十四五規(guī)劃和國土空間規(guī)劃編制中要推進(jìn)縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化

        發(fā)布時間:2020-08-24 來源: 講話發(fā)言 點(diǎn)擊:

         國土指國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的地域空間。國土既是資源,也是環(huán)境,包括自然和人文兩個方面。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必然要涉及國土資源的開發(fā)利用和國土環(huán)境的治理保護(hù)。土地是不可移動的自然資源,因而也是最重要的國土資源。編制全國國土總體規(guī)劃就是要使經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與城鄉(xiāng)人口的分布、資源的開發(fā)利用和環(huán)境的治理保護(hù)在全國不同的地域空間綜合協(xié)調(diào),和諧共處。因而有關(guān)我國人口城鎮(zhèn)化的空間格局的演化應(yīng)成為編制全國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。

         編制綜合性的國土空間規(guī)劃應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益,但在不同的發(fā)展階段往往有不同的側(cè)重。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早中期往往更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和空間集聚,待工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期后,才開始較多地關(guān)注其生態(tài)效益和社會效益,以及在空間的適度擴(kuò)散。例如,在上世紀(jì) 80 年代,法國和日本的國土整治和國土規(guī)劃,均開始由國家核心地區(qū)首都圈的高密度的不均衡發(fā)展,逐步轉(zhuǎn)向振興外圍地區(qū)的相對均衡發(fā)展,以及尊重自然和保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,作為規(guī)劃的主要目標(biāo)。法國曾提出要重點(diǎn)解決“繁榮的大巴黎和荒蕪的法蘭西”問題。日本則提出要著力管控過度集聚的東京大都市圈,在全國營造多個良好的生活圈。任何國家都存在著經(jīng)濟(jì)和人口高密度的核心地區(qū)以及受其輻射影響的外圍腹地。有些幅員遼闊的大國可能存在著多個不同層次的核心地區(qū)與外圍地區(qū)。

          我國的城鎮(zhèn)化曾經(jīng)歷過曲折的道路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,曾為備戰(zhàn)而提倡工業(yè)分散布局,鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn),嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。改革開放后,在市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動下,出現(xiàn)了大城市熱。許多城市都在竭力爭取擴(kuò)大自己的城市人口規(guī)模,以發(fā)展成為特大、超大城市作為自己的規(guī)劃目標(biāo)。行政區(qū)劃體制的變革,實(shí)行地(區(qū))市合并,且將眾多市轄縣和縣級市改成市轄區(qū),人為地加速了大城市的發(fā)展。致使我國的城鎮(zhèn)化不是使城市的個數(shù)越來越多,而是越來越少。特大超大城市在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥械谋戎匾苍絹碓礁。為了防止特大、超大城市不斷攤大餅式空間擴(kuò)張導(dǎo)致生態(tài)和居住環(huán)境的惡化,提倡在其周圍發(fā)展眾多衛(wèi)星城和中小城市,形成都市圈;或與周圍較多的大中城市、都市圈組合成相互聯(lián)系緊密的城市群。城市群已被我國學(xué)術(shù)界視為城鎮(zhèn)人口密集的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū)最佳的城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)。但應(yīng)該明確,城市群是指城鎮(zhèn)密集的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū)的城市,城鎮(zhèn)密集地區(qū)也就是城市群所在的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū),F(xiàn)今有人任意將城市群的地域范圍做大,把許多城鎮(zhèn)化水平較低、離經(jīng)濟(jì)核心區(qū)較遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市也劃入城

         市群,就失去其城市群的原有意義。同樣,也有人將都市圈的范圍劃得很大,混淆了都市圈和都市經(jīng)濟(jì)圈的不同地域概念。

          多年來,我國一直將發(fā)展城市群作為全國新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn),直至“十三五”規(guī)劃仍把發(fā)展城市群視為我國新型城鎮(zhèn)化的主體,對此我曾持保留意見。因?yàn)槌鞘腥核诘奈覈诵牡貐^(qū)的地域范圍畢竟只占全國廣大國土面積的較小比重,不能把廣大農(nóng)村腹地需向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的很大部分人口都集中到城市群所在的核心地區(qū),這將會導(dǎo)致深重的生態(tài)災(zāi)難,而且將使許多社會問題難以解決。

          我認(rèn)為我國已經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長的工業(yè)化中期階段,并已開始向更重視創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)高效的工業(yè)化后期轉(zhuǎn)型,向信息化、智能化社會推進(jìn)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,第三產(chǎn)業(yè)的比重越來越高;在人口就業(yè)結(jié)構(gòu)中,從事現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和社會服務(wù)業(yè)的比重也越來越大。智力密集型的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對人才和教育、科技、文化資源的依賴遠(yuǎn)大于對自然資源和一般勞動資源的依賴,人們對自然生態(tài)和生活環(huán)境質(zhì)量的要求卻越來越高。

          我國社會主義建設(shè)的崇高目標(biāo),是要讓全國人們走共同富裕的道路,在完成全國貧困地區(qū)的初步脫貧任務(wù)后,還要致力于逐步縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的相對貧富差距,逐步實(shí)現(xiàn)社會主義公共服務(wù)的均等化。因而在規(guī)劃全國經(jīng)濟(jì)和人口的空間布局時,不能再繼續(xù)向城市群所在的發(fā)達(dá)的核心地區(qū)集聚發(fā)展。除中西部地區(qū)位于東西主軸線上的少數(shù)幾個城市群,以及京津冀城市群中的薄弱環(huán)節(jié)冀中地區(qū),尚待進(jìn)一步在量的規(guī)模上有所增強(qiáng)外,多數(shù)城市群已由量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)的優(yōu)化。要鼓勵發(fā)達(dá)的核心地區(qū)由區(qū)內(nèi)的點(diǎn)軸空間集聚發(fā)展,轉(zhuǎn)向外圍廣大腹地網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的適度空

         間擴(kuò)散發(fā)展。加大核心地區(qū)的富余資金、技術(shù)、人才、信息向廣大外圍腹地流動的輻射影響力。隨核心地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級而失去市場競爭優(yōu)勢的某些勞動密集型產(chǎn)業(yè),應(yīng)優(yōu)先考慮向其外圍經(jīng)濟(jì)腹地轉(zhuǎn)移。

          我認(rèn)為:針對我國現(xiàn)有城市群外圍的廣大農(nóng)村地區(qū),大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),鼓勵部分需轉(zhuǎn)移的農(nóng)民在縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化,已提到重要日程。

         有以下幾條理由:

          (1)縣是我國行政區(qū)劃的基本單元,有的縣比歐洲的小國還大,不搞各縣縣域內(nèi)的現(xiàn)代化,就不可能有全國的現(xiàn)代化。

        。2)縣域內(nèi)的現(xiàn)代化,首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。必須將傳統(tǒng)的主要依靠人力耕作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的大農(nóng)業(yè)或精致高效的特色農(nóng)業(yè)。讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

         (3)各縣多具有因地制宜地發(fā)展能體現(xiàn)各自相對優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè),或通過地緣和鄉(xiāng)親關(guān)系招商引資吸納從大都市、城市群轉(zhuǎn)移過來的某些勞動密集型產(chǎn)業(yè)的條件。

        。4)隨著現(xiàn)代化的交通、通信、供電、水利、環(huán)保等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全國廣大農(nóng)村地區(qū)取得很大進(jìn)展,農(nóng)村地區(qū)的金融、貿(mào)易、旅游、休閑等各種現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的蓬勃興起,為各縣提供越來越多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。

        。5)不發(fā)展縣域內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè),不搞縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化,就難以保證已脫貧的貧困縣和農(nóng)村貧困戶不再返貧。

        。6)由國家推動的各縣在醫(yī)療、教育、文化、體育等現(xiàn)代社會公共服務(wù)設(shè)施方面的均等化,不可能分散到所有農(nóng)村,只能將重點(diǎn)放到縣城和若干中心鎮(zhèn),讓全縣農(nóng)村居民均可就近享用這些現(xiàn)代化的社會公共服務(wù),并可吸納眾多大專院校的畢業(yè)生來此就業(yè)。

        。7)許多進(jìn)大都市打工的農(nóng)民工,由于當(dāng)?shù)氐淖》、交通等生活成本過高,即使能為其解決戶籍問題,也不愿在此長期定居。經(jīng)多年辛勤積累籌足必要的資金后,多愿回家鄉(xiāng)的縣城或中心鎮(zhèn)購房養(yǎng)老或重新創(chuàng)業(yè)。

        。8)正在全國大規(guī)模開展的新農(nóng)村建設(shè),若能與縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化緊密地結(jié)合在一起,將可有效地推進(jìn)逐步縮小城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)一體化。

         (9)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),推進(jìn)縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化,是擴(kuò)大我國內(nèi)需市場,提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和潛力的有效途徑。

         為了推進(jìn)縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化,需為其解決以下幾個制度性的問題。

         首先,需要對農(nóng)村的土地制度進(jìn)行必要的改革,應(yīng)允許農(nóng)村的宅基地可在縣內(nèi)市場流通,農(nóng)民在縣內(nèi)城鎮(zhèn)購房,可用自己的宅基地頂價。農(nóng)村的人居占地面積肯定大于城鎮(zhèn)的人居占地面積。所以日本的城鎮(zhèn)化不僅沒有減少耕地面積,反而增加了耕地面積。在我國由于農(nóng)村宅基地不能進(jìn)入市場流通,必然導(dǎo)致一方面因城鎮(zhèn)化而大量占用耕地面積,另一方面卻因大量農(nóng)村人口外流而出現(xiàn)大片宅基地?zé)o人居住的空心村。若能將空心村無人住的宅基地復(fù)墾為耕地,即足可頂替因城鎮(zhèn)化需占用的耕地。只要能通過農(nóng)村土地制度的改革,妥善解決城鎮(zhèn)化的占用耕地問題,即使在位于我國重要農(nóng)產(chǎn)區(qū)的縣域,也不應(yīng)限制其部分農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。

         其次,需改革我國現(xiàn)行行政區(qū)劃的設(shè)市體制。我國曾采取過切塊(縣城)設(shè)市、縣市并列和撤縣設(shè)市、城鄉(xiāng)混合的不同的設(shè)市體制,均存在不同的問題,致使國務(wù)院曾一度長期凍結(jié)設(shè)市。我們建議對撤縣設(shè)市嚴(yán)加控制,必須是已經(jīng)高度城市化的縣才能將全縣改為市。在眾多縣內(nèi)已擁有 10 多萬城鎮(zhèn)人口的縣城和擁有 5 萬城鎮(zhèn)人口以上的中心鎮(zhèn)均可考慮設(shè)縣轄市。縣城設(shè)市后可賦以副縣級,現(xiàn)今我國許多省會城市也都賦以副省級。在同一縣內(nèi)可下轄若干個市,這在日本和我國臺灣已早有先例。這樣才能體現(xiàn)隨我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城市不是越來越少,而是越來越多。

         第三,要發(fā)揚(yáng)我國發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)。在發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群與其外圍農(nóng)村地區(qū)的眾多欠發(fā)達(dá)縣之間,應(yīng)建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。

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