精準(zhǔn)扶貧背景下國家權(quán)力與村民自治共棲

　【摘

　要】國家權(quán)力與村民自治的“共棲”是精準(zhǔn)扶貧背景下國家權(quán)力以項目資源和官員下派等方式整合進(jìn)入鄉(xiāng)村帶來的鄉(xiāng)村社會治理變化。本文從“國家中心”“社會中心”“社會中的國家”三個視角梳理國家權(quán)力與村民自治的關(guān)系，以此作為解釋“共棲”的理論起點。本文發(fā)現(xiàn)國家權(quán)力重新回歸鄉(xiāng)村社會對鄉(xiāng)村基層治理產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性影響，即國家權(quán)力下沉與村民自治并不是此消彼長的互斥關(guān)系，而是協(xié)調(diào)共生的“共棲”關(guān)系。鄉(xiāng)村社會變遷并非單向過程，而是國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會回應(yīng)之間持續(xù)互動的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧過程中貧困戶識別和退出、產(chǎn)業(yè)引入和發(fā)展以及幫扶資源的分配和監(jiān)督某種程度上影響了鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展，帶來我國村民自治的新實踐。“共棲”概念反映了我國鄉(xiāng)村社會協(xié)調(diào)治理模式的探索，對村民自治實踐具有重要意義。

　】

　【關(guān)鍵詞】國家權(quán)力；村民自治；共棲；精準(zhǔn)扶貧

　言 一、引言

　 國家是合法壟斷性使用暴力，并運用獨占的權(quán)力資源進(jìn)行統(tǒng)治或治理的特殊政治組織。邁克爾·曼(Michael Mann)認(rèn)為，國家天然地具有在一定疆域內(nèi)集中權(quán)力的趨勢和潛能，并根據(jù)國家與社會不同互動方式將國家權(quán)力劃分為“專制性權(quán)力”和“基礎(chǔ)性權(quán)力”。“專制性權(quán)力”是國家統(tǒng)治者不與社會各團(tuán)體協(xié)商而強加于社會的權(quán)力；“基礎(chǔ)性權(quán)力”是國家通過與社會協(xié)商而獲得的權(quán)力。國家權(quán)力的獲得更多地取決于基礎(chǔ)性權(quán)力，原因在于國家權(quán)力對

　社會的滲透能夠幫助國家汲取更多資源和更有效動員社會成員。并且，“社會”并非是一個邊界清晰且能夠自我更新和維持的系統(tǒng)和整體，國家的各個部分差異性地“嵌入”社會結(jié)構(gòu)中，其中心部分和邊緣部分同社會各個群體互動，這些互動有著不同的形態(tài)、特質(zhì)和結(jié)果。因此，國家與社會是相互塑造、彼此制約的過程。當(dāng)正式制度性權(quán)力和社會力量同時存在時，如何同時實現(xiàn)國家權(quán)力的集中和社會的相對自主性與能動性，就成為一個兼具理論價值和現(xiàn)實意義的議題。

　 當(dāng)今我國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷的現(xiàn)代化過程為我們探討上述問題提供了很好的研究背景。1987 年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(《村組法》)的頒布確立了村民自治制度，確立“鄉(xiāng)政村治”格局。這在一定程度上反映了鄉(xiāng)村政治的運轉(zhuǎn)現(xiàn)實：國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會自主性力量共同發(fā)展并存在共治關(guān)聯(lián)。一方面，隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，國家權(quán)力逐漸深入整合鄉(xiāng)村社會，中央權(quán)威運用國家力量調(diào)控鄉(xiāng)村社會，將散落在鄉(xiāng)土社會的權(quán)力集中于國家；另一方面，村民自治通過自下而上的參與方式逐漸擴(kuò)展到國家治理的各個領(lǐng)域，鄉(xiāng)村社會不斷探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，民間資源實現(xiàn)了國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的對接和融合。

　作為鄉(xiāng)村發(fā)展新的工作機制，精準(zhǔn)扶貧意味著國家權(quán)力大規(guī)模整合進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，這為我們提供了一個觀察國家與社會互動關(guān)系的窗口。國家在取消農(nóng)業(yè)稅之前，政府向鄉(xiāng)村汲取資源，鄉(xiāng)村自

　治組織配合權(quán)力部門完成自上而下、目標(biāo)明確的國家任務(wù)。2003年全國啟動鄉(xiāng)村稅費改革，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上緩解了政府和農(nóng)民之間的緊張關(guān)系。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其“匱乏的資源約束”而喪失與農(nóng)民打交道和掌控鄉(xiāng)村社會的能力，客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)村社會之上。近年來，國家向鄉(xiāng)村輸入資源，以精準(zhǔn)扶貧為例，國家資源以項目、資金、技術(shù)、下派干部等方式全面進(jìn)入熟人社會的鄉(xiāng)村自治社區(qū)，將各類資源輸入到個體農(nóng)戶層面。簡言之，我國鄉(xiāng)村基層政權(quán)從資源汲取向資源反哺轉(zhuǎn)變，意味著國家權(quán)力以全新方式重新下沉至鄉(xiāng)村社會，為我國鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)帶來新變化。

　 本文將國家-社會關(guān)系作為討論的切入視角和反思對象，嘗試尋找國家權(quán)力和村民自治是否存在著一種邊界關(guān)系和平衡結(jié)構(gòu)。當(dāng)新的權(quán)力主體和國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村，難免對原有的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)帶來沖擊。本文通過在我國鄉(xiāng)村的田野調(diào)研得到一手?jǐn)?shù)據(jù)，對精準(zhǔn)扶貧背景下村民自治實踐進(jìn)行實證研究，提出理解鄉(xiāng)村基層治理的路徑和邏輯。

　系 二、文獻(xiàn)綜述：國家權(quán)力與村民自治的關(guān)系

　 自治是公民實現(xiàn)自我價值的重要途徑�！洞褰M法》就村委會的組成、職責(zé)、村民代表大會和村民大會、民主管理和民主監(jiān)督等方面作出了具體規(guī)定。自 20 世紀(jì) 90 年代以來，“國家與社會”

　作為一個普適性的分析框架引入中國學(xué)界，對于國家權(quán)力和村民自治關(guān)系的發(fā)展趨勢或結(jié)果，學(xué)者們各執(zhí)己見。

�。ㄒ唬�“ 國家中心” 視角

　 “國家中心”視角將國家作為主要行動者，分析國家如何滲透、支配和調(diào)適國家和社會的互動，我國國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系很大程度上是在“國家政權(quán)建設(shè)”框架下得以解釋的。清末以前的傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村治理可以用“皇權(quán)不下縣”來概括，即國家權(quán)力只下沉至縣一級，構(gòu)成“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”格局。這種自治力量存在的目的不是為了分權(quán)，而是確定地方權(quán)威在官僚體系中的位置，并且從鄉(xiāng)村社會提取更多資源以確保中央權(quán)力合法化。自清末開始的百余年間，國家政權(quán)不斷向鄉(xiāng)村社會滲透，國家統(tǒng)治一切有價值的資源，形成原子化的個人直接面對國家。新中國成立初期，鄉(xiāng)村政權(quán)單位主要是“人民公社”及下設(shè)的生產(chǎn)大隊和小隊，徐勇用“政權(quán)下鄉(xiāng)”來揭示國家權(quán)力對鄉(xiāng)土社會的深度整合。中央政府通過土地改革將征稅單位、土地所有和政權(quán)結(jié)構(gòu)完全統(tǒng)一起來，在政治和經(jīng)濟(jì)上均實現(xiàn)了“政權(quán)建設(shè)”目標(biāo)。

　改革開放之后，以村民自治的實踐為契機，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)一定程度的撤退。國家高度管制的人民公社解體過程中產(chǎn)生了村民在一定地域范圍內(nèi)自我治理的制度和行為，鄉(xiāng)村社會自我治理特性與中斷若干年的村民自治制度銜接起來。中央為彌

　補鄉(xiāng)村出現(xiàn)的制度真空，積極支持村民自治實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與選舉產(chǎn)生的村民委員會是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，而非上下級行政隸屬關(guān)系。一些學(xué)者并不認(rèn)同權(quán)力下放意味著國家從鄉(xiāng)村社會退出，村民自治下的村莊和農(nóng)民仍被高度整合在政權(quán)組織體制內(nèi)。“壓力型”體制決定了國家任務(wù)層層分解至基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級考評指標(biāo)，必然全方位地介入到鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，因此它不可避免地?zé)o法滿足于和鄉(xiāng)村保持指導(dǎo)—被指導(dǎo)的關(guān)系。張靜從現(xiàn)代化角度否認(rèn)國家政權(quán)建設(shè)的實質(zhì)進(jìn)展，認(rèn)為村民“自治”只是一種權(quán)威性自治，而非代表性自治，村民自治制度并不是我國憲制制度的創(chuàng)新，而只是基層政權(quán)權(quán)力來源的重構(gòu)。

　一個更為重要的問題是，全國鄉(xiāng)村不同程度出現(xiàn)了村干部行政化趨勢，村民自治組織的依附性越來越強，這反映了國家政權(quán)建設(shè)的績效。徐勇認(rèn)為，村民委員會和村民小組都擔(dān)負(fù)一定行政功能，村民自治導(dǎo)致國家政權(quán)組織的權(quán)力滲透能力大大增強，政權(quán)組織體系的行為直達(dá)農(nóng)民，這提升了權(quán)力集中能力。吳理財指出，村民自治是一種國家重建形式，標(biāo)志著國家對鄉(xiāng)村社會的成熟整合。近年來，國家通過實施“政黨下鄉(xiāng)”整合碎片化鄉(xiāng)村以及動員分散的農(nóng)民，基層黨組織成為鄉(xiāng)村社會的權(quán)力主體，特別是村兩委交叉任職的情況愈加顯著。肖濱等人提出“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡論，認(rèn)為廣東省探索村民自治新形式是將村民自治有機整合到以政黨體制為基礎(chǔ)的國家治理體系中，實現(xiàn)“三元統(tǒng)一”，此研究重

　構(gòu)了解釋村民自治陷入困境的新框架，鄉(xiāng)村基層治理的復(fù)雜性得到展示。

　（二）“ 社會中心” 視角

　 村民自治引發(fā)學(xué)界高度關(guān)注，“回歸國家”視角試圖從整體的、宏大敘事的鄉(xiāng)村研究方法來探討國家與農(nóng)民的關(guān)系。然而，“國家政權(quán)建設(shè)”框架仍是以國家政治為導(dǎo)向，基層政權(quán)特性仍未顯示出來。有學(xué)者指出鄉(xiāng)村社會秩序得以維系的機制和邏輯，一方面，依靠非正式和非官僚的治理機制；另一方面，地方精英和上層精英分享了同一套意識形態(tài)和治理目標(biāo)，國家與社會在這種“地方秩序”中平衡交融。有學(xué)者從鄉(xiāng)村社會自主性闡釋國家與鄉(xiāng)村社會的適度邊界，徐勇認(rèn)為，我國村民自治既具有國家賦權(quán)的特點，也需要現(xiàn)代社會組織的自我發(fā)育，這種組織來源于市場化過程中形成的理性化社會和在自治實踐中培育的農(nóng)村公民社會，從這個取向來看，鄉(xiāng)村民間組織成為推動國家與鄉(xiāng)村社會互動的重要組織載體。

　我國鄉(xiāng)村選舉在過去 30 多年間已有顯著改進(jìn)，進(jìn)行了大量公平自由的村民選舉，但仍存在程序性問題如選民登記、候選人登記、競選宣傳、投票行為等，對村民自治帶來影響。例如，選舉中的非法競爭行為在一定程度上阻礙了基層自治的運轉(zhuǎn)。歐博文和韓榮斌等學(xué)者認(rèn)為過分關(guān)注選舉過程忽視了鄉(xiāng)村社會的權(quán)力

　運作機制，在許多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、社會力量(如宗族勢力、黑惡勢力、宗教組織)妨礙了民主規(guī)則的進(jìn)一步實施。自治準(zhǔn)則中的少數(shù)服從多數(shù)原則會使某個強勢宗族處于統(tǒng)治地位，或者導(dǎo)致若干個宗族之間持續(xù)的斗爭，這些都會導(dǎo)致劇烈沖突并且使有效治理幾乎不可能。

　可以說，以村民委員會為自治體的村民自治實踐遇到不少困難和問題，甚至在一些地區(qū)走入死胡同。2014 年中央一號文件提出“可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”，基本單元成為村民自治研究領(lǐng)域的實踐熱點。鄧大才認(rèn)為自治基本單元的規(guī)模受農(nóng)民參與方便性和合作解決公共問題能力的約束，并應(yīng)遵循產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通和地域相近五個原則。“三波段”理論認(rèn)為我國村民自治進(jìn)入了第三波階段，主要表現(xiàn)在自治中出現(xiàn)空間擠壓和下沉狀況，自上而下的行政力量迫使村民自治的探索單元從行政村轉(zhuǎn)向自然村。同樣，經(jīng)濟(jì)因素會對村民自治發(fā)展帶來影響，由于村委會直接支配村經(jīng)濟(jì)資源和管理村公共事務(wù)，為保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，村民對村委會選舉參與度高。

　（三）“ 社會中的國家” 視角

　 國家與社會的權(quán)力關(guān)系無法分割，兩者邊界往往難以清晰界定。不管是“國家在場”，還是“社會在場”都無法解釋國家與社會互

　動過程中的動態(tài)關(guān)系。喬爾·米格代爾(J.S.Migdal)提出國家社會相互賦權(quán)和相互轉(zhuǎn)換概念，闡釋國家和社會之間整合過程以及國家和其試圖控制、影響的社會群體之間的互動過程。

　在西方，“社會”是與“國家”對立的空間，在這個基礎(chǔ)上形成民眾討論的“公共空間”，而中國的情景并不強調(diào)兩者對抗和相互獨立。“國家權(quán)力在村民自治中”不代表國家權(quán)力的單向度擴(kuò)張，鄉(xiāng)村內(nèi)部邏輯也不等同于村莊的自在性。正如一些學(xué)者所言，我國的國家與社會是一種相生相依的狀態(tài)，雙方共同造就的地方秩序具有性質(zhì)上的自在性和邏輯上的自洽。黃宗智的“第三域”理論提出市民社會所體現(xiàn)出的國家和社會二元分力并不適用于我國鄉(xiāng)村研究，在兩者之間存在第三空間，這個空間由國家和社會交匯結(jié)合共同起作用，產(chǎn)生具有協(xié)商性和非命令性的新型權(quán)力關(guān)系。在分析“簡約治理”時，黃宗智認(rèn)為由于“第三域”的存在，國家動員鄉(xiāng)村社會中的非正式性和非官僚化形態(tài)維持地方秩序。這種模糊交疊的空間同樣反映在村民自治實踐中，特別當(dāng)今鄉(xiāng)村基層組織漸趨行政化——法律意義上村委會為村民自治組織卻在一定程度上承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)的角色。如景躍進(jìn)所言，國家通過一系列治理技術(shù)塑造村干部的身份、角色和認(rèn)同，通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和正式及非正式關(guān)系來控制村干部，使其成為基層政府的代言人和社會改造中堅力量，同時又保留了自治的外殼。

　鄉(xiāng)村基層政權(quán)展示了國家與鄉(xiāng)村社會邊界的模糊性和相互交織，提供了解釋國家與社會關(guān)系的動態(tài)性關(guān)聯(lián)。由于鄉(xiāng)村社會已擁有自主性，一些鄉(xiāng)村基層治理機構(gòu)產(chǎn)生了推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的“地方法團(tuán)主義”。隨著經(jīng)濟(jì)利益的增加，基層政權(quán)組織出現(xiàn)利益化傾向，尋求利益最大化的村干部和基層政權(quán)形成“共謀”，阻礙善政深入鄉(xiāng)村社會，引發(fā)農(nóng)民不滿。特別是鄉(xiāng)村稅費改革之后，國家資源以“項目制”的形式不斷輸入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)精英俘獲和分利秩序的基層實踐困境。這些村干部對上不能成為國家的代理人，對下無法回應(yīng)村民的需求，這種利益傾向既阻隔了國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透，也阻礙國家權(quán)力的集中。

　綜上，國家正式權(quán)力制度和鄉(xiāng)村基層自治之間存在某種張力。在村民自治實踐中，我們既可以發(fā)現(xiàn)國家正式權(quán)力通過基層代理人將觸手伸入鄉(xiāng)村社區(qū)，體現(xiàn)國家權(quán)力下沉鄉(xiāng)村社會的制度化和半制度化狀態(tài)；另一些證據(jù)則提示我們鄉(xiāng)村基層社會自主性的提高體現(xiàn)在鄉(xiāng)村行事規(guī)則、權(quán)限、人事和財政資源等方面發(fā)生的重大變化，這些變化也影響了國家政策在鄉(xiāng)村的實施效果。

　現(xiàn)有研究從“國家中心”“社會中心”“社會中的國家”三種國家-社會互動視角出發(fā)，對國家權(quán)力和村民自治之間的關(guān)系進(jìn)行分析和歸納，為學(xué)術(shù)界進(jìn)一步討論奠定了扎實基礎(chǔ)，但也留下了三個值得繼續(xù)探索的空間。一是，上述研究大多把國家權(quán)力當(dāng)成實現(xiàn)

　國家建構(gòu)的基礎(chǔ)性權(quán)力，或是實現(xiàn)國家統(tǒng)治的支配性力量，但并沒有將其視作結(jié)構(gòu)性變量，在村民自治的實踐中探究國家權(quán)力的具體要素。因此，充分理解國家權(quán)力的下沉對村民自治的影響，有必要通過實證材料進(jìn)行深入細(xì)致的分析。二是，上述研究已經(jīng)注意到國家權(quán)力和村民自治之間的相互交織關(guān)系，但有必要進(jìn)一步厘清在何種情況下國家權(quán)力的下沉造成國家和社會之間的緊張關(guān)系，何種情況下能夠?qū)崿F(xiàn)兩者的結(jié)構(gòu)平衡。三是，上述研究沒有從歷時性角度看待村民自治實踐，也沒有將時間維度引入地方自治分析，難以客觀解釋村民自治實踐變化的原因和機制。

　國家-社會關(guān)系理論為我們提供了觀察當(dāng)前我國鄉(xiāng)村政治發(fā)展的獨特視角。從我國村民自治發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，村民自治為自發(fā)產(chǎn)生，但被納入國家建構(gòu)性的政治民主建設(shè)范疇中 32。在鄉(xiāng)村場域，社會權(quán)力并不排斥國家權(quán)力，相反是以國家權(quán)力為依托存在，國家在鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中扮演著資源供給者的角色。西方的國家社會二分路徑在我國政治現(xiàn)實中應(yīng)謹(jǐn)慎運用，其把村民自治看成社會對國家的分權(quán)，強調(diào)國家權(quán)力的擴(kuò)張對社會權(quán)力的限制。在我國廣大鄉(xiāng)村社會，以宗族、血緣、語言群體為基礎(chǔ)的亞組織以自身規(guī)則發(fā)揮作用，這些亞組織往往對基層社會具有強大影響。國家權(quán)力的介入并不會破壞這些規(guī)則，而是運用強制力將這些分散的鄉(xiāng)村社會力量整合起來，并統(tǒng)一到國家政治結(jié)構(gòu)之中。社會力量的整合并不必然意味著鄉(xiāng)村基層自治力量的減弱，

　從這個角度來看，發(fā)展村民自治制度的出發(fā)點在于實現(xiàn)國家和社會的良性互動協(xié)調(diào)，而不是國家和社會走向?qū)αⅰ?ldquo;鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)下，國家權(quán)力退到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村莊成為基層治理最重要的政治單元，若沒有國家權(quán)力對基層自治組織進(jìn)行有效監(jiān)督和治理，地方黑惡勢力和宗族勢力等可能影響村莊自治的有效運作。國家權(quán)力和村民自治“共棲”概念正是在上述背景下提出的。

　架 三、分析框架

　 “共棲”概念的提出反映了精準(zhǔn)扶貧背景下我國探索建設(shè)國家與社會協(xié)同發(fā)展模式。它具有三個方面的含義：一是農(nóng)民和國家行為、意志的一致性。在我國，政黨是社會總體利益的代表，它通過制定國家社會發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)最大化公共利益，將國家意志貫徹至鄉(xiāng)村社會。與此同時，國家權(quán)力需要鄉(xiāng)村力量的支持，通過鄉(xiāng)村力量進(jìn)行基層治理。二是鄉(xiāng)村社會具有自主性。清末以前的傳統(tǒng)中國，宗族是維系政府和農(nóng)民的紐帶，也是鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者。進(jìn)入現(xiàn)代以來，隨著鄉(xiāng)村社隊的解體，農(nóng)民成為村民自治的主體，鄉(xiāng)村社會再次顯示出強大的自主運行和整合能力。這種內(nèi)在自主性并不會隨著國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村而消亡。三是政府的調(diào)節(jié)器作用。從國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會的方式來看，無論是官員干部還是基層黨組織都不希望取代鄉(xiāng)村自治力量。

　精準(zhǔn)扶貧在我國鄉(xiāng)村社會的實踐關(guān)系到基層治理的運作模式和國家資源的有效分配。精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要戰(zhàn)略，國家將貧困治理和鄉(xiāng)村社會治理有機結(jié)合，為我們提供了觀察鄉(xiāng)村社會制度變遷和政府行為的入口。與以往扶貧思路不同的是，精準(zhǔn)扶貧本身包含了民眾參與的元素，精準(zhǔn)扶貧在民主投票、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理等各方面將國家“自上而下”扶貧治理與村民“自下而上”自治行為有機結(jié)合。建檔立卡貧困戶納入和退出、扶貧項目確定以及扶貧評估過程中的民主監(jiān)督等都需要農(nóng)戶參與。在精準(zhǔn)扶貧中，國家通過“政黨下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”整合進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，國家權(quán)力的加強成為實現(xiàn)扶貧目標(biāo)的有力保證。國家權(quán)力在精準(zhǔn)扶貧背景下表現(xiàn)為三個方面：

　第一，對鄉(xiāng)村社會的持續(xù)介入。精準(zhǔn)扶貧的基本模式是通過國家官僚直接參與到每個村莊的脫貧工作，并起到動員群眾、輸入和分配資源、溝通信息的作用。國家下派的扶貧第一書記和駐村工作隊作為國家與鄉(xiāng)村社會直接的組織媒介和國家權(quán)力的一種非常規(guī)運作機制，在鄉(xiāng)村治理發(fā)揮重要作用。

　第二，與基層組織的整合協(xié)作。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，工作隊的進(jìn)村并沒有直接干預(yù)村莊原有的權(quán)威和秩序結(jié)構(gòu)，相反，下派駐村干部與村干部之間職責(zé)清晰、分工明確，并在村莊中培養(yǎng)政治和經(jīng)濟(jì)精英，保證國家權(quán)力的向心力量。

　 第三，對國家意志的貫徹實施。干部考核方法將扶貧績效與官員升遷掛鉤，以實現(xiàn)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級干部的廣泛動員，保證國家政策在鄉(xiāng)村基層得以有效實施。同時，政府從向鄉(xiāng)村汲取資源到將資源輸送鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)變需要下派干部確保資源獲取的渠道，并監(jiān)督村莊資源分配，避免扶貧資源無法有效抵達(dá)貧困戶。

　雖然扶貧政策每個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了國家“在場”，但實際執(zhí)行過程和結(jié)果卻無不受到非正式、非官僚制的鄉(xiāng)村秩序和規(guī)則的影響。圖 1 展示了精準(zhǔn)扶貧背景下國家權(quán)力與村民自治“共棲”的內(nèi)在邏輯。

　素 （一）制度性要素

　 精準(zhǔn)扶貧背景下國家權(quán)力在我國鄉(xiāng)村的重新下沉是國家政權(quán)下鄉(xiāng)的深入。我國鄉(xiāng)村社會除了村民自治選舉出的村民委員會和長期存在的村黨支部委員會兩個管治主體，還有扶貧第一書記、駐村工作隊、包村干部等其他來自村莊權(quán)力系統(tǒng)之外的干部隊伍。根據(jù)《村組法》，村民委員會成員和村支部委員會成員為村莊治理的主要執(zhí)行人，統(tǒng)稱村兩委。近幾年由于國家扶貧任務(wù)的要求，村干部隊伍本身也在發(fā)生變化。2009 年中組部《關(guān)于加強村黨支部書記隊伍建設(shè)的意見》鼓勵致富能手、機關(guān)單位退居二線干部等政治社會精英回原籍擔(dān)任村黨支部書記，村干部具有精英化趨

　勢。在精準(zhǔn)扶貧工作中，村兩委和群眾接觸最多，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧的各項具體工作，如政策宣傳、入戶走訪排查、識別貧困戶等。

　從具體分工來看，村兩委雖然缺乏知識技能和社會資源，但其由村民選舉和提名產(chǎn)生，更了解村民的實際需求和村莊的實際情況。脫貧攻堅中入戶了解情況、動員群眾參與產(chǎn)業(yè)建設(shè)等政策落地的繁雜工作需要村兩委來完成。第一書記主要借助于自身派出機構(gòu)的資源和平臺，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)項目引進(jìn)，廣泛尋求有利于幫扶村發(fā)展的各項資源。駐村工作隊主要承擔(dān)三項職能：一是協(xié)助所在村組織開展貧困戶核查認(rèn)定、建檔立卡、制定與實施幫扶村發(fā)展規(guī)劃和貧困戶脫貧計劃；二是負(fù)責(zé)扶貧產(chǎn)業(yè)項目的運作、維護(hù)；三是向貧困戶傳達(dá)、解釋各級政府的扶貧政策，并向政府匯報扶貧進(jìn)展。在部分地區(qū)特別是扶貧壓力不大的村莊，扶貧第一書記也兼任駐村工作隊隊長職務(wù)。包村干部可被認(rèn)為是一個監(jiān)督者的存在，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府下派的負(fù)責(zé)指導(dǎo)行政村各項具體工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。當(dāng)相關(guān)政策出現(xiàn)偏差時，包村干部負(fù)責(zé)聽取群眾意見，向上級匯報，并做出決斷。與此同時，包村干部還需要傳達(dá)上級相關(guān)指示精神，以溝通者角色承擔(dān)上情下達(dá)的作用。

　由此可見，下派駐村干部在日常扶貧工作中并不與村民自治行為產(chǎn)生對立關(guān)系，而是起到“協(xié)調(diào)作用”。一是駐村干部確保自

　上而下的扶貧資源落地而不出現(xiàn)空轉(zhuǎn)情況。以行政為主導(dǎo)的大部分資源分配意味著自上而下派出干部必然牽動一些資源傾斜，通常情況下，職級越高、派出單位越是實權(quán)部門的駐村第一書記，帶來的資源就越豐富，例如省發(fā)改委比縣文化局派出的駐村干部更受歡迎，實踐中，這些實權(quán)部門的下派干部也往往被派往扶貧任務(wù)較重的貧困村。二是駐村干部通過科層制的官僚體系傳達(dá)信息和協(xié)調(diào)事務(wù)。相較于村級干部，駐村干部能夠更為專業(yè)地將國家政策在鄉(xiāng)村進(jìn)行解釋和宣傳，實現(xiàn)自上而下的政治動員。三是為了防止基層官僚僵化以及出現(xiàn)扶貧資源分配中的“精英俘獲”，扶貧干部在村莊組織開展黨建，發(fā)展村干部隊伍，培養(yǎng)致富帶頭人，通過日常管理和監(jiān)督減少基層代理人的謀利化問題，對扶貧政策的實施進(jìn)行全程監(jiān)督和管理。

　素 （二）非制度性要素

　 雖然精準(zhǔn)扶貧在國家縱向權(quán)力關(guān)系上并沒有改變“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)，但在橫向上影響了鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理關(guān)系。這種工作模式在某種程度上影響了村莊內(nèi)部發(fā)展，成為社群形成和發(fā)展的觸發(fā)器。一般來說，社群是通過緊密的個人關(guān)系和相互信任來引導(dǎo)成員進(jìn)行自愿合作的組織，成員通過互動共同參與到?jīng)Q策制定和管理中，體現(xiàn)出政治協(xié)調(diào)機制。精準(zhǔn)扶貧背景下國家權(quán)力的加強，有助于村民自治的有效實現(xiàn)。

　精準(zhǔn)扶貧擴(kuò)大了村民自治內(nèi)容，促進(jìn)了民主投票、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理在鄉(xiāng)村自治中的實踐。精準(zhǔn)扶貧之前，我國鄉(xiāng)村自治實踐在東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)比較活躍，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村自治實踐流于表面。精準(zhǔn)扶貧在某種程度上對我國村民自治產(chǎn)生一種行政手段下的民主決策和民主管理的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”。為了達(dá)到扶貧政策效果，村民自覺或不自覺參與到與脫貧攻堅相關(guān)的自治活動中來，例如村民評議程序。國家權(quán)力下沉還增強了貧困戶參與鄉(xiāng)村決策管理的積極性，精準(zhǔn)扶貧增強了農(nóng)戶在鄉(xiāng)村治理中的利益相關(guān)性，而利益相關(guān)是自治形成的首要條件 34，精準(zhǔn)扶貧帶來的項目、資金、技術(shù)下鄉(xiāng)，吸引更多村民參與到扶貧資源有效分配的決策討論中。精準(zhǔn)扶貧涉及農(nóng)戶的切身利益，為了達(dá)到政策目標(biāo)，許多貧困村開展了大規(guī)模農(nóng)戶動員，轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)關(guān)系，例如土地流轉(zhuǎn)和征收，這些因素增強了農(nóng)戶采取集體行動的可能性。同時，由于扶貧產(chǎn)業(yè)的引入和發(fā)展，越來越多的外出人員回鄉(xiāng)工作，積極參與到村事務(wù)中。脫貧攻堅之后，村集體經(jīng)濟(jì)收入的提高增強了農(nóng)戶之間利益相關(guān)聯(lián)結(jié)，農(nóng)戶對參與分紅收入的分配和監(jiān)管的自愿性大為提高，這也提升了鄉(xiāng)村自治程度。

　與此同時，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的下沉?xí)�對村民自治造成不可避免的空間擠壓，鄉(xiāng)村自治空間從行政村下沉至自然村層面，這也在某種程度上擴(kuò)展了村民自治實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)�！洞褰M法》規(guī)定，村民自治組織除了村委會外，其他涉及全體或部分村民公

　共事務(wù)的組織，包括自然村或者村社小組的組織，只要是村民自我選舉、自我管理、自我監(jiān)督的群眾性組織，均屬于村民自治組織，在鄉(xiāng)村治理中同樣能發(fā)揮重要作用 35。在脫貧攻堅實踐中，由于許多地區(qū)的行政村內(nèi)部非熟人化，村級自治組織對每個農(nóng)戶的貧困情況并不清楚，村民民主評議的關(guān)鍵主體從行政村層面下沉至自然村層面。村組(屯、社)級組織更接近村民，且對村民需要較為敏感，確保其自治權(quán)力不僅能夠回應(yīng)村組大部分農(nóng)戶的重要公共利益，還能夠回應(yīng)容易被忽略的特定群體的特殊要求。在這種情況下，村民自治能夠回應(yīng)各種利益需求，及時化解社會矛盾，保持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，緩解國家和社會關(guān)系的張力。

　析 四、研究方法與案例分析

　 我國精準(zhǔn)扶貧對村民自治的影響是“如何”“為何”的問題�；�于案例分析的定性研究方法契合問題類型的需要，由于全國范圍內(nèi)系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)較為困難，而個案研究方法或單一地區(qū)研究又難以保證研究的信度和效度，為增強研究的信度和效度，在前期收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，筆者于 2019 年 1 月至 7 月在西南 S 省、華東 F省和西北 G 省選擇了三個村莊進(jìn)行田野調(diào)查，本著代表性強、相關(guān)度高、影響力大、數(shù)據(jù)豐富和容易收集原則，通過深度個案訪談和參與式觀察獲得了第一手資料(表 1)。

　 出于非學(xué)術(shù)原因，本文對調(diào)研地使用字母處理，并將訪談記錄進(jìn)行編碼。三個調(diào)研村分布于我國不同地區(qū)，均為貧困村，所

　在縣都是國家級貧困縣。這三個村莊貧困人口多，貧困發(fā)生率在所在地區(qū)處于較高水平，貧困規(guī)模和幫扶力度都具有典型性。本文從村治的微觀角度觀測精準(zhǔn)扶貧的具體內(nèi)容：貧困戶的識別、調(diào)整和退出，產(chǎn)業(yè)引入和發(fā)展，幫扶資源分配和監(jiān)督，解釋國家權(quán)力與村民自治“共棲”產(chǎn)生的要素。

　出 （一）貧困戶的識別、調(diào)整和退出

　 村民自治在貧困戶的識別、調(diào)整和退出中發(fā)揮了實質(zhì)性作用，體現(xiàn)了村民在鄉(xiāng)村治理中所享有的選舉權(quán)、決策權(quán)。貧困戶識別需要經(jīng)過村民主評議和“兩公示一公告”程序，常見做法為先是農(nóng)戶自愿申請，然后各行政村召開村民代表大會進(jìn)行民主評議，形成初選名單，再由村委會和駐村工作隊核實后進(jìn)行公示，最后無異議后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。在對 S 省 X 村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村農(nóng)戶參與貧困戶識別和退出的投票和評議熱情很高，因直接涉及自身利益，貧困戶評選和調(diào)整甚至比村主任選舉還要競爭激烈。

　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民參與熱情高，但僅依靠村民討論較難達(dá)成一致意見。在實踐中，有可能出現(xiàn)兩類精準(zhǔn)識別“投票偏差”情況：一是由于宗族勢力、人際關(guān)系導(dǎo)致真正貧困的農(nóng)戶排除在扶貧名單之外；二是人緣不好的真正貧困的農(nóng)戶無法通過選舉產(chǎn)生。由于 X 村真正貧困戶主要來自于大病、殘疾，以及遭受自然災(zāi)害的

　農(nóng)戶，第一種情況基本不存在，而人緣不好的貧困農(nóng)戶由于人際關(guān)系差，沒能通過第一輪村民代表大會的投票。

　由于行政村一級無法通過村民自治投票選舉出真正的貧困戶，該村出現(xiàn)了自治基礎(chǔ)單元“下移”情況。先由七個村民小組分別召開村社會議，討論表決本社內(nèi)部申請人是否符合建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)，其中，一社和二社有兩戶被剔除名單，村民代表大會通過的申請戶并非全部獲得村社代表的支持；對于那些實際貧困但并沒有獲得足夠票數(shù)的農(nóng)戶，駐村干部和村兩委入社向村社社員告知政策標(biāo)準(zhǔn)，甚至表示“選上后他不會再到你家蹭吃蹭喝”，以此打消群眾疑慮。之后，該村以行政村為單位召開村民代表大會，對各社上報的推薦名單進(jìn)行投票。一、二社被剔除名單的兩戶沒有通過村民代表大會，會議記錄顯示，村民代表表示社里村民更了解情況，因此同意不納入貧困戶名單；而那些由駐村干部入戶做工作的人緣不好的貧困戶候選人則得到村民代表的支持，全票通過。由此可見，在貧困戶識別過程中，村民民主評議并不能完全達(dá)到符合政策初衷的結(jié)果，而國家權(quán)力介入則有助于政策目的達(dá)成，保證政策實踐公平性，并沒有阻礙村民自治探索。

　另外，貧困戶動態(tài)調(diào)整內(nèi)容包括貧困戶脫貧、新識別、返貧納入、貧困家庭自然變更等，貧困戶退出程序與貧困戶識別程序一樣，也需要經(jīng)過民主評議。由于貧困戶享受前所未有的扶貧優(yōu)

　惠政策，即便符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)，也不愿意主動退出。在駐村工作隊主導(dǎo)下，村干部針對符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶逐家解釋脫貧不脫政策；對那些依然不愿意退出的貧困戶，則通過村民小組評議，少數(shù)服從多數(shù)原則，最終符合標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶都提交了脫貧申請。

　展 （二）產(chǎn)業(yè)引入和發(fā)展

　 國家扶貧資源大量輸入鄉(xiāng)村，為了防止資源被濫用，國家制定了詳細(xì)規(guī)定從制度上和程序上對村干部進(jìn)行約束，上級不斷向村干部和扶貧干部布置任務(wù)，并對干部完成扶貧任務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督和考核。通過調(diào)研 F 省 E 村產(chǎn)業(yè)項目的引進(jìn)發(fā)展和監(jiān)管過程，發(fā)現(xiàn)國家向貧困村投入大量資源和精銳干部，為村民自治創(chuàng)造了有利條件。

　產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大了農(nóng)戶參與自治的群眾基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧前，E 村大部分年輕人外出務(wù)工，2014 年F 省省委組織部下派扶貧第一書記駐村，并提供扶貧資金，第一書記將發(fā)展茶業(yè)作為村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，他將 20 萬元資金注入村集體經(jīng)濟(jì)用于茶園初期的建設(shè)，并利用自己的人脈聯(lián)系省城茶葉專家來村傳授種植技術(shù)、介紹當(dāng)前市場需求，但是他在爭取村民支持上碰到困難，青壯年村民并不愿意回鄉(xiāng)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。合作社成立之后，第一年全村只有 20 多家農(nóng)戶加入。在看到實實在在的分紅收益后，第二年就有 80 多家農(nóng)戶加入合作社，許多常年在

　外務(wù)工的村民紛紛回鄉(xiāng)加入村合作社。E 村村民表示，在外打工1 個月只有 3 千多元，而回鄉(xiāng)在合作社打工，1 年收入有 3 萬多，再加上家中種的茶青還有 1 萬多收入。

　經(jīng)濟(jì)收入增加提升了村民的政治參與意識。精準(zhǔn)扶貧之前，村民對競選村委積極性不高，青壯年村民大多外出打工，村委成員普遍文化程度低并多為年長者。在駐村干部和村兩委帶動下，在經(jīng)濟(jì)收入增加激勵下一批常年在外的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)擔(dān)任致富帶頭人，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。同時，由于村產(chǎn)業(yè)收入的提高以及村集體經(jīng)濟(jì)的增加，村集體成員之間的利益相關(guān)性顯著增強，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的分紅分配以及對集體經(jīng)濟(jì)收入的監(jiān)管促使農(nóng)民產(chǎn)生規(guī)則自覺，提高協(xié)商能力。正如 E 村村主任表示，由于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，年輕人愿意回鄉(xiāng)工作，村民代表大會經(jīng)常可以看到年輕人的身影，對村務(wù)討論很熱烈，比如如何發(fā)展茶廠，從何處打開銷路，合作社怎么分紅等�？梢�，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有助于村民自治有效實現(xiàn)，村民參與村莊治理的意愿大大增強。

　督 （三）幫扶資源的分配和監(jiān)督

　 G 省 Z 村的貧困人口較多，獲得的扶貧資金和項目不少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自上而下的國家資源在層層考核、評估、監(jiān)督下得到公開，通過建立扶貧資金信息披露制度和扶貧對象、扶貧項目公示公告公開制度，避免了暗箱操作，使扶貧資金和產(chǎn)業(yè)分紅的使用

　情況接受村民普遍監(jiān)督。農(nóng)業(yè)稅取消后，國家與農(nóng)民的關(guān)系從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入，國家資源不斷輸入為鄉(xiāng)村治理和發(fā)展帶來新鮮血液。有學(xué)者認(rèn)為，在資源不斷輸送的利益鏈條中，權(quán)力尋租者、富人和灰黑勢力、謀利型機會主義農(nóng)民等幾個主體形成分類秩序，鄉(xiāng)村治理容易出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象。自精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，Z 村此類情況有所減少。除了扶貧資源分配接受村民的民主監(jiān)督之外，為了防止在精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)“優(yōu)親厚友”和濫用扶貧資源等情況，國家形成了完備精準(zhǔn)扶貧制度體系，除了設(shè)計科學(xué)有效的貧困評估指標(biāo)，還建立了自下而上的扶貧數(shù)據(jù)庫，相關(guān)數(shù)據(jù)由村級信息采集人員采集錄入至國家扶貧信息系統(tǒng)。這套信息系統(tǒng)適用于各級扶貧主管部門對扶貧信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確統(tǒng)計和動態(tài)調(diào)整，國家通過工作組督查、省際交叉檢查、媒體暗訪、第三方評估等各種辦法檢查基層扶貧工作，對扶貧對象的基本資源、動態(tài)情況、幫扶結(jié)果等實施動態(tài)管理，真正實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

　綜上，三個案例雖然分布于我國不同地區(qū)，但體現(xiàn)了相似的治理邏輯，即精準(zhǔn)扶貧擴(kuò)大了村民自治的內(nèi)容和方式，促進(jìn)了民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理。在精準(zhǔn)扶貧前，我國村民自治更多體現(xiàn)在民主選舉方面，精準(zhǔn)扶貧為村民自治的民主決策、民主監(jiān)督和民主管理提供了豐富的社會基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件，反映了國家治理模式的變化。

　語 五、結(jié)語

　 國家權(quán)力大規(guī)模整合進(jìn)入鄉(xiāng)村社會對村民自治有何影響?本文從國家和社會互動視角，以精準(zhǔn)扶貧為例進(jìn)行分析和回應(yīng)，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理背后的政治邏輯。本文試圖在三個方面對現(xiàn)有研究進(jìn)行深化和拓展：一是提出了國家權(quán)力和村民自治“共棲”概念。國家權(quán)力和鄉(xiāng)村社會力量之間并非零和博弈，國家權(quán)力的擴(kuò)張并不總是伴隨著基層社會的抵制。伴隨著國家權(quán)力的擴(kuò)張和社會力量的發(fā)展，國家與鄉(xiāng)村自治組織不斷調(diào)適和磨合，使得鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)不斷融入公共政治，國家和社會呈現(xiàn)協(xié)調(diào)相稱的過程。國家資源和政治精英大量輸入鄉(xiāng)村社會，不僅解決村民的需要和訴求，獲得村民支持和信任，為國家實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理奠定基礎(chǔ)，還激發(fā)了村民自治內(nèi)生動力。二是補充了村民自治有效實現(xiàn)要素。在以往對村民自治的討論中，過多地突出了村級內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，忽略了國家權(quán)力與村級自治組織之間互動關(guān)系，特別是縣級以上官僚權(quán)力與村社會力量的關(guān)系，本文將國家權(quán)力作為變量對村民自治進(jìn)行考察。三是回應(yīng)了精準(zhǔn)扶貧治理機制的研究�，F(xiàn)有研究將精準(zhǔn)扶貧視為行政主導(dǎo)的治理模式，強調(diào)政府組織架構(gòu)下對原有科層體系的打破和重構(gòu)，本文則強調(diào)自上而下配備的扶貧第一書記和駐村工作隊嵌入鄉(xiāng)村社會，在已有的治理結(jié)構(gòu)中扮演著協(xié)調(diào)者角色，起到資源分配和落地、信息溝通和協(xié)調(diào)以及防止精英俘獲的作用，作為理性的政治行動者，他們和村干部之間職責(zé)清晰、分工明確，并不阻礙村民自治的開展。

　黨的十九大報告提出要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2019 年中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確了規(guī)定村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村“兩委”班子成員交叉任職，這體現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村基層自治的重視，將村民自治納入到國家治理體系中。本文基于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施，對國家權(quán)力和村民自治互動關(guān)系進(jìn)行了嘗試性解釋，有助于我們對基于西方社會的國家和社會理論作出中國特色的回應(yīng)。研究表明，當(dāng)國家權(quán)力以“柔性干預(yù)”方式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，即并不試圖重構(gòu)鄉(xiāng)村基層權(quán)力結(jié)構(gòu)但以一種“國家在場”的方式維護(hù)和扶持社會力量時，村民自治實踐得到更大發(fā)展。

相關(guān)熱詞搜索：精準(zhǔn) 扶貧 國家權(quán)力