基于縣域干部飲酒行為實(shí)證研究

　摘 要 ：

　為什么中國(guó)官場(chǎng)會(huì)形成獨(dú)特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴(yán)打, 許多官員自己也不情愿的情況下, 官場(chǎng)酒風(fēng)為何還具有生命力?基于 2011-2015 年作者在全國(guó)多地進(jìn)行的觀察和訪談, 本研究認(rèn)為, 當(dāng)前中國(guó)地方治理存在金字塔科層結(jié)構(gòu)的信息不足、治理任務(wù)非制度化、組織激勵(lì)不足三個(gè)困境, 而飲酒行為發(fā)揮了構(gòu)建信任、提供激勵(lì)的作用, 部分緩解了以上困境, 提升了治理績(jī)效。換言之, 官場(chǎng)酒桌一定程度上不是破壞了制度系統(tǒng), 恰恰是應(yīng)制度環(huán)境本身需要而產(chǎn)生的。它通過(guò)嵌入治理過(guò)程彌補(bǔ)了正式制度的不足, 并因此具有生命力。近年來(lái), 反“四風(fēng)”遏制了官場(chǎng)酒風(fēng), 大幅降低了相關(guān)費(fèi)用, 提升了工作效率。不過(guò), 根治官場(chǎng)酒風(fēng)還需要通過(guò)提升治理制度化水平、構(gòu)建補(bǔ)償和激勵(lì)制度以改善整體治理環(huán)境。

　一、現(xiàn)象與問(wèn)題

　酒文化是中國(guó)官場(chǎng)的獨(dú)特現(xiàn)象, “能喝”在某種程度上是黨政干部, 特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)。這顯然不是好現(xiàn)象。改革開(kāi)放以來(lái), 官場(chǎng)酒風(fēng)一直是黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府運(yùn)作和基層治理的頑疾, 造成了許多負(fù)面后果, 例如違規(guī)使用公款、損害政府形象、降低工作效率等, 甚至還會(huì)造成人員傷亡。20 世紀(jì) 90 年代起, 各級(jí)政府就開(kāi)始大力整治官場(chǎng)酒風(fēng), 但總是難以杜絕。因此, 本文所關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是:為什么中國(guó)官場(chǎng)會(huì)形成獨(dú)特的酒文化?在正式制度禁止、頻繁嚴(yán)打, 甚至許多官員自己也不情愿的情況下, 為什么官場(chǎng)酒風(fēng)還具有生命力? 本文通過(guò)一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)回答以上問(wèn)題。酒文化盛行中國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域, 因此我們對(duì)研究對(duì)象做如下限定:第一, 酒桌上的所有人都具有官員身份, 有非官員參與者的酒局不在討論范圍內(nèi)。第二, 不同層級(jí)、不同系統(tǒng) (黨政機(jī)關(guān)/國(guó)企) 官員飲酒行為的特征和驅(qū)動(dòng)機(jī)制有一定差別。本文聚焦于縣域黨政機(jī)關(guān), 這是當(dāng)前官場(chǎng)酒風(fēng)最受關(guān)注的領(lǐng)域, 具有大量飲用高度酒的鮮明特征。第三, 僅指因公務(wù)產(chǎn)生的酒局, 這也是現(xiàn)有文獻(xiàn)主要關(guān)注的對(duì)象, 不包括官員私人聚會(huì)性質(zhì)的酒局。

　本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源有兩類(lèi)。第一類(lèi)是筆者于 2011-2015 年在全國(guó)十幾個(gè)省份的觀察和訪談;3 第二類(lèi)是筆者于 2014-2015 年在北京與各地干部的訪談。后文引用時(shí), 第一類(lèi)材料編號(hào)為 W, 第二類(lèi)材料編號(hào)為 D。在第一類(lèi)材料中, 作者觀察的酒局總計(jì) 57 次, 東部地區(qū) 19 次, 中部地區(qū)20 次, 西部地區(qū) 18 次。有言論被記錄者 63 人, 其中縣 (市、區(qū)) 委書(shū)記 9 人, 副縣級(jí)干部 31 人, 科級(jí)干部23 人。在第二類(lèi)材料中, 單獨(dú)訪談 13 人, 座談會(huì) 11 次, 有言論被記錄者 36 人。分析材料時(shí)作者發(fā)現(xiàn), 東、中、西部官員在飲酒行為上沒(méi)有顯著差異。后文引用訪談材料中的觀點(diǎn)都至少被不同地域 3 名以上受訪者提及, 而非某位受訪者的獨(dú)有觀點(diǎn)或經(jīng)歷。

　二、文獻(xiàn)述評(píng)與研究設(shè)計(jì)

　(一) 現(xiàn)有文獻(xiàn)概述 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái), 官場(chǎng)酒風(fēng)及其治理一直是社會(huì)熱點(diǎn), 相關(guān)報(bào)道和評(píng)論數(shù)不勝數(shù), 既有對(duì)問(wèn)題的直觀描述和治理呼吁, 也有對(duì)原因的簡(jiǎn)單分析。與媒體熱議相對(duì)應(yīng)的是, 相關(guān)學(xué)術(shù)研究并不多, 散見(jiàn)于飲食社交和公款吃喝兩個(gè)領(lǐng)域�？偟膩�(lái)說(shuō), 這些文獻(xiàn)從不同層面對(duì)本文現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有所回應(yīng)。

　第一個(gè)問(wèn)題是官場(chǎng)酒文化是怎樣產(chǎn)生并蔓延的。首先, 許多報(bào)道和時(shí)評(píng)都強(qiáng)調(diào), 官場(chǎng)酒文化是腐敗的一種表現(xiàn), 它源自“愛(ài)喝”的個(gè)人偏好、干部作風(fēng)腐化和“占公家便宜”的市儈心理 (童武, 1995)。具體來(lái)說(shuō), 在改革開(kāi)放初期, 官員喝酒主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)物質(zhì)條件還不富裕, 存在“喝了解饞, 不喝就虧了”的心理。近年來(lái), 物質(zhì)大為豐裕, 對(duì)處于社會(huì)較高層級(jí)的官員來(lái)說(shuō), 大多不需借此解饞了, 但飲酒, 特別是飲用茅臺(tái)等高檔酒成了身份象征, 是官員對(duì)個(gè)人欲望的消費(fèi) (賀海峰, 2013) 。以上解釋有其道理, 但問(wèn)題在于, 它提供的都是特殊性解釋, 最多只能解釋部分官員行為, 即確實(shí)有少數(shù)人愛(ài)喝、愛(ài)占便宜、愛(ài)顯擺, 但回答不了為什么官場(chǎng)酒風(fēng)會(huì)成為普遍現(xiàn)象。更具體地說(shuō), 它解釋不了許多官員根本不愛(ài)喝酒甚至身體狀況都不允許喝酒了, 卻依然在官場(chǎng)酒桌上不醉不歸的現(xiàn)象。

　由此, 探討焦點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向人情文化, 強(qiáng)調(diào)在更大的社會(huì)環(huán)境和政府治理的具體情境中去理解形塑官場(chǎng)酒文化的因果機(jī)制 (嚴(yán)霞、王寧, 2013) 。具體來(lái)說(shuō), 關(guān)系和人情文化一直在中國(guó)社會(huì)占據(jù)重要位置,在日常生活、政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用 (Wank, 1999) 。請(qǐng)客吃飯是人情文化的主要體現(xiàn)方式之一, 普遍存在于政府組織和商業(yè)機(jī)構(gòu)中 (Yang, 1994) 。飲食社交是人們創(chuàng)立或維持關(guān)系資本,進(jìn)行關(guān)系再生產(chǎn)的一種途徑。人們可以利用餐桌建立、拉近關(guān)系, 獲取資源, 謀求利益 (邊燕杰, 2004) 。酒的加入則能激發(fā)更好的效果。黎相宜 (2009) 指

　出, 在中國(guó)社交實(shí)踐中, 飲酒能發(fā)揮維持人情、表達(dá)誠(chéng)意、流露真情、達(dá)成交換四種作用。管健 (2008) 進(jìn)一步聚焦官場(chǎng)并指出, 官場(chǎng)上的正式溝通受環(huán)境、時(shí)間和情境限制, 具有正規(guī)和刻板的特點(diǎn), 而酒有放松精神、使人興奮的作用, 飲酒能在參與者中營(yíng)造親密、平等的非正式交流氛圍。有些事在辦公室談不開(kāi), 酒桌則是更好的溝通和交際平臺(tái)。而且, 酒桌上辦的“事”, 不僅有升遷等私事, 更多是實(shí)實(shí)在在的公事 (徐浩程, 2013) 。因而, 不少人哀嘆, “酒桌辦事”已成為官場(chǎng)潛規(guī)則, 產(chǎn)生了制度約束力, 乃至不喝、不拼命喝就辦不成事 (王春, 2010) 。

　然而, 雖然官員飲酒行為能發(fā)揮這么多作用, 但也造成很多負(fù)面后果, 所以在正式制度中不具有合法性, 各級(jí)政府常常采取措施打擊。因而, 第二個(gè)問(wèn)題是為什么官場(chǎng)酒風(fēng)在眾多治理措施下還具有生命力?現(xiàn)有文獻(xiàn)從兩個(gè)層面給出答案:第一, 制度有漏洞, 包括以下幾種情況:有的規(guī)定不細(xì)致、不成體系,缺乏針對(duì)性和執(zhí)行力;有的規(guī)定脫離現(xiàn)實(shí), 無(wú)法執(zhí)行。第二, 制度執(zhí)行有問(wèn)題。即使是較完善的制度,也需要強(qiáng)力的執(zhí)行者才能真正發(fā)揮作用。然而, 雖然各級(jí)政府三番五次下達(dá)禁令, 但對(duì)下級(jí)政府來(lái)說(shuō),上級(jí)政府雖然要求提得多, 但強(qiáng)硬措施少, 很少給闖紅燈者施以嚴(yán)厲處罰。究其原因, 許多上級(jí)在喝酒上常常“上梁不正”, 所以不可能真正禁酒。更重要的是, 這體現(xiàn)了官場(chǎng)酒文化的潛規(guī)則力量, 官員雖然不得不在正式制度中貫徹限酒、禁酒精神, 但私下又會(huì)遵循潛規(guī)則繼續(xù)飲酒 (嚴(yán)霞、王寧, 2013) 。當(dāng)然, 由于強(qiáng)大的政治、社會(huì)、財(cái)政及其他壓力, 某些時(shí)候各地政府也會(huì)強(qiáng)力禁酒, 但往往是運(yùn)動(dòng)式的。運(yùn)動(dòng)結(jié)束后, 飲酒之風(fēng)就會(huì)回潮。

　梳理相關(guān)論述, 我們看似得到一個(gè)比較系統(tǒng)的解釋:飲酒是中國(guó)傳統(tǒng)人情文化和社會(huì)交往的重要形式。正式制度存在漏洞, 人情文化得以滲透其中, 最終使得官場(chǎng)酒風(fēng)大行其道。以上解釋有其道理,但回到現(xiàn)實(shí)中, 我們會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)足以動(dòng)搖整個(gè)解釋體系根基的漏洞。

　(二) 漏洞一:上級(jí)官員飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是什么? 為什么官員要喝酒?現(xiàn)有文獻(xiàn)中, 媒體的直觀表述是“我 (下級(jí)) 不愿意喝, 但是領(lǐng)導(dǎo)要喝, 不能不陪”。學(xué)術(shù)論文的機(jī)制性表述是基層治理存在“酒桌辦事”和“官大一級(jí)壓死人”兩個(gè)特征, 所以下級(jí)為了迎合上級(jí)、辦成事, 不得不主動(dòng)喝酒。然而, 以上表述只解釋了下級(jí)飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制, 卻沒(méi)有回答上級(jí)飲酒的動(dòng)力從何而來(lái)。顯然, 不可能所有上級(jí)都愛(ài)喝酒。進(jìn)一步而言, 上級(jí)比下級(jí)有著更沉重的喝酒負(fù)擔(dān), 并且由于年齡等原因, 上級(jí)的身體條件往往也更不適合喝酒。也就是說(shuō), 其實(shí)官場(chǎng)酒桌上多數(shù)人未必想喝酒。在這種情況下, 是什么因素和機(jī)制促使并不想喝酒的官員們頻頻舉杯、一醉方休? 闡述上級(jí)官員飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是回答這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)此只是略有涉及, 即上級(jí)被迫喝酒是怕得罪人。但它沒(méi)有回答得罪人背后的問(wèn)題:上級(jí)得罪了下級(jí)有什么后果?顯然, 對(duì)理性行動(dòng)者來(lái)說(shuō), 他是比較了“得罪人”和“被迫喝酒”的后果才做出選擇的�，F(xiàn)有文獻(xiàn)解釋了下級(jí)怕得罪人的機(jī)制:第一, 酒桌辦事, 不喝就辦不了事。第二, 上級(jí)掌握著下級(jí)各方面的利益。因?yàn)闄?quán)力差別, 下級(jí)得罪不起上級(jí)。但是, 為什么掌握更多權(quán)力的上級(jí)寧愿違背自身意愿飲酒, 也不愿意得罪下級(jí)呢? (三) 漏洞二:為什么官員在不同場(chǎng)合選擇不同的飲酒策略? 現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒(méi)有比較分析官員在不同場(chǎng)合的飲酒策略, 而是大而化之地認(rèn)為所有官員在所有場(chǎng)合都會(huì)采取一致的飲酒策略。經(jīng)驗(yàn)材料并不支持這一判斷。作者的觀察發(fā)現(xiàn), 不同官員在不同場(chǎng)合往往選擇不同的飲酒策略。在第一種場(chǎng)合, 酒桌參與者是以下三類(lèi)組合之一: (1) 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人; (2) 委辦局負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人; (3) 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和他不分管的委辦局負(fù)責(zé)人。以上組合的共同點(diǎn)是酒桌參與者平日接觸不多, 相互不太熟悉。這時(shí), 他們往往會(huì)一醉方休。在第二種場(chǎng)合, 酒桌參與者是以下三類(lèi)組合之一: (1) 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和他分管的委辦局負(fù)責(zé)人; (2) 委辦局負(fù)責(zé)人和他的下屬; (3) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人和他的下屬。以上組合的共同點(diǎn)是酒桌參與者平常接觸多, 相互熟悉。這時(shí), 他們常常是“意思意思”, 甚至?xí)�囑咐別人“別喝太多”。

　那么, 是什么機(jī)制促使官員在不同場(chǎng)合選擇不同的飲酒策略?在官場(chǎng)酒桌上, 為什么半熟人甚至陌生人間的 (過(guò)量) 飲酒行為發(fā)生頻率和程度要遠(yuǎn)高于熟人間? (四) 研究設(shè)計(jì) 綜上所述, 現(xiàn)有研究并不足以解釋官場(chǎng)酒風(fēng)的形成及其生命力, 我們需要尋找更完善的解釋體系。新的框架要吸收現(xiàn)有研究的合理部分, 但更重要的是必須能回答現(xiàn)有解釋無(wú)法回答的兩個(gè)問(wèn)題。

　總的來(lái)說(shuō), 現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)性問(wèn)題是在研究方向上低估了正式制度的作用, 往往預(yù)設(shè)中國(guó)官員具有破壞正式制度、建立潛規(guī)則的傾向。然而, 行動(dòng)者雖然并不必然遵守正式制度, 但也要有某種利益驅(qū)動(dòng)才會(huì)去破壞正式制度, 選擇更有利的潛規(guī)則。否則, 他的選擇應(yīng)當(dāng)是遵守正式制度以獲得相應(yīng)激勵(lì)。

　現(xiàn)有文獻(xiàn)大致都秉持要在具體治理情境下分析官場(chǎng)酒文化的運(yùn)作機(jī)制的立場(chǎng)。由此出發(fā), 現(xiàn)有文獻(xiàn)將“酒桌辦事”作為行動(dòng)者破壞正式制度的獲利機(jī)制。本文大致同意它對(duì)下級(jí)官員飲酒行為的機(jī)制判斷, 不過(guò)其論述過(guò)于簡(jiǎn)單, 更沒(méi)有解釋上級(jí)官員為什么飲酒。在此,

　現(xiàn)有文獻(xiàn)又回到了“愛(ài)喝”的膚淺解釋, 這顯然與“具體治理情境下分析”的基本立場(chǎng)相沖突。從更高的層面來(lái)說(shuō), 上級(jí)飲酒也是對(duì)人情邏輯的運(yùn)用, 但現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)人情邏輯的具體作用機(jī)制缺少分析。處于優(yōu)勢(shì)地位的上級(jí)為什么也要遵循, 甚至主動(dòng)運(yùn)用人情邏輯?喝酒會(huì)給他們帶來(lái)什么?不喝又可能失去什么?簡(jiǎn)言之, 人情邏輯是官場(chǎng)酒文化形成的必要條件, 但不是充分條件。

　因此, 本文強(qiáng)調(diào)上級(jí)飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制也要在具體治理情境中尋找。事實(shí)上, 在具體治理情境中也更有希望找到“為什么官員在不同場(chǎng)合選擇不同飲酒策略”的答案。因?yàn)椴煌瑘?chǎng)合的行動(dòng)者是一樣的,但是制度環(huán)境及治理需要是不同的, 由此導(dǎo)致了人情邏輯的不同運(yùn)用。

　進(jìn)一步而言, 長(zhǎng)期以來(lái), 許多中國(guó)治理研究低估正式制度作用, 而高估行動(dòng)者破壞正式制度卻會(huì)遵守潛規(guī)則的意愿。但是, 潛規(guī)則的約束力從何而來(lái)?對(duì)此, 周雪光 (2008) 提出了一個(gè)開(kāi)創(chuàng)性的命題:在中國(guó)政府的運(yùn)作中, 許多看似違背正式制度的潛規(guī)則恰恰是制度環(huán)境的產(chǎn)物, 它在更大層面上滿(mǎn)足了整個(gè)制度體系和治理的需要, 因而具有廣泛而深厚的合法性基礎(chǔ)。換言之, 在理解官員行為時(shí), 不能簡(jiǎn)單將官員視為企圖破壞制度的人, 而需要注意制度環(huán)境對(duì)官員行為的制約作用;不能只看到潛規(guī)則與正式制度的沖突, 而要挖掘潛規(guī)則與正式制度的聯(lián)系, 有些潛規(guī)則恰恰是在更高級(jí)別的正式制度作用下形成的。因此, 我們必須在中國(guó)特定的制度環(huán)境和政府運(yùn)作邏輯中理解官員的飲酒行為。這不是人情文化找到制度漏洞, 而恰恰是制度運(yùn)作本身的需要導(dǎo)致了人情邏輯和飲酒行為嵌入治理過(guò)程,最終形塑了中國(guó)官場(chǎng)酒文化。因此, 本文的理論問(wèn)題是:制度環(huán)境和治理需要以怎樣的機(jī)制塑造官場(chǎng)酒文化?飲酒行為在治理過(guò)程中發(fā)揮了哪些作用? 基于對(duì)經(jīng)驗(yàn)材料的梳理分析, 作者發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前中國(guó)地方治理存在金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)信息不足、治理任務(wù)非制度化和組織激勵(lì)不足三個(gè)困境, 而飲酒行為嵌入恰恰能發(fā)揮構(gòu)建信任、提供激勵(lì)的作用, 部分緩解以上困境, 提升治理績(jī)效。也就是說(shuō), 官場(chǎng)酒文化在很大程度上不是破壞了制度系統(tǒng), 而是嵌入治理過(guò)程, 彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足, 因此具有了生命力。本文第三、第四部分將分別從信任構(gòu)建和提供激勵(lì)的角度探討飲酒行為如何緩解上述困境, 并由此嵌入治理過(guò)程。具體來(lái)說(shuō), 飲酒行為的信任構(gòu)建作用能一定程度上緩解信息不足、治理任務(wù)非制度化兩個(gè)困境, 而飲酒行為的激勵(lì)作用則能一定程度上緩解治理任務(wù)非制度化、組織激勵(lì)不足兩個(gè)困境。這兩個(gè)部分都會(huì)討論治理任務(wù)的非制度化, 但涉及的是不同方面 (該困境包括三個(gè)方面) , 并各自與另兩個(gè)困境相關(guān)聯(lián)。本文要想比以往研究更有解釋力, 就必須更好地解決現(xiàn)有研究的兩個(gè)重大漏洞。因此, 在具體論述中, 本文會(huì)比較分析官員在不同場(chǎng)合采取不同策略的原因, 并重點(diǎn)分析上級(jí)飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。最后, 結(jié)論部分將展開(kāi)理論討論,并在當(dāng)前反“四風(fēng)”取得成績(jī)的基礎(chǔ)上, 從改善治理的整體環(huán)境切入, 探討根治官場(chǎng)酒風(fēng)的對(duì)策和舉措。

　三、飲酒行為的治理功能之一:信任構(gòu)建

　(一) 政府金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)的信息不足 中國(guó)地方政府的規(guī)模很大。第一, 人口多, 縣域人口大多數(shù)十萬(wàn), 最大的縣的人口甚至超過(guò) 200 萬(wàn)。這相當(dāng)于多數(shù)國(guó)家的一級(jí)地方行政區(qū), 即屬下至少還有兩個(gè)層級(jí), 但中國(guó)縣級(jí)政府屬下只有一個(gè)層級(jí)。第二, 中國(guó)政府是發(fā)展型政府, 承擔(dān)的職能多于其他國(guó)家。第三, 地方政府還管理著大量事業(yè)單位和國(guó)企。以上因素使得縣級(jí)政府 6 管理的機(jī)構(gòu)數(shù)量非常多 (包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、委辦局、企事業(yè)單位等) , 平均超過(guò) 100 個(gè)。因此, 縣級(jí)政府及其下屬機(jī)構(gòu)間構(gòu)成了懸殊的金字塔結(jié)構(gòu)。

　且不討論其他影響, 僅就官員人際交往而言, 這一結(jié)構(gòu)造成了信息不足的困境。具體來(lái)說(shuō), 由縣級(jí)政府管理的正科級(jí)干部平均有一二百人, 加上副科級(jí)干部有近千人。他們的考核和晉升由縣級(jí)政府掌握, 而擁有這些權(quán)力的縣委常委和副縣長(zhǎng)只有 14-18 人。十幾個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)近千名科級(jí)干部, 兩者間的信息交流顯然是不足的。信息不足會(huì)影響下級(jí)的考核和晉升, 縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可能都不認(rèn)識(shí)許多需要他評(píng)價(jià)的科級(jí)干部。

　我分管領(lǐng)域的科級(jí)干部都認(rèn)識(shí), 但有些副科干部并不熟。而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不分管的委辦局, 正職我能對(duì)上臉, 副職很多對(duì)不上號(hào)。不是說(shuō)我官僚, 一個(gè)縣上千科級(jí)干部, 很難都熟悉�？墒�, 干部任用的時(shí)候, 我在常委會(huì)上是要表態(tài)、投票的。

　(W37, S3 省某縣縣委常委, 2014 年 9 月) 而且, 在干部使用中握有最大權(quán)重的三位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo) (書(shū)記、縣長(zhǎng)、組織部長(zhǎng)) 信息缺乏的困境更嚴(yán)重,因?yàn)檫@三個(gè)崗位“應(yīng)當(dāng)異地任職”。也就是說(shuō), 本地成長(zhǎng)的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還有時(shí)間慢慢了解本地干部, 而他們卻沒(méi)有多少時(shí)間充分掌握干部信息。

　書(shū)記說(shuō)到底就做兩件事:出主意、用干部。但在用干部上有個(gè)問(wèn)題, 書(shū)記都要異地任職, 我到我們縣也就一年多, 之前對(duì)這里的干部沒(méi)有了解, 不好辦。

　(D13, H2 省某縣縣委書(shū)記, 2015 年 3 月) 信息困境給上級(jí)造成的主要還是履職困惑, 但對(duì)下級(jí)職業(yè)生涯的影響則要大得多。上級(jí)連他的信息都不了解, 就更別談信任。因

　此, 下級(jí)必須通過(guò)各種方式讓上級(jí)認(rèn)識(shí)自己。當(dāng)然, 在工作交往之外要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段很多, 例如私下交往, 通過(guò)中間人牽線搭橋或老鄉(xiāng)會(huì)等方式擠進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小圈子, 甚至搞違法利益輸送。這些手段一般能給下級(jí)帶來(lái)較大收益, 但問(wèn)題在于其投入多、難度大、風(fēng)險(xiǎn)高,多數(shù)官員既沒(méi)有足夠的意愿和膽量, 也沒(méi)有足夠的能力和資源。相比之下, “喝酒”雖然收益不高,但其優(yōu)勢(shì)在于風(fēng)險(xiǎn)很小、操作簡(jiǎn)單, 所有下級(jí)都可以用。

　在地方光干得好不夠, 領(lǐng)導(dǎo)管的人太多, 可能都不知道有你這號(hào)人。我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)平常見(jiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)會(huì)有限, 多數(shù)還是開(kāi)會(huì), 這種場(chǎng)合也不可能有接觸。好在書(shū)記一年總得來(lái)我們鄉(xiāng)調(diào)研一兩次, 其他領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)來(lái), 來(lái)了總得吃飯。酒桌上, 我敬領(lǐng)導(dǎo)一次, 領(lǐng)導(dǎo)回一次, 隨便再來(lái)幾次, 一場(chǎng)酒總有三四次接觸。喝了酒都放松了, 機(jī)會(huì)把握得好, 拉著手和領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)幾句真心話, 能留一些好印象。

　(W38, S3 省某縣某鄉(xiāng)黨委書(shū)記, 2014 年 9 月) 相比正職, 酒桌上的機(jī)會(huì)對(duì)副職更為珍貴。

　我這樣的副科級(jí)干部, 全縣有好幾百。我們局長(zhǎng)偶爾還能去書(shū)記辦公室, 我一般只能見(jiàn)到分管縣領(lǐng)導(dǎo), 很少接觸書(shū)記, 其他縣領(lǐng)導(dǎo)就更少有工作上的接觸。但在酒桌上, 誰(shuí)都有敬酒資格, 敬酒時(shí)自我介紹一下。領(lǐng)導(dǎo)要是有興致, 多聊幾句, 對(duì)我能有些印象, 總不是壞事。我又不會(huì)鉆營(yíng), 那樣風(fēng)險(xiǎn)也大。我不求大富大貴, 只圖安安穩(wěn)穩(wěn), 有點(diǎn)進(jìn)步希望就行。

　(W24, J 省某縣某副局長(zhǎng), 2014 年 4 月) 在飲酒過(guò)程中, 下級(jí)傳遞兩層信息:第一, 努力讓上級(jí)把自己的名字、職務(wù)和臉對(duì)上號(hào)。第二, 依靠酒精的作用和酒桌氛圍, 傳遞某些性格特質(zhì), 例如豪爽、實(shí)在、真誠(chéng)等, 并以此和上級(jí)構(gòu)建起初步信任。需要指出的是, 這樣構(gòu)建起來(lái)的信任非常有限, 但總比不認(rèn)識(shí)強(qiáng)。不過(guò), 這一促使下級(jí)飲酒的機(jī)制在第二類(lèi)酒桌 (詳見(jiàn)第二部分分類(lèi)) 不會(huì)被觸發(fā)。因?yàn)樵谶@類(lèi)酒桌上, 上下級(jí)間并不存在懸殊結(jié)構(gòu), 7 信息充足, 工作中有足夠機(jī)會(huì)構(gòu)建信任, 不需要用酒作為中介。

　不同酒桌有不同規(guī)矩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他委辦局干部我不熟, 平常也沒(méi)接觸。所以在酒桌上, 有人沖到我面前來(lái)個(gè)“拎壺沖”, 那我一般能記住, 覺(jué)得“人不錯(cuò), 實(shí)在”。但在自己部門(mén)就不一樣了, 我們部總共幾十號(hào)人, 誰(shuí)怎么樣我不清楚?上次部里聚餐, 有個(gè)小伙子也給我敬個(gè)“拎壺沖”, 我就很尷尬。按規(guī)矩, 我至少得喝一滿(mǎn)杯, 不然顯得我架子大, 但我身體真不行, 本想自己人聚餐隨便喝點(diǎn)就可以了。

　(W57, S1 省某縣縣委常委、組織部長(zhǎng), 2015 年 5 月) 相反, 在這類(lèi)酒桌上, 下級(jí)要是喝得太猛, 反而可能留下負(fù)面印象。

　人在機(jī)關(guān)里, 單位領(lǐng)導(dǎo)天天見(jiàn), 有心表現(xiàn)機(jī)會(huì)多得是, 不需要在喝酒上費(fèi)勁。要平常啥事都干不好,光喝酒積極有啥用, 這不就等于跟領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)“我是酒囊飯袋”嘛。

　(W9, Z 省某縣某局局長(zhǎng), 2012 年 5 月) (二) 治理任務(wù)非制度化之一:地方治理的資源困境 信息不足不僅影響官員的個(gè)人發(fā)展, 而且會(huì)在治理中造成很多問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō), 當(dāng)前中國(guó)存在治理任務(wù)非制度化的問(wèn)題, 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:治理資源分布不確定、工作銜接不明確以及大量臨時(shí)性、階段性的任務(wù)。本部分首先討論前兩個(gè)方面。

　長(zhǎng)期以來(lái), 在中國(guó)地方治理中, 資金、資源和政策分配缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范, 具有很大的不確定性。近年來(lái)項(xiàng)目制的興起更進(jìn)一步加重了這種不確定性。在中央和地方的關(guān)系上, 這孕育了我們熟知的“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)雖然沒(méi)有“跑部錢(qián)進(jìn)”的類(lèi)似俗語(yǔ), 但對(duì)劃撥資源的依賴(lài)性更強(qiáng)。稅費(fèi)改革后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本喪失了財(cái)政汲取能力, 只能依靠上級(jí)撥款, 但制度化撥款一般僅夠維持基本運(yùn)轉(zhuǎn), 更多資源需要自己爭(zhēng)取 (周飛舟, 2006) , 酒桌就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上級(jí)爭(zhēng)取資源的重要舞臺(tái)。現(xiàn)有研究對(duì)這類(lèi)“酒桌辦事”現(xiàn)象已有不少討論。下級(jí)為了爭(zhēng)取資源喝酒與為了個(gè)人發(fā)展喝酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制類(lèi)似, 在此就不詳細(xì)討論了, 只需強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):第一, 下級(jí)在這種情況下喝酒是為了公事, 這意味著個(gè)人飲酒行為已經(jīng)成為治理過(guò)程的一部分。第二, 這種情況下的上級(jí)不僅指縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo), 而且包括那些行政級(jí)別與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員相同, 但在特定治理任務(wù)上擁有一定資源分配權(quán)的委辦局官員。這一機(jī)制在第二類(lèi)酒桌上則不存在。無(wú)論是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與他分管的委辦局, 還是委辦局內(nèi)部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部, 治理資源分配的制度化水平較高, 一般不需官員通過(guò)個(gè)人行為爭(zhēng)取。

　以上分析了信息不足和資源分配不確定的困境如何驅(qū)動(dòng)下級(jí)選擇飲酒行為來(lái)向上級(jí)傳遞信息、構(gòu)建信任的機(jī)制, 同時(shí)探討了為什么這一機(jī)制不存在于第二類(lèi)酒桌。但還沒(méi)有解釋上級(jí)選擇飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制, 這需要進(jìn)行下一部分的討論。

　(三) 治理任務(wù)非制度化之二:工作銜接不明確 “上面千根針, 下面一條線”, 在上級(jí)政府中界限清晰的各類(lèi)治理任務(wù)最終都要靠基層的同一批人執(zhí)行。表面上看, 壓力主要在基層, 因?yàn)樗麄兂薪拥娜蝿?wù)非常多。然而, 面對(duì)繁重的治理任務(wù), 基層政府往往會(huì)選擇性地執(zhí)行, 認(rèn)真完成那些他們認(rèn)為重要的, 應(yīng)付那些他們認(rèn)為不重要的, 這并不會(huì)對(duì)他們的政績(jī)產(chǎn)生太大影響 (O Brien & Li, 1999;楊?lèi)?ài)平、余雁鴻, 2012;倪星、王銳, 2017) 。但是, 被應(yīng)付的上級(jí) (縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)/委辦局負(fù)責(zé)人) 的政績(jī)就會(huì)大打折扣。

　當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)不是萬(wàn)能的。我雖然是縣領(lǐng)導(dǎo), 但我不是書(shū)記, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部我管不到。相反, 我

　的很多工作得靠他們落實(shí), 他們雖然不會(huì)跟我對(duì)著干, 但應(yīng)付總是可以的。

　(W51, N 省某縣副縣長(zhǎng), 2015 年6 月) 面對(duì)這種情況, 上級(jí)官員一般有三種選擇:第一, “搞定”縣委書(shū)記, 讓書(shū)記覺(jué)得這項(xiàng)工作很重要, 列為“書(shū)記工程”親自督辦, 那么下級(jí)一般不敢應(yīng)付。第二, 提供足夠的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì), 促使下級(jí)認(rèn)真完成任務(wù)。第三, 依靠與下級(jí)的個(gè)人關(guān)系, 確保自己條線的工作被認(rèn)真對(duì)待。在這三種選擇中, 第一種選擇一般不可行, 搞定書(shū)記很難, 書(shū)記要是次次都被搞定了, “書(shū)記工程”也就沒(méi)有約束意義了。第二種選擇有時(shí)可行, 有時(shí)不可行, 因?yàn)橛凶銐蛭�引力的物質(zhì)資源和精神獎(jiǎng)勵(lì)都是有限的, 上級(jí)未必總能拿得出。第三種選擇在多數(shù)情況下是可行的, 盡管效力最低。其中, 喝酒這種能在短時(shí)間內(nèi)傳遞友好信息、構(gòu)建初步信任、可低成本大范圍復(fù)制的社交方式成為上級(jí)發(fā)展與下級(jí)個(gè)人關(guān)系的首選。

　每次下鄉(xiāng)吃飯, 我肯定要給在場(chǎng)的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敬杯酒。為什么?咱得給下面同志留下好印象, 好讓他們認(rèn)真完成我的工作。畢竟我不是書(shū)記, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能多努力地落實(shí)我的工作, 很大程度上取決于他們對(duì)我的認(rèn)可程度。但縣里干部太多, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)又遠(yuǎn), 而我工作忙, 平時(shí)沒(méi)機(jī)會(huì)接觸, 就得抓住酒桌上的機(jī)會(huì)。

　(W29, S4 省某縣委常委、宣傳部長(zhǎng), 2014 年 6 月) 相反, 如果上級(jí)在酒桌上不主動(dòng)與下級(jí)飲酒互動(dòng), 敷衍了事, 甚至拒絕下級(jí)的敬酒, 就很可能在工作中吃暗虧, 損害自身政績(jī)。

　以前我們有個(gè)副縣長(zhǎng), 省里下來(lái)的, 年輕有前途。但來(lái)我這下鄉(xiāng), 吃飯我敬酒他都不喝, 牛什么?我不指望他提拔, 但他進(jìn)步總得有政績(jī)吧, 不還得我們干?他憑什么瞧不起我?后來(lái), 他布置的工作, 我就是不積極干, 反正上面各條線派下來(lái)的活多得干不完, 他能抓住我什么把柄? (W19, S2 省某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記, 2014 年 4 月) 與之不同, 在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與分管的委辦局、委辦局內(nèi)部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部, 工作銜接、任務(wù)分配有明確的制度規(guī)定, 上級(jí)一般不需靠喝酒來(lái)構(gòu)建與下級(jí)的個(gè)人化關(guān)系。

　四、飲酒行為的治理功能之二:提供激勵(lì)

　第三部分分析了大部分官員飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制, 但還有一個(gè)關(guān)鍵缺口——縣委書(shū)記。訪談中頻繁出現(xiàn)“畢竟我不是書(shū)記”這句話, 其理論邏輯可以表述為:多數(shù)上級(jí)之所以需要通過(guò)飲酒發(fā)展與下級(jí), 特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的個(gè)人關(guān)系, 是因?yàn)樵谡�式制度體系中“管不到”他們。但是, 縣委書(shū)記牢牢掌握著人事安排和資源分配這兩大下級(jí)官員的命門(mén)。換言之, 看起來(lái)正式制度已經(jīng)賦予了書(shū)記足夠左右下級(jí)的權(quán)力, 在治理過(guò)程中是否就不存在促使書(shū)記選擇飲酒的機(jī)制了呢? 經(jīng)驗(yàn)材料提供了否定答案�？h委書(shū)記少有“不能喝的”, 并且往往是酒桌上的積極行動(dòng)者。然而, 他們卻又是酒桌上最不適合喝酒的 (年齡大、工作繁重、身體較差) 。那么, 是什么因素和機(jī)制促使書(shū)記選擇飲酒?本部分論述由此展開(kāi)。通過(guò)理解書(shū)記的行為選擇, 我們將認(rèn)識(shí)到這樣一個(gè)事實(shí):官員飲酒行為不僅能從個(gè)人層面影響自身范圍內(nèi)的治理績(jī)效, 而且能在整個(gè)組織層面產(chǎn)生作用, 在某種程度上提升組織凝聚力、激發(fā)組織活力。

　(一) 組織激勵(lì)不足 “越往下, 任務(wù)越繁重、工作越難做、壓力越大”是當(dāng)前中國(guó)地方治理的重要特征。第一, 基層工作非常繁重。雖然可以選擇性應(yīng)付, 但“應(yīng)付”也需要時(shí)間和精力, 且最多在量上降低任務(wù)的繁重程度,不可能在質(zhì)上改變“繁重”本身。第二, 責(zé)任大、壓力大�；鶎又卫淼�“一票否決”項(xiàng)很多 (十八大后有所好轉(zhuǎn), 但依然不少) , 上級(jí)施加的壓力非常大, 但在執(zhí)行中卻很容易誘發(fā)沖突。第三, 基層的事權(quán)、財(cái)權(quán)卻又與繁重任務(wù)高度不對(duì)等, 工作因此更難做。此外, 相比縣直機(jī)關(guān), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員普遍工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn), 安家在縣城, 常常一周才能回一次家, 在子女教育、家庭生活上都有不少額外的付出甚至犧牲。

　上級(jí)政府下派了非常重的治理任務(wù), 提出了很多要求, 但所提供的激勵(lì)卻很有限。第一, 收入不高。目前, 全國(guó)多數(shù)地區(qū)科級(jí)干部月工資在 2500-4500 元, 這在同學(xué)歷、同年資的人員中并不算高。當(dāng)然, 坊間常說(shuō)“公務(wù)員有灰色收入”, 本文不能證明或證偽這個(gè)命題, 只陳述一個(gè)基本事實(shí):除了長(zhǎng)三角、珠三角部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道擁有較多財(cái)政收入, 全國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都是“吃飯財(cái)政”�？偙P(pán)子就這么大, 大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部又能從中搞到多少灰色收入?第二, 政府是“讓加班就加班”, 并且少有加班費(fèi),甚至“連飯都不管”。第三, 官員往往更在意晉升激勵(lì)。但是, 由于“人多坑少”“遠(yuǎn)離領(lǐng)導(dǎo)”, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升難度最大, 許多人“連副科都混不到”。

　(二) 上級(jí)官員“喝酒”的組織激勵(lì)作用 任務(wù)重、付出大、回報(bào)低, 工作動(dòng)力、組織認(rèn)同和凝聚力就會(huì)出問(wèn)題。媒體報(bào)道過(guò)許多官員辭職的案例。更多官員雖然沒(méi)有辭職, 但也在想方設(shè)法調(diào)走 (哪怕臨時(shí)借調(diào)) 。面對(duì)這種情況, 上級(jí)不能放任自流。其中, 縣委書(shū)記改變這種狀況的動(dòng)機(jī)最強(qiáng)烈。一方面, 組織將最主要的權(quán)力賦予書(shū)記, 也就對(duì)他提出了最高的要求。另一方面, 相比其他上級(jí), 書(shū)記的個(gè)人利益和組織利益相關(guān)度最高。組織運(yùn)轉(zhuǎn)得越好, 他的權(quán)威就越鞏固, 政績(jī)

　就越突出, 晉升機(jī)會(huì)也就越大。中國(guó)體制下的書(shū)記與選舉體制下的地區(qū)主官的關(guān)鍵不同在于后者上任前已是社會(huì)名流, 積累了較多財(cái)富、社會(huì)影響甚至家族勢(shì)力, 離開(kāi)了政府依然是精英。但前者是“組織培養(yǎng)的”, 所有權(quán)威都基于組織身份, “離開(kāi)了組織, 什么也不是”。那么, 以書(shū)記為代表的上級(jí)官員去哪里尋找新的組織激勵(lì)來(lái)緩解組織困境呢? 歸結(jié)起來(lái), 大致有三種選擇:第一, 在權(quán)限內(nèi)努力提供更多物質(zhì)和精神激勵(lì)。第二, 冒一定的制度風(fēng)險(xiǎn),放任下級(jí)一些不太嚴(yán)重的作風(fēng)問(wèn)題 (例如私設(shè)小金庫(kù)、超標(biāo)發(fā)放福利) 。第三, 以自己對(duì)下級(jí)的個(gè)人化補(bǔ)償彌補(bǔ)組織激勵(lì)不足。這三種選擇一般都有可能被采用, 本文重點(diǎn)談第三種, 喝酒是其重要的表現(xiàn)形式之一。

　我這個(gè)年紀(jì), 又當(dāng)了這么多年領(lǐng)導(dǎo), 三高、痛風(fēng), 什么毛病都有點(diǎn)。醫(yī)生說(shuō)最好別喝酒。怎么還喝?不喝不行啊, 到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須喝, 還得是大喝。不喝酒, 誰(shuí)給你干活?鄉(xiāng)鎮(zhèn)同志不容易, 任務(wù)重、錢(qián)少,平常老婆孩子都見(jiàn)不到。我們當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的, 官也給人家升不了, 錢(qián)也給不了, 再不喝酒, 對(duì)得起自己的良心嗎? (W44, H2省某縣縣委書(shū)記, 2014 年 12 月) 下級(jí)見(jiàn)不到老婆孩子, 怎么就能推導(dǎo)出上級(jí)不喝酒就沒(méi)良心呢?如果不置身地方治理的具體情境, 我們很難理解這看似吊詭的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有很多困難、很大壓力, 上級(jí)都知道, 也很同情, 但他們解決不了。這些問(wèn)題有的是制度環(huán)境造成的, 但也有很大部分是上級(jí)為了政績(jī)主動(dòng)制造的。所以, 同情歸同情, 任務(wù)和壓力還是照樣派、照樣給;但是, 同時(shí)也要想辦法提供其他方面的激勵(lì)和補(bǔ)償, 以維系組織凝聚力。喝酒就發(fā)揮了這樣的作用。

　和機(jī)關(guān)干部喝酒, 我主要看身體, 狀態(tài)好、人不多, 敬我的酒我就干了;狀態(tài)不好, 我就隨意。我是書(shū)記, 這點(diǎn)特權(quán)總是有的。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn), 狀態(tài)再差, 該干的酒、該敬的酒, 我絕不會(huì)少。他們這么辛苦, 我喝酒不是為自己喝, 我是代表縣委縣政府喝, 代表縣委縣政府感謝做出犧牲和貢獻(xiàn)的干部。(D27, J2 省某縣縣委書(shū)記, 2015 年 6 月) 某種程度上, 在上級(jí)官員特別是縣委書(shū)記的認(rèn)知中, 這種場(chǎng)景下的飲酒 (特別是過(guò)量飲酒) 不僅不是不良風(fēng)氣, 相反具有濃厚的道義正當(dāng)性, 成為治理過(guò)程中上級(jí)必須承擔(dān)的道德義務(wù)。在道義正當(dāng)性的驅(qū)使下, 即使酒桌上所有行動(dòng)者的身體條件都不適合繼續(xù)飲酒了, 他們往往還是會(huì)繼續(xù)喝。因?yàn)橹匾�的不是�? 而是在喝酒過(guò)程中一起抒發(fā)感情、實(shí)現(xiàn)共鳴, 提升組織認(rèn)同和凝聚力。

　(三) 治理任務(wù)非制度化之三:大量臨時(shí)性、階段性工作 進(jìn)一步的問(wèn)題是, 飲酒行為提供了怎樣的組織激勵(lì)?下面將結(jié)合治理任務(wù)非制度化的第三方面——大量臨時(shí)性、階段性工作來(lái)回答。在本節(jié)回答這個(gè)問(wèn)題有兩個(gè)優(yōu)勢(shì):第一, 飲酒行為在這里直接針對(duì)某項(xiàng)治理任務(wù), 能更直接標(biāo)識(shí)出它在具體治理過(guò)程中的位置。第二, 這里的組織激勵(lì)既適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,也適用于委辦局干部 (這兩類(lèi)場(chǎng)合背后的邏輯也有一些區(qū)別, 筆者將在結(jié)論部分詳述) 。

　城市的重大項(xiàng)目推進(jìn)、“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”, 農(nóng)村的防火禁燒以及普遍的征地拆遷等都屬于臨時(shí)性、階段性工作。這些工作時(shí)間集中、責(zé)任大、任務(wù)重, 需要大量人員全天候工作。為了推進(jìn)工作, 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是書(shū)記的工作作風(fēng)往往非常粗暴, “下命令不留余地”“催進(jìn)度如同催命”“罵人不分場(chǎng)合不留情面”。

　我們書(shū)記平常還好, 但一抓起項(xiàng)目就是土匪, 任何場(chǎng)合都能破口大罵。去年區(qū)里上了一大批項(xiàng)目。于是, 書(shū)記要求所有委辦局、鎮(zhèn)街班子成員周六上班。很多人有意見(jiàn):憑什么?還不發(fā)加班費(fèi)。他不管, 讓辦公室和組織部查崗, 親自帶隊(duì)搞突然襲擊, 查到就處分, 在大會(huì)上罵:“不想加班?嫌沒(méi)加班費(fèi)?誰(shuí)不想加班把位子讓出來(lái), 愿意加班的多了。” (W51, X2 省某區(qū)某局長(zhǎng), 2015 年 4 月) 需要指出的是, 作風(fēng)粗暴主要不應(yīng)歸因于個(gè)人素質(zhì), 這在很大程度上是環(huán)境塑造的, 因?yàn)檫@種作風(fēng)最有助于完成治理任務(wù)。

　我知道下面都說(shuō)我作風(fēng)粗暴。凡是能干出成績(jī)的書(shū)記, 有幾個(gè)作風(fēng)不粗暴的?縣里工作就得這么干。我在省廳干過(guò)幾年, 那時(shí)候難得紅次臉。為什么?那里沒(méi)有這些火燒眉毛、刀架脖子的事。(D33, G1 省某縣委書(shū)記, 2015 年 10 月) 然而, 粗暴作風(fēng)雖然有助于實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo), 但也會(huì)在上下級(jí)間造成嚴(yán)重的隔閡和創(chuàng)傷, 長(zhǎng)期積累總會(huì)爆發(fā)。所以, 那些推進(jìn)工作時(shí)作風(fēng)粗暴的上級(jí)官員, 在工作較為圓滿(mǎn)地結(jié)束后, 往往會(huì)主動(dòng)組織聚會(huì),在酒桌上找回人心。

　活干完了, 得犒勞大家。該發(fā)錢(qián)的發(fā)錢(qián), 該表彰的表彰。此外, 還得聚起來(lái)喝一頓。干事時(shí)我差不多把下面的人得罪光了, 有人天天被我罵, 一個(gè)月沒(méi)回過(guò)家, 他肯定經(jīng)常在心里罵我。所以, 我得去修補(bǔ)關(guān)系。出力最多的人, 我召集起來(lái)喝一頓;有時(shí), 出力最多的單位我還專(zhuān)門(mén)去喝一趟。當(dāng)然, 也不可能所有人都顧得上, 剩下的就讓其他領(lǐng)導(dǎo)去吧。這次修補(bǔ)完了, 下次有大項(xiàng)目, 我也好繼續(xù)讓他們加班、繼續(xù)罵。

　(D25, H3 省某縣委書(shū)記, 2015 年 6 月) 飲酒互動(dòng)中的組織激勵(lì)包括三個(gè)方面:第一, 上級(jí)表達(dá)對(duì)下級(jí)人格和工作的尊重和認(rèn)可, 下級(jí)也表達(dá)對(duì)上級(jí)的理解。一場(chǎng)酒下來(lái), 互動(dòng)頻繁、氣氛和睦。借助酒精作用和酒桌氛圍, 上下級(jí)會(huì)進(jìn)行一些類(lèi)似對(duì)話:“老弟, 你別怪我, 都是為了工作, 我干了這杯給你賠罪”, “我知道你不容易, 都沒(méi)怎么顧上家,這次全靠你了”, “領(lǐng)導(dǎo)您別這么說(shuō), 您逼我才能長(zhǎng)進(jìn), 我干得不好被罵是應(yīng)該的”。

　第二, 構(gòu)

　建上下級(jí)間暫時(shí)的平等地位。“上了酒桌, 只有兄弟, 沒(méi)有官大官小”, 既塑造了上級(jí)平易近人形象, 也能讓那些被罵的下級(jí)釋放壓力。

　第三, 有時(shí)還能讓下級(jí)通過(guò)“欺負(fù)”上級(jí)來(lái)“出口氣”。

　農(nóng)村冬季防火、夏秋禁燒, 一干就是大半個(gè)月, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有人都得撒到山上去。不是大熱天, 就是大冷天。以前管得松, 一天還能發(fā)一兩百塊錢(qián)補(bǔ)貼。但大過(guò)年的誰(shuí)愿意為這點(diǎn)錢(qián)在山上凍個(gè)半死?都是被逼去的, 肚子里總有點(diǎn)氣。所以, 事搞完了, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)把人聚起來(lái)喝頓大酒。這種場(chǎng)合, 書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)總得多喝點(diǎn), 出些洋相, 讓大伙樂(lè)樂(lè)。我也會(huì)參加一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)子, 跟他們喝大酒。我酒量一般, 經(jīng)常就喝趴下了。大家一看, 書(shū)記能喝半斤喝八兩, 最后給抬出去了, 哈哈一笑, 氣也就消了大半。(W47, S2 省某區(qū)區(qū)委書(shū)記, 2015 年 3 月)

　五、結(jié)論與討論

　(一) 酒桌上的治理邏輯 基于豐富的經(jīng)驗(yàn)材料, 本文在政府治理的具體情境中考察官員飲酒的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。相較于現(xiàn)有研究較為寬泛的探討, 本文區(qū)分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員、委辦局官員、其他上級(jí) (非一把手) 和縣委書(shū)記四類(lèi)官員, 從政府治理的三個(gè)困境出發(fā), 分別討論了他們?cè)诓煌�情境下的不同身�?(行動(dòng)者/策略對(duì)象) 、行為策略和飲酒行為的具體作用。綜合全文論述, 下表可以系統(tǒng)地呈現(xiàn)酒桌上的治理邏輯。

　需要進(jìn)一步闡釋的是, 在同一治理困境下, 不同官員雖然都可能選擇飲酒策略, 但他們之間也有因制度環(huán)境和治理需要的不同而產(chǎn)生的差別。前文對(duì)此尚未充分討論, 在此詳細(xì)闡釋。

　酒桌上的治理邏輯

　注: (1) 表格區(qū)分官員在具體情境下的三種身份, 即行動(dòng)者、策略對(duì)象和“既不存在困境, 也不是策略對(duì)象”。(2) 表格中“有”指特定官員面臨相關(guān)治理困境, 因而需要成為行動(dòng)者, 采取飲酒策略, “/”符號(hào)后是對(duì)飲酒具體作用的解釋。行動(dòng)者與策略對(duì)象在同一治理困境下的縱列中相互對(duì)應(yīng)。

　第一, 在信息不足的困境中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和委辦局官員雖然都會(huì)采取飲酒策略, 但是后者的頻率和程度要低于前者。原因在于, 正如前文所述, 委辦局有明確的縣級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo), 工作接觸多、信息充分, 因此他們一般不需要通過(guò)飲酒來(lái)與分管領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建信任。但是, 他們也需要通過(guò)飲酒行為向不分管他的上級(jí)傳遞信息、構(gòu)建信任。不過(guò), 一方面, 這種需求較小, 他們的晉升首先取決于分管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn), 并且去向主要是在本系統(tǒng)或相關(guān)領(lǐng)域中 (即分管領(lǐng)導(dǎo)的分管范圍) 。相比之下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員沒(méi)有明確的分管領(lǐng)導(dǎo), 晉升去向也不明確, 需要向盡可能多的上級(jí)傳遞信息、構(gòu)建信任。另一方面, 委辦局的喝酒機(jī)會(huì)較少。所有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在工作

　聯(lián)系, 都有去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù), 但很少與自己分管領(lǐng)域外的委辦局發(fā)生工作聯(lián)系。因此, 委辦局官員因公務(wù)與其他縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)喝酒的機(jī)會(huì)也少于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員。

　第二, 資源困境主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中。具體來(lái)說(shuō), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)是綜合性的“塊”, 在制度上所有資源都可以向或不向某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃撥;委辦局是分工明確的“條”, 開(kāi)展工作一般不需要條線外的資源。但是, 委辦局有時(shí)也需要其他部門(mén)的幫助, 因此他們也可能成為行動(dòng)者, 通過(guò)飲酒向其他委辦局官員、不分管他的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或縣委書(shū)記表達(dá)誠(chéng)意、爭(zhēng)取資源, 通過(guò)酒桌辦事。具體包括兩種情況:第一, 一些日常工作需要其他單位的配合。例如, 城建由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé), 但也需要城管、財(cái)政等部門(mén)幫助。然而, 正式制度很少規(guī)定相關(guān)部門(mén)的協(xié)助義務(wù), 這就需要建設(shè)部門(mén)官員自己去爭(zhēng)取。第二, 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所需的資源往往超出業(yè)務(wù)部門(mén)的能力范圍。因而, 委辦局官員平常會(huì)盡量與政法、宣傳等領(lǐng)域官員處好關(guān)系, 以期在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)對(duì)方會(huì)施以援手。

　第三, 所有上級(jí)都需要面對(duì)臨時(shí)性、階段性工作和組織激勵(lì)不足的困境。但是, 由于工作負(fù)責(zé)范圍的差異, 這些困境影響縣委書(shū)記的頻率和程度顯著高于其他上級(jí)。與之相應(yīng), 他們的行動(dòng)積極性也會(huì)更高。例如, 宣傳部長(zhǎng)會(huì)在“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”上面臨上述困境, 分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)會(huì)在防火禁燒上面臨上述困境, 不同重大項(xiàng)目會(huì)讓不同分管領(lǐng)導(dǎo)面臨上述困境。在各自領(lǐng)域外, 副職一般既不需要承擔(dān)太多責(zé)任, 也不可能將此作為自身政績(jī)。然而, 對(duì)書(shū)記來(lái)說(shuō), 干好了都是自己的政績(jī), 干不好都是自己的隱患。

　此外, 從個(gè)體動(dòng)機(jī)的微觀視角來(lái)看, 在人情文化的基礎(chǔ)上, 遵守規(guī)范和工具性邏輯的多重考慮制約著官員的飲酒行為。在這方面, 上下級(jí)存在一定的差別。具體來(lái)說(shuō), 對(duì)下級(jí), 特別是身體不好的下級(jí)來(lái)說(shuō), 飲酒行為帶來(lái)的收益未必大于他因飲酒傷身付出的成本。8 所以, 如果只有工具性的考慮, 他更可能選擇少喝或不喝。但是, 酒文化長(zhǎng)期運(yùn)作也產(chǎn)生了隱性規(guī)范, 少喝或不喝, 特別是面對(duì)上級(jí)時(shí)少喝或不喝, 會(huì)被視作不近人情、壞了規(guī)矩, 在群體內(nèi)留下負(fù)面印象, 造成存量利益損失。這樣一來(lái), 潛在損失和可能收益加在一起會(huì)大于成本, 從而促使其選擇飲酒。不過(guò), 我們很難根據(jù)具體情境區(qū)分到底是防止損失還是尋求收益的考慮主導(dǎo)著下級(jí)的某類(lèi)飲酒行為。這更多是因人而異, 而非由情境決定。9 與之不同, 不同情境對(duì)上級(jí)的飲酒行為影響確有差異。以縣委書(shū)記為例, 他提供的組織激勵(lì)包括兩類(lèi):第一, 日�；�激勵(lì)主要是出于遵循規(guī)范的考慮, 不飲酒會(huì)被視作沒(méi)有履行道德義務(wù), 造成不體諒下級(jí)的負(fù)面評(píng)價(jià)。第二, 針對(duì)某項(xiàng)工作的專(zhuān)門(mén)激勵(lì)工具性考慮更多, 這并不是說(shuō)書(shū)記可以選擇喝或不喝,而是指可以選擇酒桌。在日�；�激勵(lì)中, 他不能選擇酒桌 (因工作需要必須去鄉(xiāng)鎮(zhèn)) , 上桌就應(yīng)該喝酒;在專(zhuān)門(mén)激勵(lì)中, 他并不必須, 也不可能參與所有的相關(guān)酒局, 因而會(huì)根據(jù)重要程度和工作績(jī)效有選擇地參與一些。其他的上級(jí)類(lèi)似書(shū)記, 只是促使他們喝酒的動(dòng)力較弱。此外, 在工作銜接不明確這點(diǎn)上, 其他上級(jí)的工具性考慮更多, 這體現(xiàn)在他們會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不醉不歸, 但一般不會(huì)和委辦局官員不醉不歸, 因?yàn)楣ぷ縻暯硬幻鞔_主要是指“條”的工作需要“塊”落實(shí), 而制度沒(méi)有明確規(guī)定“塊”在這方面的職責(zé)。

　(二) 進(jìn)一步討論 本文在更普遍意義上的學(xué)術(shù)關(guān)注是:如何在當(dāng)下的中國(guó)治理環(huán)境中理解官員行為?這是學(xué)界的熱門(mén)話題 (周雪光、趙偉, 2009) , 本文在兩方面可能拓展現(xiàn)有理論。

　1.制度環(huán)境、社會(huì)文化與官員行為的關(guān)系 社會(huì)文化與正式制度的關(guān)系是當(dāng)下中國(guó)治理研究的熱點(diǎn), 許多研究注意到傳統(tǒng)文化對(duì)正式制度的改變甚至破壞, 由此形成的理論預(yù)設(shè)是:社會(huì)文化與正式制度是對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系, 它們各自構(gòu)成決定官員行為的互斥性機(jī)制。在競(jìng)爭(zhēng)中, 社會(huì)文化可能占據(jù)上風(fēng), 讓正式制度失效, 進(jìn)而主導(dǎo)官員的行為, 塑造中國(guó)治理的一些獨(dú)特之處。已有的官場(chǎng)酒文化研究就是這一預(yù)設(shè)的集中體現(xiàn)。

　筆者并不試圖推翻這一框架, 但希望指出它未必總是適用。在治理中, 社會(huì)文化和制度環(huán)境既會(huì)競(jìng)爭(zhēng),也可能合作。本文證明該框架并不適合用來(lái)分析官員的飲酒行為, 雖然人情文化對(duì)官場(chǎng)酒風(fēng)的形成確有重要影響, 但其作用的發(fā)揮不是以正式制度體系失效為前提, 而是制度環(huán)境需要人情文化, 所以人情文化得以嵌入。在嵌入過(guò)程中, 人情文化也被制度環(huán)境重新塑造, 以便能更好滿(mǎn)足治理需要。因此, 在本文的理論框架中, 社會(huì)文化不是原因, 而是治理過(guò)程中的中介因素, 而制度環(huán)境是主導(dǎo)原因, 10 從源頭上塑造著官員行為 (包括一些看似違背制度的行為) 。

　概言之, 當(dāng)前中國(guó)治理研究高估了社會(huì)文化和個(gè)人行為對(duì)制度體系的侵蝕, 低估了正式制度對(duì)個(gè)人行為、人際關(guān)系和社會(huì)文化的塑造。因而, 在考察中國(guó)治理時(shí), 不僅要看到潛規(guī)則與正式制度的沖突,而且要注重挖掘兩者的聯(lián)系。由此產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題:正式制度與社會(huì)文化在何種情況下對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)?又在何種情況下進(jìn)行合作?換言之, 我們?nèi)绾胃鶕?jù)具體對(duì)象選擇和綜合運(yùn)用分析框架, 去理解制度和文化的復(fù)雜關(guān)系?這些問(wèn)題有待進(jìn)一步探討。

　2.弱關(guān)系在組織運(yùn)作中的作用 組織研究很早就注意到, 除了正式組織結(jié)構(gòu)和制度體系, 成員的非正式關(guān)系在組織運(yùn)作中也發(fā)揮著重要作

　用 (Kornai, 1992;周雪光、趙偉, 2009) 。關(guān)系理論明確區(qū)分強(qiáng)、弱兩種關(guān)系, 并有諸多實(shí)證研究對(duì)此進(jìn)行了探討 (Granovetter, 1973, 1974;Bian, 1997) 。然而, 相關(guān)的中國(guó)治理研究并沒(méi)有區(qū)分關(guān)系類(lèi)型, 實(shí)證案例大多討論的是強(qiáng)關(guān)系。與之不同, 本研究中的飲酒行為則更多涉及弱關(guān)系運(yùn)作�？偟膩�(lái)說(shuō), 為了達(dá)成某種目標(biāo) (如晉升或治理績(jī)效) , 官員會(huì)運(yùn)用一系列策略, 包括三類(lèi)行為:正式制度賦予或要求的、11 強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系。例如, 個(gè)人晉升首先要有政績(jī)并滿(mǎn)足相關(guān)制度的基本條件。但更關(guān)鍵的是要有一把手或相關(guān)上級(jí)的力推, 這常常需要強(qiáng)關(guān)系, 也需要其他上級(jí)順?biāo)�推舟。同�? 上級(jí)推進(jìn)某項(xiàng)工作首先要靠制度賦予的權(quán)威和資源, 同時(shí)要有信得過(guò)、辦事得力的“自己人”,但也需要調(diào)動(dòng)更多人員的積極性。就達(dá)成目標(biāo)來(lái)說(shuō), 前兩者更重要, 但也不能輕易放棄作為輔助策略的弱關(guān)系, 廣結(jié)善緣是官場(chǎng)共識(shí)。因此, 在研究治理中的關(guān)系運(yùn)作時(shí), 有必要區(qū)分強(qiáng)關(guān)系與弱關(guān)系, 全面考察其作用機(jī)制。

　與強(qiáng)關(guān)系相比, 弱關(guān)系的劣勢(shì)是用處不大甚至可能沒(méi)用, 但也有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。第一, 建立和維系的成本和難度低。強(qiáng)關(guān)系需要高成本和較好的交際能力, 弱關(guān)系運(yùn)作則很少受到上述限制。第二, 風(fēng)險(xiǎn)小。強(qiáng)關(guān)系稍有不慎就可能越過(guò)合法邊界, 例如行賄受賄、團(tuán)團(tuán)伙伙等。即使不違紀(jì)違法, 過(guò)多構(gòu)建強(qiáng)關(guān)系也可能觸犯官場(chǎng)的“站隊(duì)”忌諱。換言之, 官員只能有限度、有選擇地經(jīng)營(yíng)強(qiáng)關(guān)系, 但可以大范圍復(fù)制弱關(guān)系。此外, 偶然情況下, 異質(zhì)性弱關(guān)系還可能帶來(lái)關(guān)鍵信息, 甚至遠(yuǎn)超投入的收益。這類(lèi)似于格蘭諾維特 (Granovetter, 1974) 對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的經(jīng)典分析。

　酒局是建立強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系都會(huì)用到的常見(jiàn)手段, 但兩類(lèi)酒局也有鮮明區(qū)別。第一, 正如前文中強(qiáng)調(diào)的, 本文研究因公酒局, 其中主要是弱關(guān)系運(yùn)作。而強(qiáng)關(guān)系一般對(duì)應(yīng)的是官員私下組織的酒局。第二,不醉不歸是因公酒局的鮮明特征, 因?yàn)檫@樣才能充分傳遞信息、提供組織激勵(lì);但強(qiáng)關(guān)系的酒局卻未必追求不醉不歸。一方面, 強(qiáng)關(guān)系中已不需大量飲酒塑造的氛圍來(lái)提供信息和激勵(lì);另一方面, 強(qiáng)關(guān)系中達(dá)成交換需要支付的價(jià)格也遠(yuǎn)超飲酒行為所具有的價(jià)值。

　(三) 如何治理官場(chǎng)酒風(fēng)? 十八大后, 治理官場(chǎng)酒風(fēng)成為反“四風(fēng)”的重要內(nèi)容并取得了不錯(cuò)成效, 通過(guò)嚴(yán)控酒品檔次和禁止午餐飲酒, 大幅降低了接待費(fèi)用, 提升了工作效率。13 反“四風(fēng)”從外部打擊了愈演愈烈的官場(chǎng)酒風(fēng)。但是, 在反“四風(fēng)”取得成效的基礎(chǔ)上, 根治官場(chǎng)酒風(fēng)還需要從解決治理的深層次難題入手, 即用制度機(jī)制替代飲酒行為在治理中發(fā)揮的作用。當(dāng)下正在推進(jìn)的一系列國(guó)家治理現(xiàn)代化舉措有望在整體上改造誘發(fā)官場(chǎng)酒風(fēng)的治理環(huán)境。這些舉措本身并不是為治理酒風(fēng)提出的, 但其效果也許會(huì)優(yōu)于那些就酒論酒的舉措。

　首先, 提升治理制度化水平。第一, 治理資源下沉。在基層治理中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)多但資源少, 且缺少合理的分配制度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員需要運(yùn)用個(gè)人關(guān)系爭(zhēng)取資源, 飲酒行為由此嵌入治理。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能擁有更多資源且分配合理, 飲酒動(dòng)力就會(huì)下降。目前我國(guó)正在推進(jìn)這方面改革, 領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào):“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層, 使基層有職有權(quán)有物”。2019 年, 北京的“吹哨報(bào)到”改革得到中央高度肯定, 號(hào)召全國(guó)學(xué)習(xí), 其要旨就是將資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二, 明確權(quán)責(zé)關(guān)系。工作銜接不...

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