調(diào)研報(bào)告：關(guān)于干部“能上能下”問題的思考與研究

當(dāng)前，解決干部能上能下問題，準(zhǔn)確地說是干部能上不能下的問題，是我國(guó)干部制度改革能否深入進(jìn)行的一個(gè)“瓶頸”,也是影響高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的一個(gè)突出問題和障礙。做好這項(xiàng)工作，有利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，有利于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和提高干部隊(duì)伍素質(zhì)。

一、正確理解干部能上能下的含義

正確的理解干部能上能下的含義，對(duì)于進(jìn)一步深化干部人事制度改革，推進(jìn)干部能上能下工作的順利開展有著十分重要意義。我認(rèn)為，理解和定義干部能上能下，可以從廣義和狹義兩個(gè)方面來理解。

從狹義上理解，就是通常所講的干部“能上不能下”，也就是指調(diào)整不稱職的干部和一部分相形見絀的干部。從廣義上說，所謂能上能下，既包括“上”，也包括“下”。從“上”的角度看，它不是指某些個(gè)體或某個(gè)人怎么提拔上來，而是指要形成一種優(yōu)秀人才脫穎而出，健康成長(zhǎng)的機(jī)制和一整套辦法；
從“下”的角度看，就是要形成一種干部隊(duì)伍能夠正常進(jìn)行新老交替和新陳代謝的機(jī)制。這種新老交替和新陳代謝對(duì)“下”的要求，不僅是不稱職的干部和相形見絀的干部能夠順利地調(diào)整下來，即使是稱職的干部，甚至是比較優(yōu)秀的干部，如果因?yàn)槿纹趯脻M，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，或者因?yàn)槠渌�工作需要，也能夠順利地調(diào)整下來，并各得其所。所以，干部“上”和“下”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系�！吧稀笔悄康摹Ｒ�?yàn)橐徊糠指刹康摹跋隆�，目的是為了使更�?yōu)秀的人才能夠“上”。“下”是條件。沒有“下”，就不可能“上”，位子都滿滿的，怎么上？只有解決好“下”的問題，才能更好地解決“上”的問題。

按照這一思路來理解，“下”就應(yīng)包括以下一些方面的內(nèi)容：一是干部離退休做到了規(guī)定的年齡就退下來。二是根據(jù)不同級(jí)別要求，規(guī)定一個(gè)最高年齡和任期，超過這個(gè)年齡線的就不再提名或者調(diào)整下來。三是經(jīng)過考核被認(rèn)為不稱職的干部要降職或免職。四是相形見絀的干部要能夠下得來。五是落選落聘的干部。六是干部的換崗分流。七是干部任期屆滿時(shí)也要下來。

二、目前影響干部能上不能下的障礙

影響干部能上不能下的障礙比較多，從深層次剖析，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面因素：

（一）制度方面因素

 1、“下”的標(biāo)準(zhǔn)不具體，缺乏剛性措施。多年來，各級(jí)組織部門都在探索如何在干部“下”的方面有所突破，但從制度本身看還有很多不完善的地方。有的地方制定出的調(diào)整不稱職、不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的辦法針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，衡量干部“下”的標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化、量化，這就給考核及客觀公正地評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部帶來一定的難度。

2、“下”的渠道仍比較狹窄。領(lǐng)導(dǎo)干部除因犯錯(cuò)誤而被降、免職外，對(duì)“下”的干部一般都是采取交流、改任同級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等有限的幾種渠道來安排，導(dǎo)致有的地方在干部“下”的操作上存在形而上學(xué)的做法，往往制定一個(gè)統(tǒng)一的年齡杠，進(jìn)行“一刀切”，不論好壞一律“下”，影響了干部的工作積極性。

3、對(duì)“下”的干部安置的配套政策比較滯后。有的領(lǐng)導(dǎo)干部因不勝任被免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，仍享受原來的工資、福利、醫(yī)療等各項(xiàng)待遇，觸及不到“下”的干部切身利益，沒有達(dá)到真正意義上的“下”。另外，其它相關(guān)制度如領(lǐng)導(dǎo)干部崗位目標(biāo)考核制度，任期制度，待崗培訓(xùn)制度等，有的不夠完善，有的執(zhí)行不力，有的還沒有建立起來，都不同程度地制約了干部的“下”。

（二）心理方面因素

1、領(lǐng)導(dǎo)者思想有顧慮。少數(shù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)那些過去在工作中曾經(jīng)打過頭陣和那些多年如一日勤勤懇懇工作，雖沒有顯著的業(yè)績(jī)，但也沒有失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部以及那些老領(lǐng)導(dǎo)、老上級(jí)，或是同鄉(xiāng)同學(xué)，或是親朋好友的領(lǐng)導(dǎo)不忍讓其下；
對(duì)那些背后有人給“撐腰”的干部，領(lǐng)導(dǎo)干部不能讓其下；
對(duì)那些個(gè)別關(guān)系網(wǎng)甚多，下他一人，會(huì)招來多人的不滿，領(lǐng)導(dǎo)干部不敢讓其下。

2、干部本人不能接受。許多干部缺乏心理承受能力，在“官”念上期望值過高，把職務(wù)的升降、崗位的調(diào)動(dòng)看得很重，只想上、不愿下成為干部較為普遍的心態(tài)。下的干部往往不服氣，心理上難以接受，精神壓力大，在單位、家里、社會(huì)上抬不起頭來。

3、部分群眾存在誰(shuí)上誰(shuí)下與己無關(guān)思想。由于受到認(rèn)識(shí)水平、個(gè)人好惡、觀察角度等因素的限制，受到小團(tuán)體觀念、個(gè)人利害及輕率對(duì)待自己的民主權(quán)利、事不關(guān)已、高高掛起等不負(fù)責(zé)任行為的影響，部分群眾認(rèn)為誰(shuí)上誰(shuí)下都無所謂，對(duì)干部的評(píng)價(jià)不處以公心，直接影響到干部的“下”。

（三）技術(shù)方面因素

1、考核方法不科學(xué)。一是民意測(cè)驗(yàn)內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，基本采用劃勾評(píng)價(jià)的方法，有些個(gè)性化問題體現(xiàn)不出來。二是受時(shí)間和談話范圍的限制，個(gè)別談話不深入，談話針對(duì)性不強(qiáng)。三是對(duì)實(shí)績(jī)考察方法比較簡(jiǎn)單，對(duì)干部實(shí)績(jī)的考察還僅僅停留在定性考察為主上，考核評(píng)價(jià)方法仍舊比較單一。

2、考核標(biāo)準(zhǔn)難具體。定性的條款比較多，定量的條款比較少；
抽象的條款比較多，具體的條款比較少；
反映顯績(jī)的指標(biāo)比較多，反映潛績(jī)的指標(biāo)比較少等等。

3、考核內(nèi)容難確定。上級(jí)組織部門對(duì)考核內(nèi)容的要求比較宏觀，特別是對(duì)崗位職責(zé)完成情況的考核，沒有針對(duì)地區(qū)、行業(yè)、部門的不同，做出明確的規(guī)定。

（四）環(huán)境方面因素

1、“官本位”思想的影響。“勞心者治人，勞力者治于人”、“上榮下辱、官貴民賤”等落后的封建傳統(tǒng)觀念根深蒂固。在干部中還普遍將做官作為一個(gè)人身份、地位、家族榮譽(yù)的象征。

2、社會(huì)輿論宣傳不到位。對(duì)“下”的認(rèn)識(shí)還有誤區(qū)，往往認(rèn)為有問題、受處分的干部才“下”，使干部的思想壓力大，對(duì)“下”抱有明顯的抵觸情緒。多數(shù)干部仍然信奉干部有小錯(cuò)而無大錯(cuò)不能“下”，無功勞也無過錯(cuò)不能“下”，身體不好精神好不能“下”，能力不夠資歷夠也不能“下”，這樣就給調(diào)整相形見絀的干部造成一定的困難。

3、不正之風(fēng)的干擾。誰(shuí)上誰(shuí)下，取決于領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度，關(guān)鍵在于個(gè)人感情。往往干部因不稱職被調(diào)整時(shí)，尤其是那些素質(zhì)差、威信低的人，多方找關(guān)系、找門路，力求保住自己的位置。來自方方面面的說情風(fēng)使干部調(diào)整工作運(yùn)行起來的阻力很大。

三、解決干部能上能下的幾點(diǎn)建議

推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，特別是“下難”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須抓住重點(diǎn)，著力解決好以下幾個(gè)方面的問題。

（一）加大宣傳教育和輿論引導(dǎo)，營(yíng)造干部“能下”的社會(huì)環(huán)境

當(dāng)前妨礙和影響干部能上能下制度推行的首要因素，是傳統(tǒng)世俗觀念和不良的心理障礙。因此，我們必須深入開展各種宣傳教育，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。

首先，大力宣傳正確的思想觀念。通過各種新聞媒體進(jìn)行廣泛的正面宣傳，對(duì)“上”的干部不搞“披紅掛彩”，盡唱頌歌；
對(duì)“下”的干部也不搞“摘花去綠”、盡數(shù)其過。引導(dǎo)廣大干部破除“官本位”思想，牢固樹立公仆觀念；
破除“上榮下辱”的陳腐思想，樹立正確的榮辱觀、是非觀、上下觀；
破除“不犯錯(cuò)誤不退位”的舊思想，樹立“無功便是過，平庸就是錯(cuò)”的新觀念。同時(shí)，黨委和組織部門也要克服怕得罪人、觀望等待的消極思想，牢固樹立對(duì)黨的事業(yè)高度負(fù)責(zé)的觀念，堅(jiān)持做到不回避矛盾，不懼怕壓力，不礙于情面，敢于真碰硬，保證每項(xiàng)制度措施都能落到實(shí)處，從而增強(qiáng)廣大干部的危機(jī)感和緊迫感，促進(jìn)干部能上能下風(fēng)氣的迅速形成。

其次，加強(qiáng)正反兩方面典型的宣傳教育。一方面對(duì)那些貫徹執(zhí)行干部能上能下制度并取得成效的單位和服從組織安排、不計(jì)個(gè)人名利得失的干部要進(jìn)行廣泛的宣傳報(bào)道，弘揚(yáng)正氣；
另一方面對(duì)那些在執(zhí)行能上能下制度方面畏首畏尾、等待觀望的單位及思想觀念陳舊、拒不服從組織調(diào)整的干部及時(shí)“曝光”，教育廣大干部引以為戒，提高正確對(duì)待干部能上能下，服從組織調(diào)整的自覺性。

再次，積極開展干部能上能下制度的宣傳。通過各種形式向廣大干部和群眾宣傳干部能上能下的意義、目的、內(nèi)容，以及調(diào)整的各項(xiàng)規(guī)章制度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開，讓廣大干部群眾熟悉了解有關(guān)情況，提高參與評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)督有關(guān)調(diào)整工作的積極性，促使形成良好的干部能上能下輿論氛圍和扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）完善考核指標(biāo)體系，為干部“能下”提供依據(jù)

干部“能下”的制度要有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，就要制定相對(duì)科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為調(diào)整不稱職干部提供充分的依據(jù)。

第一，細(xì)化考核內(nèi)容。堅(jiān)持以工作實(shí)績(jī)?yōu)楹诵模�以德才素質(zhì)為基礎(chǔ)，將考評(píng)內(nèi)容確定為德能勤績(jī)廉即思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)、廉潔自律5大項(xiàng)，并對(duì)每一個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化、量化若干個(gè)測(cè)評(píng)要素。在整個(gè)考核評(píng)價(jià)內(nèi)容的把握上，注重整體性、內(nèi)在聯(lián)系性和層次性，力求比較全面、客觀、準(zhǔn)確地反映干部各方面的狀況。要針對(duì)不同類型的職位特點(diǎn)進(jìn)行要素的組合。比如，對(duì)于正職干部要突出了解知人善任、統(tǒng)攬全局、科學(xué)決策、民主作風(fēng)等指標(biāo)；
對(duì)于副職干部則要突出當(dāng)好助手、處理問題等內(nèi)容。

第二，改進(jìn)考核方法。在考核方法上，要實(shí)行考核預(yù)告制，在考核前公開考核對(duì)象、考核內(nèi)容、考核方法、考核時(shí)間、考核地點(diǎn)、考核組成員和監(jiān)督電話等，以便吸納更多的知情者參與考核工作，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。在民主測(cè)評(píng)、評(píng)議上，要力求做到代表性和廣泛性的統(tǒng)一，認(rèn)真聽取方方面面的意見，使測(cè)評(píng)、評(píng)議結(jié)果盡可能真正體現(xiàn)民意，能真實(shí)反映干部的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)，在科學(xué)選擇談話環(huán)境、談話對(duì)象的同時(shí)，還要特別注意不斷改進(jìn)民主測(cè)評(píng)的方式，比如針對(duì)不同單位或部門的實(shí)際情況，通過單獨(dú)設(shè)立劃票桌、劃票室，設(shè)立投票箱等辦法，進(jìn)一步消除干部群眾的思想顧慮，保證民主測(cè)評(píng)的真實(shí)性和可靠性。

第三，全面客觀分析。要堅(jiān)持看領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)，不僅看其分管工作取得的成績(jī)，更要看其本人在其中所發(fā)揮的作用；
不僅定量分析，還要定性分析，區(qū)分本職工作與重點(diǎn)工作、常規(guī)工作與難點(diǎn)工作、一般工作與創(chuàng)新工作的區(qū)別，合理評(píng)定領(lǐng)導(dǎo)干部所取得的成績(jī)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的不足準(zhǔn)確把握，不就事論事，認(rèn)真分析不足的原因。對(duì)確因主觀原因造成的工作不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格按照有關(guān)制度給予誡勉、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職等處理；
對(duì)主要由外因引起的，在指出不足的同時(shí)，為其工作盡力創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。

第四，及時(shí)反饋結(jié)果。考核是手段，重要的是將考核結(jié)果運(yùn)用于被考核的領(lǐng)導(dǎo)干部�？己私Y(jié)束后，要在一定范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)考核結(jié)果進(jìn)行反饋，一方面使領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員及時(shí)了解所存在的不足，促進(jìn)其不斷改進(jìn)提高；
另一方面通過反饋進(jìn)一步檢驗(yàn)考核結(jié)果的準(zhǔn)確性，達(dá)到群眾滿意、個(gè)人認(rèn)可的效果，使干部“上”有動(dòng)力，“下”有依據(jù)。

（三）建立健全工作機(jī)制，拓寬干部“能下”的渠道

要使干部能上能下、調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部成為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，并切實(shí)納入規(guī)范化、程序化軌道，就必須建立完善一系列與之相關(guān)的配套制度。

第一，建立常態(tài)退出機(jī)制。除退休制度外，還應(yīng)探索建立三項(xiàng)制度：一是任期制。通過對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期作出嚴(yán)格規(guī)定，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“到期”必下。二是到齡不提名制。可把選任制干部到齡不提名的規(guī)定，運(yùn)用于委任制領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)現(xiàn)干部“到齡”必下。三是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部聘任制。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、不經(jīng)專門職業(yè)訓(xùn)練無法從事的領(lǐng)導(dǎo)崗位，通過合同管理或契約管理為基礎(chǔ)的聘期限制，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“約定”的下。

第二，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。除已實(shí)行的辭職制、公示制、試用期制外，還應(yīng)探索建立和實(shí)行免職制、辭退制和問責(zé)罷免制，通過組織調(diào)整實(shí)現(xiàn)干部的下和出。由于人為因素最多，人治作用最大，操作中最易發(fā)生主觀隨意性。因此，應(yīng)通過建立完善相關(guān)制度，最大限度地增強(qiáng)法治因素的含量，盡可能避免或減少人治作用的影響，從而構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整的新機(jī)制。目前，建立這一機(jī)制應(yīng)以辭職制、免職制和辭退制為基本構(gòu)架，以公示制、試用期制和罷免制等為輔助。

第三，推進(jìn)末位淘汰機(jī)制。實(shí)施末位淘汰制，只看績(jī)效不看關(guān)系，只重能力不講情面�！盁o功就是過，有錯(cuò)就追究，不獎(jiǎng)就是罰，末位就淘汰”的激勵(lì)手段，能有效地克服不求上進(jìn)、得過且過的工作作風(fēng)，較好地解決干部能上不能下問題。但末位淘汰制并不適合于所有部門，在工作中應(yīng)重點(diǎn)把握好以下四個(gè)方面。一是在部門選擇上，應(yīng)選擇那些容易對(duì)其績(jī)效量化分解的部門及職位。二是對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)采用放權(quán)的形式，由被評(píng)估者根據(jù)自己的實(shí)際情況，提出自己的評(píng)估指標(biāo)，然后由相關(guān)人員討論后確定。三是對(duì)績(jī)效的分析評(píng)估上，應(yīng)當(dāng)對(duì)影響績(jī)效的因素進(jìn)行綜合分析，既要考慮任務(wù)績(jī)效，也要考慮周邊績(jī)效。

第四，建立“下”的干部跟蹤機(jī)制。干部能上能下工作能否順利進(jìn)行，在一定意義上取決于能否安置好下來的干部，創(chuàng)造一個(gè)干部“能下”的良好環(huán)境。對(duì)于被調(diào)整下來的干部，組織和其所在單位不能放任自流，一“下”了之，而是從有利于干部健康成長(zhǎng)，有利于推進(jìn)干部能上能下工作大局出發(fā)，深入細(xì)致地做好下來干部的工作。對(duì)調(diào)整下來的干部應(yīng)關(guān)心愛護(hù)，為他們創(chuàng)造學(xué)習(xí)提高的條件，并實(shí)行跟蹤考察。對(duì)在新的工作崗位上工作表現(xiàn)突出，群眾公認(rèn)的要及時(shí)提拔重任，從而在干部隊(duì)伍中樹立能上能下，能下能上的良好導(dǎo)向。

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