行政協(xié)議非訴執(zhí)行

　按照司法慣例，行政協(xié)議糾紛在 2015 年新修改的行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱新法）實(shí)施之前一般被納入民事訴訟的受案范圍。新法將其調(diào)整為行政訴訟受案范圍之后，盡管仍大量延續(xù)適用調(diào)整前的民事合同規(guī)則，但因其訴訟類型發(fā)生變化而不再適用的相關(guān)事項(xiàng)，在具體規(guī)定方面將表現(xiàn)出根本性的改變。非行政主體的協(xié)議簽訂方不履行行政協(xié)議約定的義務(wù)而引發(fā)的糾紛，如何保障行政主體的合法權(quán)益，有效解決現(xiàn)實(shí)中的行政爭(zhēng)議，已成為必須攻堅(jiān)的難題。行政協(xié)議案件屬于特殊的行政訴訟案件，仍應(yīng)遵循行政訴訟被告恒定原則，即非行政主體不能成為行政訴訟的被告。在協(xié)議相對(duì)人不履行行政協(xié)議約定的義務(wù)時(shí)，行政主體不能以行政相對(duì)人為被告提起行政訴訟。但此類爭(zhēng)議又客觀存在，在眾多可能解決爭(zhēng)議的路徑中，由行政主體申請(qǐng)非訴執(zhí)行屬于現(xiàn)行法律規(guī)定下的最佳選擇，這亦是立法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

　非訴執(zhí)行制度實(shí)際解決的是行政相對(duì)人不履行義務(wù)，又不起訴的問(wèn)題，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，行政主體通常也不具有強(qiáng)制協(xié)議相對(duì)人履行義務(wù)的法定職權(quán)，通過(guò)非訴執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)協(xié)議相對(duì)方履行行政協(xié)議約定的義務(wù)，與普通非訴執(zhí)行情形并無(wú)本質(zhì)上不同。

　在確定行政協(xié)議非訴執(zhí)行路徑之后，如何設(shè)計(jì)具體制度也是制定行政協(xié)議解釋的難點(diǎn)之一。就行政協(xié)議司法解釋的制定工作而言，由于相關(guān)的法律問(wèn)題較多，條文有限且時(shí)間緊迫，不可能就如何具體實(shí)施行政協(xié)議的非訴執(zhí)行制度作出具體、詳細(xì)的規(guī)定，而只能作出一般性、原則性的規(guī)定，即原則性規(guī)定協(xié)議相對(duì)人不

　履行協(xié)議約定義務(wù)的，行政主體可以參照非訴執(zhí)行制度執(zhí)行。行政協(xié)議解釋經(jīng)過(guò)多稿修改后，就行政協(xié)議非訴執(zhí)行問(wèn)題規(guī)定了一條兩款。針對(duì)前述條款，行政協(xié)議非訴執(zhí)行如何具體操作，尤其是在沒(méi)有更明確更詳細(xì)規(guī)定的情形下，如何參照普通非訴執(zhí)行制度是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。行政協(xié)議爭(zhēng)議與普通行政訴訟案件仍存在多方面的差異， 就行政協(xié)議非訴執(zhí)行案 件的法律適用而言，應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)層次：一是先就性質(zhì)、內(nèi)容等方面與現(xiàn)有非訴行政執(zhí)行規(guī)定中最為接近的條文對(duì)應(yīng)適用。二是對(duì)于沒(méi)有可參照條文，或者因性質(zhì)、特征等不同而不宜參照適用的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律精神或原則推斷適用。新法將行政協(xié)議納入行政訴訟范圍，但協(xié)議雙方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系、在訴訟中的地位等問(wèn)題與新法之前由民事訴訟審查的行政合同糾紛有較多共同之處。行政協(xié)議非訴執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)，主要目的之一是解決行政主體不能起訴協(xié)議相對(duì)人的問(wèn)題，其定位應(yīng)類似于新法之前由行政主體提起民事訴訟，請(qǐng)求判令協(xié)議相對(duì)人履行協(xié)議義務(wù)之訴。換言之，行政主體享有新法之前行政合同訴訟中原告主體的訴訟權(quán)利，協(xié)議相對(duì)人則享有對(duì)應(yīng)的被告主體的訴訟權(quán)利。在具體問(wèn)題分析以及規(guī)則適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立在前述審查理念基礎(chǔ)之上。如關(guān)于行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的適用范圍問(wèn)題，非訴執(zhí)行僅適用于行政相對(duì)人不履行行政行為的情形，行政主體僅能針對(duì)已簽訂行政協(xié)議、協(xié)議相對(duì)人未按照協(xié)議履行義務(wù)的情形申請(qǐng)非訴執(zhí)行。

　這里的“協(xié)議履行”應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)層面進(jìn)行理解，其范圍包括純粹的不履行協(xié)議義

　務(wù)情形，以及協(xié)議相對(duì)人通過(guò)其他方式不履行如單方變更或解除合同等。對(duì)于不能歸類于履行范圍內(nèi)的其他行為表現(xiàn)，原則不宜通過(guò)非訴執(zhí)行方式予以解決。另外，基于行政協(xié)議訴訟與普通行政訴訟之間的差別，在具體參照時(shí)將會(huì)遇到難以對(duì)應(yīng)適用的相關(guān)問(wèn)題，如行政協(xié)議的利害關(guān)系主體能否申請(qǐng)行政協(xié)議非訴執(zhí)行、行政協(xié)議的訴訟管轄與非訴管轄法院不對(duì)應(yīng)問(wèn)題、協(xié)議當(dāng)事人能否申請(qǐng)非訴執(zhí)行管轄異議、行政協(xié)議非訴案件參照普通非訴執(zhí)行案件確定審查期限是否過(guò)短、行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的處理方式及救濟(jì)路徑等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累成熟的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)具體的行政協(xié)議非訴執(zhí)行規(guī)定加以解決。

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