行政訴訟,優(yōu)化審,改革路徑

　庭審改革作為“以審判為中心”訴訟制度改革的重要內(nèi)容，各地不斷探索創(chuàng)新、優(yōu)化完善。所謂行政訴訟“優(yōu)化審”是指在現(xiàn)有的行政訴訟庭審程序上進(jìn)行優(yōu)化和完善。本文圍繞行政訴訟“優(yōu)化審”改革路徑，從以下方面簡述如何構(gòu)建行政訴訟“優(yōu)化審”格局，真正實(shí)現(xiàn)簡案快審、難案精審。

　一、突出重點(diǎn) （一）庭前分流。庭前的重點(diǎn)是分流。一是案件實(shí)行繁簡分流。結(jié)合案件類別、是否進(jìn)入實(shí)體審理、是否涉眾涉穩(wěn)等區(qū)分繁簡，如對于信息公開等案件可以依法實(shí)行簡易程序快速審理；對于明顯不屬于行政訴訟受案范圍的案件，可以徑行裁定駁回起訴。二是剝離程序性事項(xiàng)。將大量程序性、事務(wù)性、輔助性工作采取外包等形式分流。三是類案集中審理。對于案由相同、一方當(dāng)事人相同的類型化案件，可以集中到一個團(tuán)隊(duì)或者一個審判人員、一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行集中審理。四是做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。首先，認(rèn)真閱卷和準(zhǔn)備庭審提綱。雖然有觀點(diǎn)主張將法庭變?yōu)檗k公室，提倡“有理講在法庭”，不主張開庭前閱卷，但為有效駕馭庭審、加強(qiáng)庭審的針對性，提倡庭前翻閱卷宗、做到心中有數(shù)。其次，做好庭前協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)貫穿案件辦理始終，庭前協(xié)調(diào)有助于多元化快速化解爭議。第三，召開庭前會議。根據(jù)案件情況確定是否需要召開，注意防止將優(yōu)化誤讀為繁瑣化。第四，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。對于涉眾涉穩(wěn)等案件，積極采取措施，做好庭審預(yù)案，加強(qiáng)安全保障，爭取相關(guān)支持。

　（二）庭中優(yōu)化。庭中的重點(diǎn)是優(yōu)化。一是庭前與庭中銜接。庭前開展的工作需在庭中進(jìn)行說明，以便有機(jī)銜接。二是規(guī)范舉證質(zhì)證。行政案件依法由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，庭審中原則上應(yīng)由被告先舉證，原告后舉證，但不作為和行政賠償?shù)劝讣�可以由原告先舉證。舉證質(zhì)證后，圍繞證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性盡可能當(dāng)庭認(rèn)證。三是調(diào)查和辯論環(huán)節(jié)合并。行政訴訟法對此并無明確規(guī)定，但可以參照民事訴訟法的規(guī)定引入調(diào)查和辯論合并審理模式。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)因案而異，如果案件爭點(diǎn)主要在于事實(shí)部分，通常仍應(yīng)將事實(shí)調(diào)查清楚再進(jìn)入法庭辯論環(huán)節(jié)。四是引入最后陳述環(huán)節(jié)。行政訴訟法并未規(guī)定最后陳述，實(shí)踐中對此認(rèn)識不一，可以參照民事訴訟法的規(guī)定引入該環(huán)節(jié)，具體操作中可適當(dāng)簡化。五是合議庭成員相互配合。原則上庭審不應(yīng)由一人大包大攬，應(yīng)注重合議庭成員間的合理分工與協(xié)作配合。六是應(yīng)對突發(fā)事件。如對于當(dāng)事人當(dāng)庭申請回避的，應(yīng)當(dāng)具體分析而不應(yīng)一概休庭。如果申請回避的事由明顯不屬于法定事由，可以當(dāng)庭駁回。此外，對于在法庭上喧鬧、不配合庭審甚至擾亂法庭秩序的，必要時(shí)可依法采取強(qiáng)制措施。

�。ㄈ�）庭后延伸。庭后的重點(diǎn)是延伸。一是做好協(xié)調(diào)工作。依法可以調(diào)解的案件除當(dāng)庭開展調(diào)解工作外，休庭后繼續(xù)做好相關(guān)工作。不符合調(diào)解要求的也應(yīng)積極爭取支持、開展協(xié)調(diào)工作，力爭實(shí)質(zhì)性化解爭議。二是積極探索文書改革。裁判文書改革是司法改革的重要組成部分，文書制作應(yīng)當(dāng)進(jìn)行繁簡分流，積極探索模版化、要素化、格式化、表格化等簡易文書，集中精力制作繁案文書，據(jù)法論理，加強(qiáng)文書的說理性。三是加強(qiáng)判后釋疑。部分當(dāng)事人提起訴訟往往由于對法律理解錯誤或是為“爭一口氣”，此類案件可以采取判后當(dāng)面釋明等方式做好服判息訴工作。四是提出司法建議。包括針對個案、結(jié)合類型化案件或一段時(shí)期的行政審判情況提出司法建議或司法審查白皮書，助推法治建設(shè)。

　 二、歸納爭點(diǎn) 準(zhǔn)確歸納爭點(diǎn)是行政訴訟庭審改革的重要環(huán)節(jié)，也是提升庭審質(zhì)量、體現(xiàn)法官駕馭能力的重要內(nèi)容。歸納庭審爭點(diǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)庭審情況確定，對于采取法庭調(diào)查和辯論合并方式的，可以在合并環(huán)節(jié)開始時(shí)一并歸納；對于分開進(jìn)行的可以在法庭調(diào)查階段先歸納無爭議事實(shí)，后歸納爭議事實(shí)，同時(shí)在法庭辯論階段歸納法律適用爭點(diǎn)。庭審中應(yīng)盡量聚焦歸納的爭點(diǎn)問題引導(dǎo)法庭辯論，必要時(shí)可對爭點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。此外，庭審中應(yīng)盡可能在各階段進(jìn)行爭點(diǎn)小結(jié)，讓當(dāng)事人和旁聽群眾聽得清楚明白。

　點(diǎn) 三、突破難點(diǎn) 根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是原則、不出庭是例外。但在實(shí)踐中，這一問題往往成為制約行政訴訟庭審的瓶頸。通常出庭率同行政機(jī)關(guān)層級成反比，層級較低的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高，反之較低。有的地方將負(fù)責(zé)人出庭率納入依法行政指標(biāo)進(jìn)行考核，有的地方采取提前與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通商定開庭時(shí)間等方式，確保負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴。從根本上解決這一難點(diǎn)，需要標(biāo)本兼治，從轉(zhuǎn)變觀念、提升法治意識、加大延伸服務(wù)力度等方面著手，多管齊下加以突破解決。此外，某些行政案件背后的真實(shí)訴求也成為案件處理難點(diǎn)，如部分信息公開案件當(dāng)事人均有其他目的，只有關(guān)注到表面訴求背后的真實(shí)目的，依托多元化方式協(xié)調(diào)處理，才能更好地審理好案件，徹底化解糾紛。

　點(diǎn) 四、研究盲點(diǎn) 三大訴訟法均規(guī)定，人民法院對于公開審理或者不公開審理的案件，一律公開宣告判決。但對于公開宣告判決的具體地點(diǎn)和方式并未明確規(guī)定，即對于是否需要復(fù)庭并在法庭上宣判各地理解不一、操作各異，這一問題屬于庭審改革的盲點(diǎn)，需加以研究。通常刑事案件大都采取復(fù)庭方式在法庭上公開宣判，但民事、行政案件受制于案多人少、法庭數(shù)量不足等主客觀因素限制，各地做法不一。有的采取復(fù)庭方式進(jìn)行宣判，有的采取郵寄送達(dá)或通知當(dāng)事人到訴訟服務(wù)中心領(lǐng)取文書并填寫宣判筆錄等方式宣判，有的采取成立集中送達(dá)中心等方式統(tǒng)一委托宣判等。對此，需在今后的庭審改革中逐步提升當(dāng)庭宣判比例，同時(shí)對其他宣判方式進(jìn)行規(guī)范。

　五、解決痛點(diǎn) 行政訴訟相對于刑事、民事訴訟起步較晚，法律制度涉及面廣，相關(guān)司法解釋尚在不斷完善之中，對法官的綜合能力要求較高，容易成為深化庭審改革的痛點(diǎn)。一方面，法官能力問題容易成為發(fā)展短板。行政訴訟對法官的綜合能力提出了更高的要求，包括需要廣泛涉獵、深度研究各類法律規(guī)范及規(guī)范性文件，同時(shí)具有較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)能力。另一方面，行政案件社會關(guān)注度高、容易引發(fā)輿情。行政案件雖然在法院案件總量中占比較少，但由于“民告官”的特殊性，服判息訴難度較大、申訴信訪占比較大、處理難度和法官壓力較大，需堅(jiān)持問題導(dǎo)向不斷創(chuàng)新工作機(jī)制、營造拴心留人環(huán)境。

　點(diǎn) 六、關(guān)注熱點(diǎn) 證人、鑒定人等出庭作證是庭審改革的關(guān)注熱點(diǎn)。證人等出庭作證作為刑事庭審改革的重要內(nèi)容大力推進(jìn)，由于行政訴訟證人證言相對較少，該項(xiàng)工作難以廣泛推進(jìn)，但在行政協(xié)議、工傷認(rèn)定、不作為等案件中，仍可參照適用最高法院刑事庭審實(shí)質(zhì)化改革“三項(xiàng)規(guī)程”積極引入證人等出庭作證制度。此外，行政訴訟證據(jù)制度也容易成為關(guān)注熱點(diǎn)。行政訴訟法規(guī)定被告承擔(dān)舉證責(zé)任，同時(shí)原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明起訴符合法定條件等相應(yīng)舉證責(zé)任。不少案件被告因舉證不力承擔(dān)敗訴后果，但具體應(yīng)當(dāng)如何分配原、被告舉證責(zé)任，各類證據(jù)證明力應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定，需要結(jié)合個案具體研究。

　點(diǎn) 七、提煉特點(diǎn) 行政訴訟庭審改革需固化成果，形成制度規(guī)范。在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)、借鑒刑事庭審實(shí)質(zhì)化和民事庭審優(yōu)質(zhì)化的有效做法，注重成果轉(zhuǎn)化。改變單一審判模式，結(jié)合不同法院、不同審級、不同案件類型等特點(diǎn)，探索提煉各類庭審模式，形成庭審改革系列制度規(guī)范。此外，需加強(qiáng)宣傳，形成品牌效應(yīng)。積極采取邀請人大代表、政協(xié)委員、行政人員和社會公眾觀摩庭審，通過“觀摩庭+研討會”等方式加強(qiáng)法制宣傳，實(shí)現(xiàn)“審理一案、規(guī)范一片”的效果。

　 八、打造亮點(diǎn) 行政訴訟庭審特色亮點(diǎn)在于法官主導(dǎo)，這與刑事訴訟的職權(quán)主義類似，強(qiáng)調(diào)適度發(fā)揮法官的主導(dǎo)作用，把握訴訟進(jìn)程，通過法官引導(dǎo)開展法庭調(diào)查和辯論等方式，消彌行政相對人的相對弱勢地位，確保當(dāng)事人雙方處于實(shí)質(zhì)平等狀態(tài)。同時(shí)，強(qiáng)化智能化支撐是另一個亮點(diǎn)。對于要素規(guī)范、審理程序相對固定的信息公開、不作為、行政許可、行政處罰等案件，探索推進(jìn)要素式智能審判平臺，提升庭審智能化水平。此外，庭審改革應(yīng)既注重統(tǒng)籌推進(jìn)，同時(shí)也鼓勵基層創(chuàng)新，積極推行政府和法院聯(lián)席會、試行訴訟請求確認(rèn)書、優(yōu)化庭審告知書，探索試行公益律師制度、獨(dú)立報(bào)告人等制度，多措并舉、多管齊下，力爭實(shí)現(xiàn)庭審程序優(yōu)化和案件質(zhì)效雙提升，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解。

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