí)行差異化、精準(zhǔn)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管”。

　在當(dāng)前行政審批的改革背景下，放松規(guī)制的政策試驗(yàn)帶來市場主體的大量涌入，給有限的行政監(jiān)管資源帶來巨大壓力，所以，帶有“回應(yīng)性規(guī)制”色彩的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管無疑能夠起到節(jié)省執(zhí)法資源、有效辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)與提高監(jiān)管效能的重要功用。而且就監(jiān)管執(zhí)法效果而言，通過監(jiān)管執(zhí)法資源的傾斜配置并增強(qiáng)行政檢查頻次，是改變被規(guī)制方的合規(guī)動(dòng)機(jī)并提升規(guī)制效率的有效手段，這種正相關(guān)性得到了相關(guān)實(shí)證研究的有力佐證。然而，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式的本土化運(yùn)轉(zhuǎn)也面臨諸多掣肘。

　首先，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管模式的精髓在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要根據(jù)充足的市場信息來設(shè)定信用等級(jí)，進(jìn)而合理劃分合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與分配執(zhí)法資源。這說明真實(shí)足量的市場信息是有效分類與差異化監(jiān)管的啟動(dòng)裝置。但是發(fā)展中國家普遍面臨的困境是“監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場主體通常缺乏精準(zhǔn)的信息數(shù)據(jù)來判斷風(fēng)險(xiǎn)闕值的高低，進(jìn)而難以在執(zhí)法過程中提前設(shè)定正確優(yōu)先次序”。同理，在中國本土規(guī)制實(shí)踐中，信用信息與合規(guī)數(shù)據(jù)往往并不可靠充分。這一方面源自行政執(zhí)法資源的有限性導(dǎo)致地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場主體缺乏充足信息掌控，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無從獲知市場主體違規(guī)行為的比重，也很難調(diào)查確認(rèn)合規(guī)信息真實(shí)與否；另一方面，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場主體也有可能合謀偽造信用數(shù)據(jù)結(jié)果。因此，如何獲取充足的信用數(shù)據(jù)并確保其真實(shí)性，是信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管本土運(yùn)轉(zhuǎn)的核心難題。

　其次，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的部門分割化特征明顯，諸多行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)均通過“行政黑名單”“信用數(shù)據(jù)庫”等方式建立本部門的信用數(shù)據(jù)體系，但是不同部門的信用體系之間缺乏有效的制度銜接，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家信用信息共享交換平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)還處于初始階段。信用數(shù)據(jù)的部門割裂格局制約了信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管實(shí)踐的有效展開。

　最后，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管帶有現(xiàn)代監(jiān)管型國家的西方印記，規(guī)制手段體現(xiàn)出的鮮明技術(shù)化理念，更多建立在大中型企業(yè)為主的市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上。然而，我國城鄉(xiāng)二元格局下，基層大量小微市場主體呈現(xiàn)出高度分散格局，對(duì)自身信用缺乏敏感度；監(jiān)管執(zhí)法力量與市場主體在數(shù)量上對(duì)比懸殊，在基層監(jiān)管實(shí)踐中往往更多地依賴于專項(xiàng)整治等“運(yùn)動(dòng)式治理”手段，缺乏對(duì)市場信息進(jìn)行精準(zhǔn)管理的能力與意愿。信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管的西方規(guī)制理念在制度移植中面臨著先天的制約因素。

　（二）大數(shù)據(jù)監(jiān)管的規(guī)制效能與阻力 大數(shù)據(jù)監(jiān)管與信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管存在著千絲萬縷的政策勾連，大數(shù)據(jù)監(jiān)管在事中事后監(jiān)管體系中扮演的重要角色毋庸置疑。數(shù)字信息時(shí)代下，信息技術(shù)手段在行政法中發(fā)揮著重要功用，現(xiàn)代行政國家的發(fā)展趨勢進(jìn)一步體現(xiàn)為“國家愈發(fā)依賴線上平臺(tái)工具來實(shí)現(xiàn)線下的監(jiān)管目標(biāo)”，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)逐步適應(yīng)借助各類信息

　平臺(tái)與數(shù)據(jù)來取代傳統(tǒng)的法律規(guī)則與技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場主體的立體化監(jiān)管。大數(shù)據(jù)監(jiān)管鮮明反映了“信息時(shí)代下行政國家的治理模式變遷，行政手段變得更加非正式化，監(jiān)管過程更加依賴市場主體的背景數(shù)據(jù)作為支撐”。從制度優(yōu)勢與理想角度來觀察，“監(jiān)管大數(shù)據(jù)有助于緩解執(zhí)法資源匱乏等多重原因?qū)е碌囊?guī)制不足現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)借助信息數(shù)據(jù)可以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的執(zhí)法效果，從而降低傳統(tǒng)規(guī)制模式下較高的行政成本，并舒緩其過度正式化的弊端”。

　在事中事后監(jiān)管體系的建設(shè)中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為國家精準(zhǔn)治理的前提機(jī)制，在行政規(guī)制改革中的地位被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。近年來的監(jiān)管實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管與信用規(guī)制手段逐步成為傳統(tǒng)行政模式的替代機(jī)制，以填補(bǔ)行政審批改革后遺留下的制度真空。“政府借助數(shù)據(jù)平臺(tái)和各類算法科技，將針對(duì)市場主體與個(gè)人的行為監(jiān)控、評(píng)分與多部門聯(lián)合獎(jiǎng)懲等機(jī)制，不斷引入正式法律的實(shí)施過程”，尤其是在針對(duì)市場主體的事中事后監(jiān)管過程中，中央至地方各級(jí)政府對(duì)于數(shù)據(jù)整合與大數(shù)據(jù)監(jiān)管的重視早已不言而喻。例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51 號(hào)）明確指出：“創(chuàng)新市場經(jīng)營交易行為監(jiān)管方式，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型，進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，及時(shí)掌握市場主體經(jīng)營行為、規(guī)律與特征，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，提高政府科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，加強(qiáng)對(duì)市場主體的事中事后監(jiān)管。對(duì)企業(yè)的商業(yè)軌跡進(jìn)行整理和分析，全面、客觀地評(píng)估企業(yè)經(jīng)營狀況和信用等級(jí)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。”而《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2018〕27 號(hào)）也同樣提到：“整合市場監(jiān)管相關(guān)數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)事中事后監(jiān)管信息與政務(wù)服務(wù)深度融合、一網(wǎng)通享。” 理論層面上，相比于事前許可方式，作為事中事后監(jiān)管重要組成裝置的大數(shù)據(jù)監(jiān)管，的確有助于行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)以更低的執(zhí)法成本、更為靈活的行政活動(dòng)方式對(duì)市場主體實(shí)現(xiàn)立體全景化的精準(zhǔn)規(guī)制，正如域外學(xué)者的形象比喻——“現(xiàn)代信息技術(shù)工具的發(fā)展將行政監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)從特定檢查日的‘一次性快照’，迅疾提升為工業(yè)流程化的電影全景”。但在中國行政監(jiān)管的實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式在提升執(zhí)法效率潛能的同時(shí)，也面臨著諸多悖論。一方面，從“國家—社會(huì)”的二元視角來看，大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系對(duì)于企業(yè)主體和個(gè)人信息的匯集統(tǒng)合，始終面臨國家治理需求與商業(yè)秘密、個(gè)人信息隱私之間的沖突張力，同時(shí)也給網(wǎng)絡(luò)信息安全帶來極大的挑戰(zhàn)“國家對(duì)于統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的建設(shè)推動(dòng)，無疑將大幅促進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化。但這同時(shí)也帶來對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)與商業(yè)秘密的侵入議題”。另一方面，從國家科層體系的內(nèi)部視角來看，跨部門、跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系在實(shí)踐中亟待處理官僚體系內(nèi)部的部門協(xié)調(diào)難題。亦即，在主觀層面，行政監(jiān)管部門傾向于將數(shù)據(jù)視為權(quán)力、利益和資源的來源，往往缺乏與其他部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的組織意愿，因?yàn)?ldquo;經(jīng)緯交錯(cuò)、四通八達(dá)的信息交流矩陣將徹底打破職能部門的信息壟斷，而信息是構(gòu)成壟斷性權(quán)力的基礎(chǔ)”。大數(shù)據(jù)體系的部門協(xié)調(diào)與信息共享始終缺乏主觀動(dòng)機(jī)，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府諸多部門對(duì)數(shù)據(jù)資源分割壟斷、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式不統(tǒng)一、不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)無法兼容的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象較為普遍。而在客觀層面，大數(shù)據(jù)監(jiān)管對(duì)于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施在財(cái)力與技術(shù)上存在著極為苛刻的要求，單個(gè)地方政府或者單個(gè)行政系統(tǒng)通常缺乏資源和能力去獨(dú)立發(fā)展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，而“各地政府仍以層層下派任務(wù)和按部門職責(zé)分工的模式推動(dòng)大數(shù)據(jù)治理體系，這種將新型技術(shù)嵌套在傳統(tǒng)官僚制內(nèi)的做法，將使數(shù)據(jù)孤島問題進(jìn)一步凸顯，反而可能會(huì)使大數(shù)據(jù)治理喪失初衷”。

　大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為當(dāng)前事中事后監(jiān)管體系的支柱裝置，理想層面上能夠通過市場主體的全景大數(shù)據(jù)，提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與監(jiān)管傾斜，進(jìn)而達(dá)成數(shù)字信息時(shí)代下行政效能的最優(yōu)解，但實(shí)踐中卻較難實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)部門之間信息數(shù)據(jù)的匯聚集中，以及會(huì)面臨紛繁復(fù)雜的組織協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)沖突的難題�？梢哉f，事中事后監(jiān)管體系中的大數(shù)據(jù)監(jiān)管建設(shè)，除了商業(yè)秘密、個(gè)人信息保護(hù)等以權(quán)利保障為核心的傳統(tǒng)行政法議題之外，在中國的本土背景之下，更需要通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革、組織協(xié)調(diào)互惠與數(shù)據(jù)信息共享等行政組織的革新機(jī)制，來破解大數(shù)據(jù)監(jiān)管建構(gòu)所面臨的“內(nèi)部行政法”難題，防止現(xiàn)代行政國家下的碎片化治理格局，借助中央或較高層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，來舒緩傳統(tǒng)條塊分割、地方與部門利益化格局給事中事后監(jiān)管帶來的組織掣肘。

�。ㄈ�）“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的悖論

　“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管被視為事中事后監(jiān)管方式的重要探索和本土創(chuàng)新，具體是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)在“市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫中通過搖號(hào)等方式，從市場主體名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5 號(hào)）對(duì)檢查對(duì)象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫、監(jiān)管工作平臺(tái)、抽查程序與結(jié)果公示等制度建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)部署，尤其提出要促進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與信用監(jiān)管有效銜接，將“雙隨機(jī)、一公開”抽檢結(jié)果作為企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類的重要考量因素，并根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信用確定抽檢比例與頻次，由此形成“雙隨機(jī)、一公開”執(zhí)法與信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管相互嵌套的規(guī)制邏輯。

　實(shí)踐中，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的基層運(yùn)行面臨諸多困境。各地雖然按照信息化要求設(shè)置了“雙隨機(jī)、一公開”電子工作平臺(tái)與名錄庫，但是市場監(jiān)管中可供隨機(jī)抽取的檢查人員只能在地化，“基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏人員配置，真正有執(zhí)法權(quán)的人更少，不管怎么隨機(jī)抽取，樣本庫就是有限的，信息與權(quán)力的錯(cuò)配十分突出”。事實(shí)上，受困于地方編制資源的束縛，大量基層執(zhí)法人員缺少正式編制，無法進(jìn)入“雙隨機(jī)”的執(zhí)法人員名錄，導(dǎo)致“雙隨機(jī)”監(jiān)管方式取代日常監(jiān)管巡查制的設(shè)想在現(xiàn)實(shí)中很難完全實(shí)現(xiàn)，甚至可能淪為一種空轉(zhuǎn)的程序裝置。正如法社會(huì)學(xué)學(xué)者所描述的基層執(zhí)法能力悖論現(xiàn)象，“隨著國家投入的增加和制度技術(shù)的發(fā)展，執(zhí)法能力在不斷提升，但在具體的社會(huì)問題面前，執(zhí)法能力始終受到資源條件的制約而無法充分施展”�；鶎颖O(jiān)管執(zhí)法往往仍需依賴黨政部門聯(lián)席會(huì)議、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”等非正式機(jī)制，來滿足監(jiān)管執(zhí)法在人力、財(cái)力資源方面的短缺需求，這無疑構(gòu)成了監(jiān)管執(zhí)法運(yùn)行的真實(shí)中國圖景。

　可以說，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管通過行政執(zhí)法程序與公開機(jī)制的縛權(quán)再造，的確有助于規(guī)范行政裁量權(quán)、提升基層監(jiān)管執(zhí)法的法治水平，是一種較為典型的“控權(quán)論”改革思路。并且在傳統(tǒng)控權(quán)模式的基礎(chǔ)上，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管與信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管進(jìn)行了巧妙的技術(shù)銜接，使得“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管成為整個(gè)事中事后監(jiān)管體系的通道入口，在入口處即對(duì)監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)行嚴(yán)格的流程框定，這符合事中事后監(jiān)管改革旨在拘束行政執(zhí)法、重塑營商環(huán)境并激發(fā)市場活力的核心目標(biāo)。但是，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管對(duì)行政執(zhí)法程序的流程改造，在一定程度上也可能會(huì)加劇行政執(zhí)法資源與市場監(jiān)管對(duì)象之間的對(duì)比張力，尤其是使得基層執(zhí)法資源的匱乏現(xiàn)象更加緊迫突出。這無疑是“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管帶來的制度悖論。因此，也需要考慮城鄉(xiāng)體系、地區(qū)經(jīng)濟(jì)以及監(jiān)管領(lǐng)域的影響，根據(jù)不同地區(qū)、不同監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法資源的差異，針對(duì)性地對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管程序設(shè)計(jì)進(jìn)行細(xì)化，防止其脫離本土國情而被懸置空轉(zhuǎn)。

�。ㄋ模┫麡O隱匿的“私人規(guī)制”模式 事中事后監(jiān)管改革旨在構(gòu)建“市場主體自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會(huì)共治格局。如果說“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管以及信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管均屬于政府層面的規(guī)制改革模式，那么事中事后監(jiān)管體系中對(duì)于市場自治與行業(yè)自律的強(qiáng)調(diào)，則明顯屬于“私人規(guī)制”（Private Regulation）的范疇。“私人規(guī)制”這一概念更多是對(duì)私主體參與規(guī)制活動(dòng)的現(xiàn)象總結(jié)，與傳統(tǒng)的政府規(guī)制相對(duì)應(yīng)，旨在借助市場主體與社會(huì)組織的諸多自制手段來實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，在一定程度上緩解了政府規(guī)制模式下行政資源的不足，并體現(xiàn)出技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)行效率與財(cái)力成本的諸多優(yōu)勢。除了“私人規(guī)制”的表述之外，“去中心化規(guī)制”（Decentring Regulation）、“后規(guī)制國家”（Post-Regulatory State）、“規(guī)制資本主義”（Regulatory Capitalism）等學(xué)理概念盡管表述各異，但也均是描述現(xiàn)代規(guī)制型國家從國家中心主義向社會(huì)和市場放權(quán)的制度變遷軌跡。

　從當(dāng)前事中事后監(jiān)管的改革議程與政策文本中，均可窺探出企業(yè)自我規(guī)制、行業(yè)自律機(jī)制等“私人規(guī)制”的特征因素。譬如《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62 號(hào)）指出：“市場主體還可以通過創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內(nèi)部質(zhì)量管理，設(shè)定高于法定要求的自律性規(guī)范。”企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理體系可以視為一類典型的“內(nèi)部管理型規(guī)制”（Management-based Regulation），這種鮮明帶有“私人規(guī)制”色彩的制度裝置，可以被視為事中事后監(jiān)管體系改革的亮點(diǎn)之一。

　但是，轉(zhuǎn)型中國市場主體與社會(huì)組織的諸多結(jié)構(gòu)性缺憾拘囿了“私人規(guī)制”模式有效發(fā)揮規(guī)制效果的制度空間。一方面，“私人規(guī)制”有效發(fā)揮作用的社會(huì)基礎(chǔ)是市場組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，均質(zhì)化的大中企業(yè)更有助于“私人規(guī)制”的開展。然而，當(dāng)前我國市場中數(shù)量泛濫的小微企業(yè)存在較重的投機(jī)色彩，市場主體的守法意愿往往較為薄弱，這成為制約“私人規(guī)制”有效運(yùn)作的結(jié)構(gòu)性因素。所以，怎樣“創(chuàng)設(shè)更多的社會(huì)自我規(guī)制誘因，設(shè)計(jì)更為精巧的框架立法”,來提升各類市場主體開展自我規(guī)制的主動(dòng)意愿，這是事中事后監(jiān)管框架下有效激發(fā)“私人規(guī)制”所面臨的難題。另一方面，受困于轉(zhuǎn)型國家與行業(yè)協(xié)會(huì)之間復(fù)雜的組織依附關(guān)系，行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展空間始終受到較大限制，行業(yè)自律與自我規(guī)制的能力嚴(yán)重滯后于行政規(guī)制改革需求。歷次行政審批改革過程中，“行政機(jī)關(guān)往往利用行業(yè)組織和中介組織來承擔(dān)原本由其自身承擔(dān)而后被清理的許可職能，并繼續(xù)保持政府控制力”，這導(dǎo)致行業(yè)組織與政府之間并未實(shí)現(xiàn)有效的功能分化，也就無法充分發(fā)揮“私人規(guī)制”的替代效果。2015年 7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（中辦發(fā)〔2015〕39 號(hào)），試圖從宏觀層面厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界。2019 年 6 月，國家發(fā)改委、民政部等十部門發(fā)布《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》（發(fā)改體改〔2019〕1063 號(hào)），進(jìn)一步從資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理、黨建外事等角度對(duì)脫鉤改革進(jìn)行了細(xì)化部署。行業(yè)協(xié)會(huì)改革映射出轉(zhuǎn)型體制下國家—市場之間的復(fù)雜關(guān)系，無法畢其功于一役，行業(yè)自我規(guī)制的潛能尚需培育觀察。

　大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管與“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管作為事中事后監(jiān)管的核心裝置，均是從國家中心主義視角，通過政府監(jiān)管執(zhí)法的重塑以適應(yīng)規(guī)制改革的構(gòu)造變化，但是以行業(yè)自律、企業(yè)自我規(guī)制為代表的“私人規(guī)制”模式，所理應(yīng)扮演的角色卻相對(duì)湮沒�？梢哉f，與前文所述的三類政府規(guī)制工具相比，“私人規(guī)制”模式在事中事后監(jiān)管體系中并未獲得充分的政策支持，并呈現(xiàn)出相對(duì)“消極隱匿”的特征，原因主要在于：第一，國家對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的控制一直較為嚴(yán)苛，自始缺乏社會(huì)自治的歷史傳統(tǒng)。第二，審批數(shù)量的下放取消以及信用規(guī)制、大數(shù)據(jù)監(jiān)管建設(shè)更容易被上級(jí)量化考核，而與之相比，“私人規(guī)制”則要求長期的制度建設(shè)與市場培育，短期內(nèi)較難見到實(shí)效且難以量化。因此，在“目標(biāo)治國”與官員考核的大背景下，事中事后監(jiān)管體系中的“私人規(guī)制”模式，較難獲得地方官僚更多的行政資源與注意力分配。第三，當(dāng)下“放管服”改革與事中事后監(jiān)管的政策議程設(shè)置（Agenda-setting）本身就存在明顯傾向，中央對(duì)于信用規(guī)制與大數(shù)據(jù)監(jiān)管的高度關(guān)注與資源傾斜，是事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部存在差異偏好與不均衡現(xiàn)象的重要原因。

　四、事中事后監(jiān)管改革的制度拘束與價(jià)值平衡

�。ㄒ唬┦轮惺潞蟊O(jiān)管的制度拘束因素 從整體視角觀察，事前許可向事中事后監(jiān)管手段的行政規(guī)制模式轉(zhuǎn)移，反映了當(dāng)代中國社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)以及國家治理方式的變遷。傳統(tǒng)行政法體系在此背景展現(xiàn)出行政任務(wù)與行政手段的擴(kuò)張、多元化，市場經(jīng)濟(jì)的助力發(fā)展也需要更加寬松且高效的行政規(guī)制手段與之匹配。尤其是在信息社會(huì)與數(shù)字時(shí)代中，信息在行政法上的地位與功能愈發(fā)重要，政府對(duì)于數(shù)據(jù)信息行政能力的提升，也為行政活動(dòng)方式與行政執(zhí)法手段的時(shí)代轉(zhuǎn)型提供了可能，當(dāng)前以信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管為主要工具的事中事后監(jiān)管機(jī)制，無疑順應(yīng)了數(shù)字信息時(shí)代的歷史潮流。理論上而言，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)借助信用信息數(shù)據(jù)庫等諸多監(jiān)管平臺(tái)構(gòu)建的企業(yè)大數(shù)據(jù)全景信息視圖，將以更高的規(guī)制效能、更低的監(jiān)管成本來履行日趨復(fù)雜的行政任務(wù)。

　然而，置于當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景之下，事中事后監(jiān)管手段在展現(xiàn)潛在優(yōu)勢的同時(shí)，也面臨諸多本土化的制度拘束因素。首先，行政監(jiān)管資源的客觀拘束，給事中事后監(jiān)管機(jī)制帶來不利條件。當(dāng)前隨著行政審批改革的不斷深入，“事中事后監(jiān)管任務(wù)也不斷加重，財(cái)政投入與行政執(zhí)法人員卻沒有明顯增加，導(dǎo)致監(jiān)管

　任務(wù)與監(jiān)管部門現(xiàn)有的人力、物力和財(cái)力不相匹配”，尤其在城鄉(xiāng)二元的格局之下，食品安全監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域本身就面臨著基層執(zhí)法力量薄弱的難題，行政監(jiān)管部門更加缺乏充足的規(guī)制資源去推行事中事后監(jiān)管模式�？梢哉f，整個(gè)規(guī)制改革進(jìn)程中對(duì)于基層行政監(jiān)管資源的承載能力缺少評(píng)價(jià)預(yù)估，使得事中事后監(jiān)管的運(yùn)行面臨各種資源制約。

　其次，當(dāng)前事中事后監(jiān)管的體系構(gòu)造與工具裝置，帶有“回應(yīng)性規(guī)制”等西方理論的鮮明特征，然而這些理論工具在以大中型企業(yè)為主的成熟市場背景下才能發(fā)揮最大效用，這與當(dāng)代中國的市場結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在顯著差異。理論上講，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、企業(yè)自我規(guī)制等監(jiān)管模式的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，均需建立在數(shù)量與結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的大中型企業(yè)基礎(chǔ)之上。穩(wěn)定的市場結(jié)構(gòu)下，各類事中事后監(jiān)管工具才能充分實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與市場主體之間的回應(yīng)互動(dòng)，通過信用手段與數(shù)據(jù)管控來激勵(lì)提升市場主體的合規(guī)意愿。但是，我國市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)的對(duì)象是海量且缺乏守規(guī)意愿的小微企業(yè)，非標(biāo)準(zhǔn)化的市場結(jié)構(gòu)下，信用規(guī)制與大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系不僅運(yùn)行成本高昂且往往難以奏效�？梢哉f，“現(xiàn)代監(jiān)管工具在遭遇中國產(chǎn)業(yè)的小、散、亂時(shí)，不可避免地遭遇尷尬處境，而全能主義的國家理念使得政府當(dāng)仁不讓地承擔(dān)起對(duì)廣大中小企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任”。因此，如何在實(shí)踐中對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等新型監(jiān)管工具進(jìn)行本土化改造，來應(yīng)對(duì)數(shù)量龐雜的小微市場主體，將是事中事后監(jiān)管體系面臨的國情難題。

　再次，事中事后監(jiān)管面臨條塊分割、部門利益沖突等行政組織因素的制約。在理想狀態(tài)下，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管與大數(shù)據(jù)監(jiān)管將超越立足單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)模式，借助監(jiān)管數(shù)據(jù)的流通共享實(shí)現(xiàn)全景式的立體化監(jiān)管。但是，在事中事后監(jiān)管的實(shí)踐運(yùn)行中，無論信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管中的企業(yè)信用信息收集，抑或大數(shù)據(jù)監(jiān)管中的海量數(shù)據(jù)處理，均面臨跨部門、跨地域的數(shù)據(jù)信息共享困境。尤其是當(dāng)前以部門導(dǎo)向與屬地化推進(jìn)為模式的大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在缺少協(xié)作互惠與中央?yún)f(xié)調(diào)的背景下，反而可能會(huì)進(jìn)一步加劇“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象�？梢哉f，監(jiān)管機(jī)構(gòu)碎片化、部門利益沖突與條塊分割等諸多“內(nèi)部行政法”問題，已然成為阻礙事中事后監(jiān)管體系規(guī)制效果的重要阻礙因素。

　最后，事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部的不均衡現(xiàn)象，客觀上也會(huì)削弱規(guī)制改革的整體效果。如前文所述，從國家—社會(huì)角度，事中事后監(jiān)管的工具裝置更多立足于國家中心主義視角，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管更多是行政國家官僚制下的規(guī)制執(zhí)法方式變革，而缺少國家向社會(huì)的放權(quán)邏輯。從當(dāng)前規(guī)制改革議程與資源分配的角度來看，帶有市場自律與社會(huì)自治色彩的“私人規(guī)制”模式，依然處于相對(duì)隱匿的弱勢地位。事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部的不均衡格局，客觀上也會(huì)加大行政監(jiān)管資源的承載壓力，而“私人規(guī)制”在壓力緩沖與任務(wù)分擔(dān)方面的缺少，使得尚不成熟的信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等規(guī)制工具將直面海量龐雜的行政任務(wù)而左支右絀。

�。ǘ�）市場效率與“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的價(jià)值平衡 從制度變遷的角度來切入，理順政府與市場之間的關(guān)系構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，以簡政放權(quán)為核心的審批改革在理順關(guān)系中占據(jù)了重要分量。我國行政審批改革始終貫穿著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代主線，《行政許可法》的立法精神以及條款設(shè)計(jì)，彰顯了對(duì)自由（尤其是經(jīng)濟(jì)自由）的實(shí)在追求，浸潤著市場優(yōu)位與效率優(yōu)先的價(jià)值底色，而市場效率導(dǎo)向的價(jià)值判斷也支配著近年來的規(guī)制改革方向。

　較為明顯的是，當(dāng)前行政審批改革議程的重心更多地放置于追求消極許可對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面效應(yīng)，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及各地涉及營商環(huán)境優(yōu)化的行政規(guī)范性文件均將以放松規(guī)制為內(nèi)核的審批改革視為提振經(jīng)濟(jì)的重要手段。告知承諾制、并聯(lián)審批等帶有許可加速與消極許可性質(zhì)的改革措施對(duì)于企業(yè)發(fā)展、市場效率的激勵(lì)功能也在各類政策文件中被不斷強(qiáng)調(diào)。理論上而言，行政審批改革與市場發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效率之間的正相關(guān)性也獲得了相關(guān)研究佐證。譬如，近期有實(shí)證研究從微觀視角印證了行政審批改革對(duì)于企業(yè)進(jìn)入

　率有積極影響，并在某種程度上有助于提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力；也有研究從宏觀維度來探討行政審批的漸進(jìn)式改革如何通過降低企業(yè)交易費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的制度效能。

　誠然，現(xiàn)代規(guī)制型國家中經(jīng)濟(jì)效率的價(jià)值邏輯通常占據(jù)主流地位。如朱莉亞·布萊克（Julia Black）所言，“對(duì)于規(guī)制正當(dāng)性這一議題，幾乎絕大多數(shù)答案均為診治市場失靈，僅是偶爾涉及到財(cái)富分配或其他附屬性目標(biāo)”。但不容忽視的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，市場效率已不再是政府規(guī)制唯一且無可辯駁的正當(dāng)性源泉，現(xiàn)代行政國家的規(guī)制正當(dāng)性從市場效率的單一價(jià)值觀日趨衍化擴(kuò)散，并呈現(xiàn)出市場效率與“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”混雜的多元化色彩，尤其是在環(huán)境安全等社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)中，各類“非經(jīng)濟(jì)價(jià)值”判斷逐漸變得不可或缺。托尼·普羅瑟（Tony Prosser）便據(jù)此區(qū)分了兩種完全不同的規(guī)制邏輯，并認(rèn)為規(guī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“塑造良好社會(huì)的制度潛能，而非僅僅是糾正市場失靈、提升經(jīng)濟(jì)效率的工具主義邏輯，規(guī)制正當(dāng)性的背后蘊(yùn)含著更為廣闊的社會(huì)價(jià)值”。

　將這種理論爭議放置于我國當(dāng)前的規(guī)制改革背景下，不難發(fā)現(xiàn)，“告知承諾”“先證后核”等諸多帶有放松規(guī)制、消極許可性質(zhì)的審批改革模式旨在放寬市場準(zhǔn)入門檻以達(dá)到提振經(jīng)濟(jì)的價(jià)值目標(biāo)已然得到充分體現(xiàn)。但需要警惕的是，當(dāng)前改革進(jìn)程中也存在這樣一種傾向，即“過度放大和強(qiáng)調(diào)了效率方面的功能，這樣一種偏頗的定位使得行政審批程序改革的其他功能被掩蓋或者隱藏”。而當(dāng)下規(guī)制改革中市場效率最大化的單一邏輯，也有侵蝕其他“非經(jīng)濟(jì)價(jià)值”判斷的潛在威脅。尤其在環(huán)境監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)中，規(guī)制正當(dāng)性并非完全建立在市場效率的單一價(jià)值基礎(chǔ)之上，事前許可裝置有其存在的必要性與價(jià)值依據(jù)。然而，當(dāng)前行政審批改革的類型化思維較為欠缺，沒有合理區(qū)分市場禁入類與危害控制類行政審批的巨大差異；加之規(guī)制改革對(duì)于市場效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的片面強(qiáng)調(diào)，使得環(huán)境監(jiān)管等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域中的審批程序有可能被完全吞噬入帶有放松規(guī)制色彩的改革議程之中。頗為明顯的便是，在各地審批改革實(shí)踐中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)等事前許可程序有被許可承諾制逐步取代的改革趨向。譬如，《廣東省江門市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批實(shí)行承諾制改革試點(diǎn)工作方案》（江環(huán)〔2019〕48 號(hào)）將建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批納入許可承諾制的改革范疇�！渡轿魇∑髽I(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》亦將企業(yè)投資項(xiàng)目中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、洪水影響評(píng)價(jià)等許可事項(xiàng)納入企業(yè)書面承諾，由政府相關(guān)部門統(tǒng)一完成行政許可。許可承諾制在一定程度上改變了現(xiàn)行《行政許可法》的程序設(shè)計(jì)，尤其是將原有環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域中行政許可的一票否決功能給架空，無法實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)中所安設(shè)的矯正意圖，使得行政許可中的多元價(jià)值失去了必要平衡，市場效率邏輯也明顯高過了生態(tài)安全等“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的價(jià)值判斷。誠然，現(xiàn)有規(guī)范通常會(huì)采用準(zhǔn)入負(fù)面清單的方式，將部分風(fēng)險(xiǎn)過高的環(huán)境污染項(xiàng)目排除在行政許可承諾制的改革范疇之外，以此防止事后風(fēng)險(xiǎn)無法控制。但難題在于如何對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)分類，而且當(dāng)前以放松規(guī)制為精神內(nèi)核的改革范式也更加容易淡化風(fēng)險(xiǎn)，使得負(fù)面清單在地方改革實(shí)踐中難以堅(jiān)守并最終失效。

　“當(dāng)代中國規(guī)制改革必須在削減對(duì)市場行政管控的過程中與市場失靈的增量求得最優(yōu)均衡，這意味著中國監(jiān)管部門需要同時(shí)扮演市場促進(jìn)者（Enabler）和監(jiān)管者（Regulator）的雙重角色，這種略帶矛盾的角色定位成為中國式監(jiān)管型國家建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。”以放松規(guī)制為價(jià)值導(dǎo)向的審批改革與事中事后監(jiān)管之間的制度張力，恰好反映了這種雙重角色的內(nèi)嵌沖突與價(jià)值平衡難題。規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)通過許可評(píng)價(jià)裝置來客觀評(píng)估當(dāng)前各類行政許可的存廢必要，不能完全依循經(jīng)濟(jì)效率邏輯，將所有的事前許可簡單地視為對(duì)市場機(jī)制不必要的外部限制，而將規(guī)制功效完全寄托于事中事后監(jiān)管模式之上。各類事中事后監(jiān)管機(jī)制還處于建構(gòu)成長階段，尚不足以完全取代事前許可去履行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的替代功能，尤其在危害防治類的社會(huì)性規(guī)制事項(xiàng)中，基于專業(yè)性判斷的技術(shù)優(yōu)勢，事前許可作為一種否定判斷裝置有其獨(dú)有價(jià)值。正如凱斯·桑斯坦（Cass R. Sunstein）與阿德里安·弗繆勒（Adrian Vermeule）對(duì)于“行政法多元目標(biāo)”（Plural Aims of Administrative Law）的理解，“行政法目標(biāo)不應(yīng)簡單化約為制衡行政權(quán)的單一思維，現(xiàn)代行政國家需要強(qiáng)有力的政府監(jiān)管來制衡市場權(quán)力，因?yàn)槭袌鲋刃蛩�催生的私人�?quán)力本身會(huì)對(duì)個(gè)人自由產(chǎn)生威脅”。《行政許可法》第 11 條早已明確行政許可目標(biāo)在于“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境”等諸多利益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，中國行政規(guī)制改革應(yīng)當(dāng)破除對(duì)于市場效

　率與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的單一信奉，需要通過事中事后監(jiān)管體系與事前許可之間的妥當(dāng)銜接，來實(shí)現(xiàn)市場效率與社會(huì)安全、環(huán)境安全等“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”之間的恰當(dāng)平衡。

　五、代結(jié)語

　事中事后監(jiān)管反映了現(xiàn)代行政國家背景下行政活動(dòng)方式與執(zhí)法手段的轉(zhuǎn)型，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等事中事后監(jiān)管機(jī)制，在理論層面上的確體現(xiàn)出降低執(zhí)法成本、提升規(guī)制效能與減弱市場干預(yù)等制度優(yōu)勢。但與此同時(shí)，在帶有本土特色的國家—市場、國家—社會(huì)結(jié)構(gòu)下，監(jiān)管執(zhí)法資源匱乏、條塊與部門利益分割、非標(biāo)準(zhǔn)化市場機(jī)構(gòu)等諸多外部拘束因素也制約了事中事后監(jiān)管機(jī)制的規(guī)制效能。因此，在當(dāng)代中國行政規(guī)制的改革進(jìn)程中，不能簡單地將事中事后監(jiān)管視為能夠與事前許可緊密銜接、運(yùn)行順暢且毫無爭議的替代機(jī)制，需要解讀制約事中事后監(jiān)管機(jī)制有效運(yùn)行的本土拘束因素并探尋其疏解路徑。

　另外，事中事后監(jiān)管機(jī)制的替代功能對(duì)社會(huì)性規(guī)制與經(jīng)濟(jì)性規(guī)制事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。規(guī)制合法性源自于經(jīng)濟(jì)效率，應(yīng)當(dāng)防止市場效率最大化的單一邏輯對(duì)于規(guī)制型國家中諸多“非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”的裹挾侵蝕。所以，行政規(guī)制改革應(yīng)該立足于“協(xié)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向型”的行政法框架，尤其對(duì)環(huán)境監(jiān)管等社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的審批改革需要額外謹(jǐn)慎；其是帶有消極許可色彩的規(guī)制試驗(yàn)，同樣需要通過行政許可評(píng)價(jià)程序，來衡量事前許可與事中事后監(jiān)管等替代手段之間的比較優(yōu)劣，防止新增市場主體帶來的過量風(fēng)險(xiǎn)超出事中事后監(jiān)管的承載能力。

　最后，“行政法體系的廣度必須足以掌握當(dāng)代行政任務(wù)的光譜”，數(shù)字信息時(shí)代下的大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用規(guī)制等嶄新的行政規(guī)制改革議題也在不斷促使中國行政法學(xué)的時(shí)代轉(zhuǎn)型。因此，如何將事中事后監(jiān)管的技術(shù)工具安置于行政法學(xué)的傳統(tǒng)框架體系之內(nèi)，可能更需要吸收“新行政法”的觀察維度。當(dāng)前我國行政規(guī)制改革的波及幅度與類型變化，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)溢出《行政許可法》的法釋義學(xué)范疇，所以，在探尋行政合法性的同時(shí)，也需要更多關(guān)注行政活動(dòng)的有效性，不斷開發(fā)拓寬行政法的視野疆域。與此同時(shí)，在當(dāng)代中國“國家—市場”的特殊變遷背景下，對(duì)于行政審批與規(guī)制改革的公法研究，亟需吸納經(jīng)驗(yàn)分析的外部視角，來反哺傳統(tǒng)行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論。

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