行政協(xié)議司法解釋助力服務(wù)型政府建設(shè)

　改革開放 40 年來，我國服務(wù)型政府建設(shè)從無到有，逐步推進(jìn)。特別是黨的十八大以來，服務(wù)型政府建設(shè)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分穩(wěn)步推進(jìn)。服務(wù)型政府較之傳統(tǒng)的管理型政府有著鮮明的特點(diǎn)：從行政目標(biāo)看，管理型政府側(cè)重于“秩序維護(hù)”，服務(wù)型政府則更加注重“服務(wù)提供”；從行為方式看，管理型政府側(cè)重于以“單方命令”的方式維護(hù)秩序，服務(wù)型政府則還可運(yùn)用“雙方協(xié)議”等方式提供更多公共服務(wù)。

　此次行政協(xié)議司法解釋敏銳洞察到了國家治理方式的現(xiàn)代化趨勢，解釋第一條在界定行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)時(shí)，將“公共服務(wù)”提升到“行政管理”同等重要的地位。解釋將行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)與公民、法人以及其他組織（以下統(tǒng)稱為“私人主體”）訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，一并納入行政協(xié)議的范疇，充分體現(xiàn)了行政審判與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)回應(yīng)社會發(fā)展的積極姿態(tài)。

　優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給是建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。我們國家尚處于發(fā)展階段，政府所擁有的資源具有局限性，不能全部滿足人民群眾日益增長的生活需要。政府需要調(diào)動包括社會資本在內(nèi)的各方力量共同參與到公共服務(wù)的提供之中。目前在醫(yī)療、教育、供水、交通等各個(gè)領(lǐng)域，通過采用政府與社會資本合作的方式，加大了公共服務(wù)供給，提升了公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)了政府、私人主體與公眾的三贏。不容回避的是，有合作也就難免有爭議。以提供

　公共服務(wù)為目的的合作與一般商業(yè)合作相比有一個(gè)重大不同，那就是協(xié)議訂立后政府要以管理者和協(xié)議方的雙重身份監(jiān)督私人主體是否適當(dāng)履約，政府在履約過程中享有單方解除、變更等行政優(yōu)益權(quán)。簡言之，行政協(xié)議具有“平等訂立、不平等履行”的特點(diǎn)。為保護(hù)私人主體的合法利益，需要對處于優(yōu)益地位的政府施加更強(qiáng)有力的監(jiān)督，而行政審判對于政府行為合法性的審查具有天然優(yōu)勢，這也是修訂后的行政訴訟法將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的原因所在。行政協(xié)議司法解釋明確私人主體可就符合該解釋第一條規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議提起行政訴訟，這必將有助于加強(qiáng)對政府行為監(jiān)督，保護(hù)社會資本合法權(quán)益，最終造福于人民群眾能獲得更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

　客觀上看，行政協(xié)議的雙方都有不依約履行的可能。對于政府的違約違法行為，私人主體可以提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。在我國，行政訴訟是以“民告官”為其本質(zhì)特點(diǎn)的，在行政協(xié)議案件中也不例外，行政機(jī)關(guān)不能對私人主體的不履約行為提起行政訴訟。當(dāng)遇到私人主體不履約時(shí)，政府該如何救濟(jì)，一度成為法律難題。行政審判法官不懼困難，在摸索中前行，積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此次行政協(xié)議司法解釋在吸收各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，明確了私人主體一方不履約時(shí)的處理路徑：第一步由行政機(jī)關(guān)催告私人主體履約；第二步私人主體經(jīng)催告后不履行的，行政機(jī)關(guān)作出要求履行協(xié)議的書面決定；第三步書面決定生效后，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這一路徑設(shè)定，照應(yīng)了我國行政訴訟制度的基本定位，體現(xiàn)了司法

　的智慧，有助于督促私人主體依約履行，為行政機(jī)關(guān)以協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)提供有力保障。

　為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供司法支持是最高人民法院黨組在 2019 年 11 月 1 日召開的黨組擴(kuò)大會議上對行政審判提出的工作要求。行政協(xié)議司法解釋中相關(guān)內(nèi)容正是落實(shí)這一工作要求的具體體現(xiàn)，我們?nèi)�體行政審判法官當(dāng)以解釋出臺為契機(jī)，錘煉審判技能，審理好行政協(xié)議案件，為我國服務(wù)型政府建設(shè)、為充分發(fā)揮人民法院在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的職能作用作出我們的貢獻(xiàn)。

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