放管服改革背景下行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)研究

　放管服改革背景下行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)研究

　摘要 隨著“放管服”改革的不斷深化，切實(shí)增強(qiáng)行政檢查的規(guī)范化和效能性，以確保“放”與“管”相適應(yīng)，已成為重要實(shí)踐命題。行政檢查作為事中事后監(jiān)管的重要方式，澄清行政檢查的內(nèi)涵、特征、法律屬性等理論問題，創(chuàng)新行政檢查方式，強(qiáng)化行政檢查的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，按照職權(quán)法定和程序法治的基本要求確保行政檢查權(quán)的規(guī)范行使，多路徑共同推進(jìn)，對(duì)于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有“對(duì)癥下藥”的保障性作用 。

　關(guān)鍵詞 “放管服”改革；事中事后監(jiān)管；行政檢查；預(yù)防性；法律規(guī)制

　2020 年 1 月 1 日，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式生效施行，意味著我國(guó)正在持續(xù)深化的“放管服”改革正式進(jìn)入法律軌道。“放管服”改革強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，對(duì)于體現(xiàn)服務(wù)型政府職能設(shè)置的科學(xué)性，激發(fā)市場(chǎng)活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,具有至關(guān)重要的作用。一方面是政府不斷放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，另一方面是提升監(jiān)管的規(guī)范化、效能性、持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無漏洞，確保監(jiān)管“接得住”。行政檢查作為當(dāng)前行政機(jī)關(guān)履行事中事后監(jiān)管職能的主要方式，其實(shí)施效果構(gòu)成評(píng)價(jià)改革成效的重要觀測(cè)點(diǎn)。如何在法治視角下，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)行政檢查實(shí)現(xiàn)全方位的有效規(guī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前市場(chǎng)大監(jiān)管體制下亟待解決的理論和實(shí)踐難題。

　一 、 行 政 檢 查 ：

　“放 管 服 ”改 革 背 景 下 強(qiáng) 化 市 場(chǎng) 監(jiān) 管 的 重 要 方 式 黨的十八大以來,為進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，國(guó)務(wù)院?jiǎn)��?dòng)了行政審批制度改革。行政審批制度改革作為推進(jìn)“放管服”改革的重要抓手，已經(jīng)取得重要進(jìn)展，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力[1] 。對(duì)審批權(quán)力及事項(xiàng)的下放和精簡(jiǎn)，不能等同于對(duì)審批事項(xiàng)在行政監(jiān)管上撒手不管。隨著“放管服”改革的深入，以審批代替管理的監(jiān)管模式必須改變，“重審批、輕監(jiān)管”應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)向“寬審批、嚴(yán)監(jiān)管”。按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，政府要對(duì)審批權(quán)力下放有正確的認(rèn)識(shí)，不斷創(chuàng)新事中事后監(jiān)督管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督管理手段，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)或市場(chǎng)的活動(dòng)監(jiān)管力度，提高事中事后監(jiān)督管理的有效性和針對(duì)性[2] 。這要求監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變“重審輕管”“以審代管”的傳統(tǒng)管理理念，調(diào)整監(jiān)管思路，解決長(zhǎng)期存在的重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的問題。

　2017 年 7 月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》指出：“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會(huì)共治為支撐的市場(chǎng)監(jiān)管新格局多主體共同參與的‘大市場(chǎng)’‘大監(jiān)管’體系。”2018 年 3 月中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理；保留國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，具體工作由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局承擔(dān)。此次機(jī)構(gòu)改革絕不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并和職能的疊加，而是監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變以及監(jiān)管深度廣度的延伸，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)監(jiān)管一盤棋、監(jiān)管領(lǐng)域全覆蓋”的理念。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，嚴(yán)格行政執(zhí)法，是市場(chǎng)監(jiān)管部門的核心職責(zé)。改革后的市場(chǎng)監(jiān)管涵蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程，監(jiān)管內(nèi)容大幅增加，集聚了原諸多職能部門的市場(chǎng)監(jiān)管職能，改革機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，監(jiān)管成效與風(fēng)險(xiǎn)同在。這就要求監(jiān)管部門在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，打破過去部門間的壁壘，重新組合各部門職能及業(yè)務(wù)，重新構(gòu)建全流程、全鏈條式監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管體系，進(jìn)而形成新的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效的市場(chǎng)監(jiān)管。

　《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第 54 條規(guī)定行政檢查屬于重要的監(jiān)管執(zhí)法方式，并對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”提出明確要求。正如有學(xué)者闡釋的，行政檢查在行政法實(shí)施中起著承前啟后的核心作用，它是作為行政法實(shí)施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立存在，此由行政權(quán)的演化趨勢(shì)和行政檢查的特性決定[3] 。行政檢查具有了解情況、收集證據(jù)的功能，這正是行政機(jī)關(guān)得以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)治理的重要抓手。有學(xué)者將行政檢查作為政府對(duì)社會(huì)事物主動(dòng)了解和獲取各種“情報(bào)”的手段，而“這些‘情報(bào)’是行政機(jī)關(guān)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的燃料”，這些“燃料”對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要[4] 。作為市場(chǎng)監(jiān)管部門了解并發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的基本方式，行政檢查活動(dòng)的實(shí)施，直接構(gòu)成后續(xù)行政許可、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)等具體執(zhí)法決定的基礎(chǔ)和前提。

　二 、 當(dāng) 前 行 政 檢 查 實(shí) 踐 面 臨 的 困 境 我國(guó)關(guān)于行政檢查的規(guī)定散見在不同效力層級(jí)的法律規(guī)范之中。國(guó)家層面，有關(guān)法律、行政法規(guī)等從不同角度對(duì)行政檢查作出規(guī)定，如《行政處罰法》第 36 條規(guī)定，行政處罰前，必要時(shí)可以依法實(shí)施行政檢查。2019 年 8 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》明確要求要加強(qiáng)公正監(jiān)管，切實(shí)管出水平，并明確提出要通過取消、整合、轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式，壓減重復(fù)或不必要檢查事項(xiàng)，著力解決涉企現(xiàn)場(chǎng)檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問題�！秲�(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第 54 條規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政檢查原則上應(yīng)當(dāng)推行“雙隨機(jī)、一公開”檢查以及合并檢查、聯(lián)合檢查。同時(shí)，一些部門法領(lǐng)域也對(duì)行政檢查作出了具體規(guī)定。如《藥品管理法》規(guī)定，對(duì)藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)、對(duì)認(rèn)證合格的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)認(rèn)證后跟蹤檢查；行政法規(guī)層面，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和使用單位的抽樣檢驗(yàn)、對(duì)醫(yī)療器械廣告的監(jiān)督檢查；規(guī)章層面，《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定對(duì)有不良行為記錄的醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的飛行檢查，《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對(duì)醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)的定期或者不定期監(jiān)督檢查，等等。這些規(guī)范雖然初步形成了有關(guān)行政檢查的制度體系，但是效力層級(jí)多，缺少更為詳細(xì)的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)范，容易引發(fā)監(jiān)管錯(cuò)位、缺位和不到位等問題。

　另一方面，有關(guān)行政檢查引發(fā)的復(fù)議和訴訟問題，相關(guān)爭(zhēng)議從未停息。2004 年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中，明確將行政檢查列為一種獨(dú)立、可訴的行政行為，并列為行政訴訟案件案由。但到目前為止，法院系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)行政檢查的判決機(jī)理未見統(tǒng)一，有關(guān)行政檢查的定性、效力及其可訴性問題尚未達(dá)成共識(shí)，本質(zhì)上涉及有關(guān)行政檢查的概念澄清以及法律屬性的認(rèn)定問題。行政檢查的基礎(chǔ)理論亟需充實(shí)、發(fā)展并完善。

　三 、 行 政 檢 查 的 概 念 解 析 與 性 質(zhì) 厘 清 厘清行政檢查的概念、特征、法律屬性等問題，對(duì)于準(zhǔn)確界定行政檢查的內(nèi)涵和外延，依法開展行政檢查以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)具有根本指導(dǎo)意義。

　（一）行政檢查的內(nèi)涵界定 “檢查是行政機(jī)關(guān)通過直接觀察取得信息的方法，是一種廣泛應(yīng)用的行政技術(shù)。”[5] 就名稱而言，由于行政領(lǐng)域的廣泛性和復(fù)雜性，實(shí)施行政檢查活動(dòng)的主體眾多、方式多樣，涉及具體執(zhí)法領(lǐng)域的行政檢查名稱則更是不勝枚舉。例如，涉及居民身份檢查的用查驗(yàn)；涉及食品藥品質(zhì)量檢查的用抽樣檢驗(yàn)；涉及到海關(guān)貨物檢查的用監(jiān)管、開驗(yàn)、復(fù)驗(yàn)、提取貨樣等等。對(duì)于如何界定行政檢查，學(xué)者們從不同視角做了闡釋。有學(xué)者認(rèn)為，“行政檢查，也有稱行政監(jiān)督檢查，是指具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對(duì)一定范圍的行政相對(duì)人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關(guān)行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對(duì)人權(quán)益的檢查了解的行為。”[6] 還有學(xué)者認(rèn)為，“行政檢查是行政主體基于行政職權(quán)，對(duì)相對(duì)人執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及有關(guān)行政命令、行政處理決定的情況進(jìn)行單方面強(qiáng)制了解的具體行政行為。它是行政主體進(jìn)行行政管理，監(jiān)督相對(duì)人守法和履行法定義務(wù)的一個(gè)重要手段。”[7] 行政檢查作為行政機(jī)關(guān)履職的重要方式，至少具有以下四個(gè)特征。

　1. 實(shí)體處分性 基于依法行政原則的基本要求，行政執(zhí)法人員實(shí)施行政檢查后要作出行政檢查決定，該決定必然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響�！缎姓�許可法》第 61 條第 2 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。”這一規(guī)定表明行政檢查決定具有法律效力。行政檢查往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要由具有相應(yīng)能力和資質(zhì)的專業(yè)人員，根據(jù)確鑿的數(shù)據(jù)或證據(jù)、相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和分析論證對(duì)某一事物提出客觀、公正和具有權(quán)威性的檢查結(jié)論。鑒于檢查結(jié)論是執(zhí)法人員基于專業(yè)技術(shù)知識(shí)對(duì)檢查事項(xiàng)進(jìn)行的判斷，同時(shí)又對(duì)被檢查對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此，檢查結(jié)論往往兼具專家意見和執(zhí)法決定的雙重特點(diǎn)。不管是“肯定性的評(píng)價(jià)結(jié)果”亦或“否定性的評(píng)價(jià)結(jié)果”，都是監(jiān)管部門對(duì)被檢查人是否遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章等情況的判斷，是給被檢查人的一個(gè)確定答復(fù)。行政執(zhí)法人員在檢查之后，如果

　出具“肯定性的評(píng)價(jià)結(jié)果”，證明相對(duì)人的相關(guān)檢查事項(xiàng)符合檢查標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在檢查結(jié)果有效期內(nèi)不可重復(fù)檢查；如果檢查員出具“否定性的評(píng)價(jià)結(jié)果”，則必須附上充分的理由，以便相對(duì)人及時(shí)、依法整改。行政檢查決定送達(dá)相對(duì)人之后，同行政處罰等具體行政決定一樣，就對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了法律效力，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷之前，其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都要尊重和服從，行政相對(duì)人無權(quán)根據(jù)自己的判斷予以否定或者實(shí)施抵抗行為。

　2 2. . 獨(dú)立非依附性 行政檢查具備了行政行為成立的全部要件，即主體要件、權(quán)力要件、效力要件。行政檢查的整個(gè)過程，涵蓋檢查的啟動(dòng)、實(shí)施到檢查決定的作出。行政機(jī)關(guān)要在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政檢查權(quán)，行政檢查決定具有法律效力等方面，均已表明行政檢查具備行政行為的基本特征。行政機(jī)關(guān)可以依法直接實(shí)施行政檢查，行政檢查的實(shí)施及其效力的發(fā)生并不依賴于后續(xù)行政行為是否存在。行政檢查程序啟動(dòng)之后，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間就建立起行政法律關(guān)系，具體包括行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施行政檢查以了解實(shí)情、收集證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)，還包括要在行政檢查決定中督促行政相對(duì)人遵守法律、履行義務(wù)。

　需要說明的是，實(shí)踐中，行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政檢查之后，如果相對(duì)人未按照行政檢查決定落實(shí)整改的，可能進(jìn)一步引發(fā)行政處罰、行政強(qiáng)制等后續(xù)行政行為。雖然行政檢查與后續(xù)行政行為作出存在一定程度的牽連關(guān)系，鑒于行政檢查程序在法律上已經(jīng)完結(jié)，行政檢查行為已經(jīng)成熟，行政檢查并非后續(xù)行政行為的中間階段，行政檢查亦非依附于后續(xù)行政行為而存在，兩者在法律上是彼此獨(dú)立的。

　3. 專業(yè)技術(shù)性 行政執(zhí)法是行政主體為維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活秩序，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，按法定權(quán)限和程序執(zhí)行法律、法規(guī)等法律規(guī)范的活動(dòng)，既包括行政許可、確認(rèn)、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)高權(quán)行政行為，體現(xiàn)服務(wù)型政府要求的行政指導(dǎo)、行政協(xié)議等新型、柔性執(zhí)法方式也涵蓋其中。

　與前述行政執(zhí)法行為不同，行政檢查的專業(yè)性要求較高，特別在行業(yè)監(jiān)管中，往往需要執(zhí)法人員通過專業(yè)知識(shí)和特殊技能，根據(jù)確鑿的數(shù)據(jù)或證據(jù)、相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和分析論證對(duì)某一事物提出客觀、公正和具有權(quán)威性的檢查結(jié)論。比如，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，作為機(jī)構(gòu)改革之后“三局合一”的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，大市場(chǎng)、大監(jiān)管、綜合執(zhí)法等因素使得監(jiān)管專業(yè)化程度需求較高，與之相適應(yīng)的行政檢查活動(dòng)亦須實(shí)現(xiàn)專業(yè)化提升。以食品藥品檢查為例，除了法律、行政管理知識(shí)外，從事行政檢查活動(dòng)的檢查員往往需要多學(xué)科背景，如食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、藥品注冊(cè)審評(píng)、藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（藥品 GMP）、良好藥品供應(yīng)規(guī)范（藥品 GSP）、醫(yī)療器械監(jiān)測(cè)、化妝品和藥品的不良反應(yīng)的召回等相關(guān)程序和檢驗(yàn)檢測(cè)鑒定技術(shù)等，均需檢查員具備生物學(xué)、藥品學(xué)、化學(xué)、環(huán)境學(xué)、生物學(xué)和管理學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)。

　4. 程序銜接性 為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，不同執(zhí)法行為間往往具有續(xù)接性。實(shí)踐中，行政檢查時(shí)常與行政強(qiáng)制和行政處罰等行政行為相銜接。行政檢查是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政檢查權(quán)的具體方式，以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，故檢查過程中往往伴隨著行政強(qiáng)制，以確保行政檢查的順利施行，但同時(shí)要防止行政強(qiáng)制權(quán)的濫用問題，需要對(duì)時(shí)間、場(chǎng)合和種類等方面進(jìn)行明確限制。例如，《食品安全法》第 110 條第 4 款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取下列措施，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者遵守本法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查…（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。”此外，行政檢查后可能會(huì)引發(fā)行政處罰程序。對(duì)于行政相對(duì)人未能按照檢查決定落實(shí)整改的，行政機(jī)關(guān)將依法啟動(dòng)行政處罰程序。此時(shí)，行政檢查結(jié)論成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的前提，往往會(huì)作為其實(shí)施后續(xù)行政處罰的證據(jù)之一。需要特別說明的是，關(guān)于行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰在實(shí)踐中的銜接關(guān)系，不能一概而論。行政強(qiáng)制既可以在行政檢查實(shí)施過程中作出，也可以在行政檢查結(jié)束后作出，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政檢查后，既有可能實(shí)施行政處罰或行政強(qiáng)制，也有可能不實(shí)施行政處罰或行政強(qiáng)制，但均不影響行政檢查的法律效力。

�。ǘ�）行政檢查的法律屬性 行政檢查的法律屬性關(guān)涉行政檢查在行政法中的定位問題，是對(duì)行政檢查實(shí)施法律規(guī)制的理論前提。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)行政處罰、行政征收、行政許可等行為的行政行為屬性已經(jīng)有了深刻的理解，而對(duì)行政檢查的行政行為屬性仍舊存在爭(zhēng)議[8] 。綜觀學(xué)者們的不同觀點(diǎn)，根本分歧在于對(duì)行政檢查的法律屬性是采用“行政事實(shí)行為說”還是“行政法律行為說”兩種觀點(diǎn)。所謂行政事實(shí)行為，是指行政主體直接發(fā)生事實(shí)上效果之行為[9] 。行政事實(shí)行為具有行政性，雖不屬于行政行為范疇，但它仍是行政主體行使行政職權(quán)的行為，具有權(quán)益影響性，雖不具有法律上約束力，但對(duì)行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等能產(chǎn)生事實(shí)上的損害。行政法律行為是行政主體作出的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他措施�？梢�，行政主體既可實(shí)施行政法律行為，也可實(shí)施行政事實(shí)行為，但是兩者如何區(qū)分？有學(xué)者主張以行政主體基于行政職權(quán)實(shí)施的行為是否產(chǎn)生法律約束力為標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為一般行政行為和行政事實(shí)行為[10] 。

　行政檢查具備了行政行為成立的全部要件，行政檢查的職權(quán)性及其法律效力都表明其具備行政行為的基本特征。行政檢查程序一經(jīng)啟動(dòng)，檢查主體依法行使檢查權(quán)，行政相對(duì)人必須依法服從檢查。在行為過程中，行政檢查主體與行政檢查相對(duì)人之間形成特定的法律關(guān)系，行政檢查主體的履職行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生多重影響和實(shí)際作用。即行政檢查的實(shí)施必然在行政主體與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故行政檢查構(gòu)成行政法律行為，即一般行政行為。

�。ㄈ�）與行政調(diào)查之異同

　在制定法上，行政檢查和行政調(diào)查依法構(gòu)成兩種不同的行為。例如，《行政處罰法》第 37 條第 1 款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。”在這一規(guī)定中，“調(diào)查或者進(jìn)行檢查”“協(xié)助調(diào)查或者檢查”的分別表述可以清楚地說明兩者關(guān)系：若兩者為同一行為，則立法不必用“或者”并列之[11] 。

　行政檢查與行政調(diào)查存在共性（如收集信息），但區(qū)別更為明顯。理論上，行政調(diào)查是階段性行政程序行為，是行政機(jī)關(guān)為即將作出的行政決定收集證據(jù)、采集證據(jù)和認(rèn)定證據(jù)的過程。根據(jù)“先取證、后裁決”的基本規(guī)則，無行政調(diào)查則無行政決定。但行政檢查本身具有獨(dú)立性，行政檢查程序結(jié)束后行政機(jī)關(guān)要作出具有實(shí)體性的行政檢查決定。實(shí)踐中，兩者也可能出現(xiàn)銜接關(guān)系，如通過行政檢查發(fā)現(xiàn)被檢查對(duì)象涉嫌違法時(shí)，行政機(jī)關(guān)將要依法立案后轉(zhuǎn)入行政調(diào)查程序，當(dāng)然，啟動(dòng)行政調(diào)查的情形并非只限于行政檢查。故在后續(xù)的行政救濟(jì)程序中，作為程序性行政行為，行政調(diào)查本身并未直接限縮被調(diào)查人實(shí)體權(quán)利，根據(jù)行政訴訟法和行政復(fù)議法相關(guān)規(guī)定，不屬于行政訴訟受案范圍和行政復(fù)議申請(qǐng)范圍。而行政檢查作為具有獨(dú)立性和實(shí)體性的行政執(zhí)法方式，公民、法人或其他組織對(duì)行政檢查決定不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟。

　四 、 確 保 監(jiān) 管 目 標(biāo) 實(shí) 現(xiàn) 的 最 優(yōu) 路 徑 作為重要的執(zhí)法方式，行政檢查活動(dòng)包括現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問題、收集證據(jù)、認(rèn)定證據(jù)、作出結(jié)論等，必須確保全過程都在法治軌道上運(yùn)行。在當(dāng)前行政檢查尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法且立法分散化的背景下，創(chuàng)新行政檢查方式，強(qiáng)化行政檢查的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，按照職權(quán)法定和程序法治的基本要求確保行政檢查權(quán)的規(guī)范行使，多路徑共同推進(jìn)。

�。ㄒ唬┡c監(jiān)管目標(biāo)相契合的行政檢查方式創(chuàng)新 根據(jù)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，“雙隨機(jī)、一公開”作為事中事后監(jiān)管的主要模式，給行政檢查方式帶來重大變革。行政檢查的方式，即行政主體為達(dá)成行政檢查目的而采取的方法、手段、措施，是“實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督檢查職能的具體形式”[12] 。我國(guó)還沒有統(tǒng)一的行政檢查法，行政檢查方式由各單行法分散規(guī)定，此種情況下，將“雙隨機(jī)”監(jiān)管理念滲透到行政檢查活動(dòng)中，行政檢查方式將更常態(tài)、更靈活、更智能。

　第一，行政檢查方式的常態(tài)化。在行政檢查中，集中檢查、專項(xiàng)檢查經(jīng)常以運(yùn)動(dòng)式的方式開展，在限定的時(shí)間內(nèi)集中財(cái)力物力的嚴(yán)厲打擊攻勢(shì)，短期內(nèi)可以達(dá)到執(zhí)法效果，但是難以建立長(zhǎng)效的執(zhí)法機(jī)制，使違法人員產(chǎn)生投機(jī)取巧心理，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于行政檢查的效果發(fā)揮。“雙隨機(jī)”抽查應(yīng)當(dāng)以常態(tài)化方式進(jìn)行，根據(jù)行政監(jiān)管的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域自行規(guī)劃“雙隨機(jī)”抽查內(nèi)容、比例和流程，使其真正成為事中事后監(jiān)管的主要手段，發(fā)揮行政檢查的作用。

　第二，行政檢查方式的多樣性和靈活性。由于行政檢查主體眾多、對(duì)象多樣、事項(xiàng)紛繁，對(duì)同一種對(duì)象也可以根據(jù)需要采用不同方式實(shí)施行政檢查，這決定了行政檢查方式的多樣性和靈活性。法律不可能詳盡羅列所有行政檢查的手段，為實(shí)現(xiàn)良好行政的目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)所采用的行政檢查手段應(yīng)該符合實(shí)質(zhì)法治的基本要求，在理論上，稱之為比例原則。該原則要求行政檢查主體在行使行政檢查權(quán)時(shí)，所采取的方法和手段應(yīng)該有助于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；在有多種方法和手段均能達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)的情況下，行政檢查主體應(yīng)該選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的檢查措施，即不存在其他任何可能造成行政相對(duì)人更小損害的措施來取代該項(xiàng)措施；最后，通過實(shí)施行政檢查對(duì)行政相對(duì)人造成的損害必須與監(jiān)管目標(biāo)所維護(hù)的公共利益合比例或相稱，不能明顯失衡。

　第三，行政檢查方式的智能化。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代要求積極運(yùn)用信息化手段實(shí)施智慧監(jiān)管，尤其是多部門調(diào)整后，在監(jiān)管系統(tǒng)化背景下，消費(fèi)渠道的日趨復(fù)雜，新技術(shù)、新產(chǎn)品的安全問題，對(duì)監(jiān)管的技術(shù)和手段形成挑戰(zhàn)。信息化是各項(xiàng)改革創(chuàng)新不可或缺的支撐和保障，行政監(jiān)管部門在行政檢查過程中產(chǎn)生大量信息和數(shù)據(jù)，要以信息化和技術(shù)化為支撐，積極推進(jìn)行政檢查方式智能化，打破數(shù)據(jù)信息孤島，不斷深化市場(chǎng)監(jiān)管大數(shù)據(jù)建設(shè)。

�。ǘ�）強(qiáng)化行政檢查的預(yù)防性功能 現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。政府監(jiān)管的重要目標(biāo)之一就在于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的防控。行政檢查的主要目的就是發(fā)現(xiàn)問題，提早預(yù)防。預(yù)防性功能應(yīng)當(dāng)成為政府監(jiān)管活動(dòng)與普通執(zhí)法方式最明顯的差異。比如在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域,鑒于公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知度較低，無法自行判斷食品藥品隱患，特別是進(jìn)入 21 世紀(jì)后，頻發(fā)的食品、藥品安全事件使消費(fèi)者失去信心，要從根本上扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面，必須強(qiáng)化預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)能力。而食品藥品行政檢查主要就在于發(fā)現(xiàn)缺陷、短板和風(fēng)險(xiǎn)，有效治理，以防止釀成重大危機(jī)事故。故作為一種特殊的執(zhí)法方式，行政機(jī)關(guān)通過行政檢查中獲取的信息，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管存在的潛在危險(xiǎn)，并及時(shí)采取行之有效的措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。在特殊情況下，如果這種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)對(duì)公眾健康造成危害，即便此種危害存在科學(xué)上的不確定性，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)當(dāng)通過行政檢查決定采取必要的風(fēng)險(xiǎn)管理措施以達(dá)到預(yù)防目的，當(dāng)然具體措施也要考慮到技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，以及有關(guān)該事項(xiàng)的合法因素。

　（三）推行行政檢查權(quán)力清單，確保“職權(quán)法定” 按照依法行政的基本要求，行政檢查必須依法實(shí)施，即依法檢查。所謂依法檢查，強(qiáng)調(diào)法定的檢查權(quán)主體必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得越界。根據(jù)憲法和組織法的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有很多類型，不同類型的行政機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)內(nèi)容亦有所差別。監(jiān)管部門是否享有檢查權(quán)要看是否有組織法和行為法授權(quán)。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在法定行政檢查事項(xiàng)范圍內(nèi)，按照法定檢查方式和手段，在法定管轄地域范圍內(nèi)依法行使檢查權(quán)。

　黨的十八大以來，為確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠依法履職，權(quán)力清單制度在全國(guó)普遍推行。權(quán)力清單并非組織法本身，而是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)所規(guī)定的行政權(quán)進(jìn)一步細(xì)化、歸類并清晰列明成清單的形式，是對(duì)職權(quán)法定原則的捍衛(wèi)和落實(shí)，并不是新權(quán)力的設(shè)定。這種對(duì)行政權(quán)梳理、細(xì)化、整合和集中的過程，對(duì)于消除權(quán)力尋租空間意義重大。因此，作為重要的監(jiān)管方式，行政檢查必須納入清單范圍，與行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法行為一樣，通過梳理現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)章中有關(guān)行政檢查的授權(quán)式規(guī)定形成清單，通過清單明確運(yùn)行邊界，從而確保各級(jí)監(jiān)管部門依法開展行政檢查活動(dòng)。

�。ㄋ模┬姓�檢查程序的規(guī)范化 行政檢查作為一種能夠影響當(dāng)事人合法權(quán)益的行政行為，必須嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤�。由于行政檢查主體的廣泛性、方式和手段的多樣性，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)中對(duì)行政檢查程序的規(guī)定，總體上還不完備。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，如果法律、法規(guī)對(duì)行政檢查的程序已經(jīng)作出明確規(guī)定的，則必須嚴(yán)格遵守。如果沒有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，也要遵守行政程序的底線要求，即正當(dāng)程序原則。雖然正當(dāng)程序原則尚未法定化，實(shí)踐中，根據(jù)最高人民法院已經(jīng)發(fā)布的系列指導(dǎo)性案例，行政行為是否符合正當(dāng)程序的基本要求已逐步成為司法實(shí)踐中審查行政機(jī)關(guān)履職行為是否構(gòu)成程序違法的重要標(biāo)準(zhǔn)�；�于此，結(jié)合行政檢查行為的特殊性，按照正當(dāng)程序的要求，行政檢查程序應(yīng)涵蓋表明檢查身份、說明理由、告知權(quán)利、聽取陳述和申辯、作出檢查決定及送達(dá)等基本環(huán)節(jié)。監(jiān)管部門在做行政檢查決定之前，如果未聽取被檢查人陳述和申辯、未說明理由的，將導(dǎo)致程序違法。

�。ㄎ澹�強(qiáng)化行政檢查的全方位公開 “雙隨機(jī)、一公開”要求除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域外，雙隨機(jī)抽查事項(xiàng)及查處結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，自覺接受監(jiān)督。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，要全面推進(jìn)政務(wù)公開，要堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。行政檢查也概莫能外。作為重要的執(zhí)法方式，行政檢查公開強(qiáng)調(diào)全過程公開，包括行政檢查依據(jù)、檢查過程以及檢查結(jié)果均應(yīng)當(dāng)定期或者不定期地向社會(huì)公布。檢查結(jié)果向社會(huì)公開也是對(duì)政府信息進(jìn)行公開，是保障公眾知情權(quán)的要求，以保證行政檢查行為在陽光下進(jìn)行，并受到有效的外部監(jiān)督和制約，從而確保結(jié)果的公正性。當(dāng)然，公開也要求對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私給予保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作的通知》要求，除依法不適合公開的情形外，市場(chǎng)監(jiān)管部門在抽查后積極向其他政府部門推送行政處罰、“黑名單”等信息，實(shí)施聯(lián)合懲戒。

　結(jié)

　語

　如何在“放管服”改革背景下，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期存在的重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)的傳統(tǒng)管理模式，切實(shí)增強(qiáng)行政檢查實(shí)效，是強(qiáng)化行政監(jiān)管的重要突破口。“放管服”改革強(qiáng)調(diào)采用新技術(shù)和新方法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,使“管”跟上“放”的節(jié)奏。行政檢查作為事中事后監(jiān)管的重要活動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理，建構(gòu)公法秩序，維護(hù)公共利益，無疑具有至關(guān)重要的作用。從提升行政監(jiān)管效能性并確保持續(xù)性和全覆蓋的目標(biāo)來看，提升行政檢查的法治化水平確保行政檢查活動(dòng)在法治軌道上運(yùn)行是基本前提。我們必須承認(rèn)，“一行為一法”的立法模式可能永遠(yuǎn)追不上行政管理實(shí)踐要回應(yīng)人民需求且與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯。為一攬子實(shí)現(xiàn)行政管理活動(dòng)的現(xiàn)在和未來均能有法可依的美好目標(biāo)，行政法學(xué)界正在研究行政法總則制定問題，現(xiàn)有專家建議稿中就包括對(duì)行政檢查行為法律規(guī)制的具體條款。本文有關(guān)行政檢查問題的研究，一方面是對(duì)最為基礎(chǔ)性的概念和特征等理論問題進(jìn)行探討，更為重要的是，期待本文有關(guān)行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)路徑的探究，在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法的現(xiàn)實(shí)背景之下，能夠成為各級(jí)監(jiān)管部門自覺遵守的行為準(zhǔn)則。

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