財政支農(nóng)事權(quán),支出責(zé)任劃分與政府能力匹配研究

　摘要：當(dāng)前，在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，財政支農(nóng)事權(quán)作為政府的重要事權(quán)之一，在不同層級政府間的分配對財政支農(nóng)的效能有著重要影響�；�于對省市財政支農(nóng)投入、相關(guān)支出以及匹配度的分析，探討如何進(jìn)一步提高財政支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任劃分與政府能力的匹配，從而提高財政支農(nóng)資金效益。

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　關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)事權(quán) 支出責(zé)任 政府能力 匹配度 隨著我國中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的不斷深入，盡快理順各級政府間的財政支農(nóng)責(zé)任，提高財政支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任與各級政府能力的匹配度，不僅是財稅體制改革的重要一環(huán)，也是提高政府農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)能力、提升支農(nóng)資金使用效率、更好地助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

　狀 當(dāng)前我國財政支農(nóng)事權(quán)改革的現(xiàn)狀 （一）財政支農(nóng)事權(quán)劃分存在隨意性。我國農(nóng)業(yè)法只對政府的支農(nóng)事權(quán)做出了總體規(guī)定，并未進(jìn)一步區(qū)分不同層級政府的支農(nóng)事權(quán)。在實(shí)踐中，財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任主要通過政府的政策性文件進(jìn)行劃分。而這些文件制定程序?qū)捤�、法制化程度低、隨意性強(qiáng)，一定程度上影響了事權(quán)與支出責(zé)任劃分的穩(wěn)定性與科學(xué)性。從全國來看，除了經(jīng)常性的財政支農(nóng)事權(quán)外，其他新增事權(quán)基本上以“一事一議”的模式為主。當(dāng)前一些臨時

　性、階段性政策導(dǎo)致的支農(nóng)支出責(zé)任越來越多，讓人眼花繚亂，不僅難以全面統(tǒng)計掌控，也使地方政府被迫處于“財力上收、責(zé)任下放”的不利境地。制度的穩(wěn)定性是制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，“一事一議”模式只能是暫時性的資金分配方式，并不利于資金的長期運(yùn)轉(zhuǎn)和事權(quán)的有效履行。

�。ǘ�）財政支農(nóng)事權(quán)多頭管理問題依然存在。目前我國政府支農(nóng)事權(quán)分散在發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、科技、國土、交通、民政、教育、扶貧等多家單位。僅財政部門內(nèi)部，就有農(nóng)業(yè)財務(wù)管理（農(nóng)業(yè)農(nóng)村）、經(jīng)濟(jì)建設(shè)（農(nóng)村基本建設(shè)）、社會保障（農(nóng)村養(yǎng)老保險 、醫(yī)療保險、最低生活保障）等多個部門涉及支農(nóng)支出管理。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任不清，各自為政，支農(nóng)支出盲目投放、重復(fù)支持等問題屢屢發(fā)生。目前關(guān)于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作已經(jīng)進(jìn)入整體推進(jìn)階段，但由于各地實(shí)際情況存在的差異性以及涉及多方利益格局的調(diào)整，進(jìn)展比較緩慢，影響了財政支農(nóng)事權(quán)改革的進(jìn)程。

�。ㄈ�）共同事權(quán)的增多容易引發(fā)事權(quán)與支出責(zé)任錯配現(xiàn)象�？茖W(xué)的財政支農(nóng)事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)是基于各項支農(nóng)事權(quán)本身的特質(zhì)進(jìn)行劃分，而我國財政支農(nóng)事權(quán)的劃分采取“區(qū)域原則”，中央與地方各自應(yīng)當(dāng)履行的支出責(zé)任并不清晰，共同承擔(dān)的事項較多，存在職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象。特別是省以下各級財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分更是呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的格局，

　不僅難以體現(xiàn)各項支農(nóng)事權(quán)的不同特點(diǎn)，也為支出責(zé)任的錯配留下了制度空間。如本應(yīng)由地方承擔(dān)的小型農(nóng)田水利建設(shè)支出，中央?yún)s承擔(dān)了部分責(zé)任；本應(yīng)由中央承擔(dān)的跨區(qū)域性大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，卻要求地方提供配套資金等。因此，建立和完善中央與地方共同事權(quán)及其標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任劃分清單，建立“大專項與共同事權(quán)清單”相結(jié)合的體系是當(dāng)務(wù)之急。

　狀 市財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任改革現(xiàn)狀 （一）近年來各級政府的財政支農(nóng)支出投入情況。2004 年—2018 年，中央連續(xù)發(fā)布 15 個涉及“三農(nóng)”問題的“一號文件”，持續(xù)完善支農(nóng)、惠農(nóng)措施，加大財政支農(nóng)力度。據(jù)統(tǒng)計，2014年—2017 年省累計投入農(nóng)林水支出 1822.5 億元。其中：省級累計投入 511.8 億元，地級累計投入 184 億元，縣級累計投入913.2 億元（市級投入部分在此列支），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級累計投入 213.5億元（詳見表 1）。與此同時，市政府也不斷調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入力度，2014年—2019年累計投入 344.5億元。值得一提的是，2017 年以來，隨著央地之間事權(quán)的逐步調(diào)整，市農(nóng)林水事業(yè)投入中，中央及省轉(zhuǎn)移支付占比不斷加大，已經(jīng)成為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資金來源，有力地推動了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，大大地緩解了地方財政的支出壓力（詳見表 2）。

　表 1：省 2014 年—2017 年農(nóng)林水事務(wù)分級支出一覽表（萬元）

　表 2：市 2014 年—2019 年農(nóng)林水事務(wù)分級支出一覽表 （萬元）

�。ㄗⅲ旱貐^(qū)農(nóng)林水支出包括市和雙陽區(qū)、九臺市、農(nóng)安縣、德惠縣、榆樹縣之和）

�。ǘ�）市財政支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任劃分與政府能力的匹配度分析。為了全面分析市財政支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任與地方財力

　的匹配度，我們分別從名義支出和實(shí)際支出比重兩個指標(biāo)進(jìn)行分析。名義支出反映的是市級一般公共預(yù)算本級支出，而實(shí)際支出是將轉(zhuǎn)移支付要素考慮在內(nèi)，是指本級支出加上省對市轉(zhuǎn)移支付，這體現(xiàn)了省對市級財政支出的分擔(dān)。相較于名義支出，實(shí)際支出比重能客觀反映出省對市財政支出責(zé)任劃分的實(shí)際情況。從表 1、表 2 中可以看出，2011 年—2019 年間，市農(nóng)林水一般預(yù)算支出總量中，中央及省級平均承擔(dān)了 70%左右，市級（含市區(qū)）承擔(dān)了 30%左右。這說明當(dāng)前市財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任中省級以上財政承擔(dān)了主體支出責(zé)任，省級以上政府在很大程度上分擔(dān)了市級財政的支出責(zé)任，改善了省級以上政府與市之間的總體性支出責(zé)任配置。應(yīng)該說，省級以上政府與市財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局的改善得益于近年來省積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省以下財政體制改革的實(shí)踐，使省以下財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分漸趨合理，匹配度逐步提升。但是，上述分析也表明，市財政支農(nóng)名義支出與實(shí)際支出之間的差距較大，市級財政過度依賴中央及省級轉(zhuǎn)移支付，特別是區(qū)縣一級，近年來由于財力緊張的實(shí)際情況，支農(nóng)支出微乎其微。長此以往，將產(chǎn)生兩個方面的影響：一是不利于提高財政資金的使用效率。也就是說雖然省市兩級政府支農(nóng)支出占比上匹配度較高，但是因?yàn)楣餐�事�?quán)（主要集中在農(nóng)林水事權(quán)）占比也較高，使得好多項目明明是省級項目，卻要求市縣級配套并組織落實(shí)，市縣一級因財力不足無法進(jìn)行相應(yīng)投入，有的市縣即便投入了配套

　資金，因責(zé)任不清也缺乏積極性和責(zé)任感，使得整體資金使用效率不高。二是導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任的背離。上級政府擁有資金權(quán)，可隨意出政策，而下級政府由于過度依賴上級政府，因而只能事事“按上級指示辦”，幾乎沒有決策自主權(quán)，不僅談不上效率，更有可能導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任背離。

　綜上，我們認(rèn)為，財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任是否與政府能力相匹配應(yīng)該從兩個層面考量：一是政府是否具備支付能力；二是政府是否能高效履行該項事權(quán)。對于作為農(nóng)業(yè)大省省省會的市而言，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)業(yè)公共用品的供給質(zhì)量，除卻總量規(guī)模尚待提高外，不同層級政府之間財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是否與政府能力進(jìn)行高效務(wù)實(shí)的匹配似乎更是問題的關(guān)鍵。從我們調(diào)查的情況來看，近年來省市各級政府（特別是上級政府）的支農(nóng)支出雖然逐年增長，但是效果并不十分理想，部分環(huán)節(jié)財政資源配置不均衡的狀況沒有顯著改善，長期以來在“三農(nóng)”問題上存在的“有效投入無效服務(wù)”問題還沒有得到根本治理。面對當(dāng)前脫貧攻堅戰(zhàn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等支農(nóng)事權(quán)頻增的新局面，如果不考慮政府能力的匹配性，忽視資金的使用效率，在現(xiàn)有財力條件下很有可能無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

　提高財政 支農(nóng)事權(quán)、支出責(zé)任劃分與不同層級政府能力匹議 配度的幾點(diǎn)建議

　就財政支農(nóng)事權(quán)與地方政府能力匹配而言，最終體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)的供給與地方財力的匹配上。如果不能做到二者匹配，其結(jié)果要么錢比事多造成浪費(fèi)，要么事比錢多力不從心，只有匹配才是最合適的選擇。而匹配的實(shí)現(xiàn)并非一個簡單的原則推定，它需要在確定諸如公平、效率等價值的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體的制度設(shè)計，從而搭建出合理的架構(gòu)，是一項系統(tǒng)性工程。

�。ㄒ唬┮蕴岣咿r(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)供給效率為財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則。以提高農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)的供給效率為原則劃分事權(quán)和支出責(zé)任，可以從“外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容”三方面入手。具體體現(xiàn)為外部性（也稱受益面）越大的事權(quán)，越適合由上級政府承擔(dān)支出責(zé)任；信息處理復(fù)雜度越高的事權(quán)，越適合由下級政府來承擔(dān)支出責(zé)任；兼具外部性和信息復(fù)雜性的事權(quán)，導(dǎo)入激勵相容機(jī)制，可由多級政府共同承擔(dān)，支出責(zé)任分擔(dān)比例可根據(jù)需要動態(tài)調(diào)節(jié)。一般來說，將受益面主要限于地方的公共服務(wù)提供的職責(zé)賦予地方，即讓地方提供地方性公共服務(wù)，是符合規(guī)律的。地方政府具有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢，決定了地方政府比中央政府更能了解當(dāng)?shù)厝嗣窆�共服�?wù)的需求偏好。受益面為全國或全省的公共服務(wù)由中央或省政府提供，可以充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，符合經(jīng)濟(jì)效率的需求�，F(xiàn)實(shí)中不少地方性公共服務(wù)具有外溢性，理想的做法應(yīng)該是相關(guān)地方政府合作提供相應(yīng)的公共服務(wù)。但是地方合作的協(xié)調(diào)可

　能并不容易。于是，更務(wù)實(shí)的選擇是中央與地方共同來提供這樣的服務(wù)。

　（二）動態(tài)匹配各級政府間財力與支出責(zé)任。首先，在明確省市間財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分后，需進(jìn)行相應(yīng)的財力調(diào)整，以確保省市兩級政府具有足夠的財力來履行各自的職責(zé)。在穩(wěn)固現(xiàn)有省與市財力分配格局的基礎(chǔ)上，財力應(yīng)向財力薄弱、困難的市縣下沉，例如提高增值稅等收入的市級分享比例，逐步建立現(xiàn)代地方稅費(fèi)體系，提升市級可用財力規(guī)模。其次，省級政府通過轉(zhuǎn)移支付來增強(qiáng)市級政府提供基本公共服務(wù)的財政保障能力，要考慮其結(jié)構(gòu)是否合理，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。未來的改革方向是完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。其中一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，以完整反映和切實(shí)履行省級承擔(dān)的共同財政事權(quán)的支出責(zé)任。均衡性轉(zhuǎn)移支付旨在彌補(bǔ)部分市級履行財政事權(quán)的支出缺口，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，不應(yīng)對其用途進(jìn)行限制。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按照財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則分為委托類、引導(dǎo)類、救濟(jì)類和應(yīng)急類，嚴(yán)格規(guī)范其分配和使用，盡量減少或取消市級資金配套要求。

�。ㄈ�）全力推進(jìn)財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任法治化。各級財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化是落實(shí)財政支農(nóng)責(zé)任的關(guān)

　鍵。為了防止支農(nóng)事權(quán)劃分的隨意性，充分保障地方政府的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)堅持法治化的理念與方式。一些西方國家的實(shí)踐證明，根據(jù)不同層級的政府行為目標(biāo)來劃分不同層級政府的事權(quán)職責(zé)和各自承擔(dān)的財政支出責(zé)任，既是建立一個規(guī)范的財政管理體制的基本要求，同時也是合理劃分財力與財權(quán)的基本出發(fā)點(diǎn)。因此，為了保證事權(quán)劃分的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，我們可以借鑒西方國家的做法，通過制定比較明確的政府間財政關(guān)系的法律規(guī)范，包括憲法、一般性法律、法規(guī)等體系，來保障各級政府可以有效地履行各自的職責(zé)。

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