政府信息公開(kāi)領(lǐng)域起訴權(quán)濫用和限制

　【摘要】保障人民群眾依法獲取政府信息，是《政府信息公開(kāi)條例》的重要立法宗旨。但由于《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定不明確、不完善等原因，在正常的信息公開(kāi)申請(qǐng)之外，極少數(shù)當(dāng)事人利用現(xiàn)有立法漏洞提起了大量非正常申請(qǐng)，給行政機(jī)關(guān)和人民法院帶來(lái)不小壓力。針對(duì)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域的非正常申請(qǐng)和起訴權(quán)濫用，行政機(jī)關(guān)和人民法院在保障正當(dāng)?shù)男畔⒐�開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)積極采取措施，通過(guò)立法目的解釋?zhuān)�填補(bǔ)現(xiàn)有立法的漏洞，依法限制極少數(shù)當(dāng)事人的非正常申請(qǐng)和濫訴。在相應(yīng)的法律規(guī)定和司法解釋出臺(tái)前，人民法院也可通過(guò)個(gè)案的裁判，不斷探索濫訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和限制方法，為立法和理論研究提供鮮活的實(shí)例。

　【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi)；起訴權(quán)；濫用；限制

　當(dāng)代社會(huì)是信息時(shí)代。信息已經(jīng)成為一種比物資或者能源更有意義的資源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，信息也是生產(chǎn)力。政府是社會(huì)中最重要的信息源，是社會(huì)中最大的信息所有者和控制者。西方發(fā)達(dá)國(guó)家很早就注意到政府信息資源的開(kāi)發(fā)與利用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)作用。歐盟早在 1999 年發(fā)表的《信息社會(huì)中的公共信息資源》綠皮書(shū)中提出，公共信息資源是歐盟的關(guān)鍵資源。美國(guó)圖書(shū)館與信息科學(xué)全國(guó)委員會(huì)也將政府信息資源列為與土地、能源、勞動(dòng)力和資金等并列的國(guó)家的戰(zhàn)略性資源。[1]

　由于政府信息直接或者間接與國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利相關(guān)，因此推動(dòng)政府信息的公開(kāi)不論是提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，還是充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，都具有極端重要的意義。在推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)方面，政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為重要的抓手和突破口。

　2008 年《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的頒布實(shí)施，已經(jīng)被廣泛認(rèn)為是行政法制建設(shè)的“第三次革命”，是“打造透明政府的試金石”�！稐l例》實(shí)施后，人民法院開(kāi)始正式受理政府信息公開(kāi)案件，此類(lèi)案件數(shù)量迅速上升，在部分地區(qū)甚至成為最主要的案件類(lèi)型之一。

　但在一些地方的審判實(shí)踐中，極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請(qǐng)信息公開(kāi)、惡意提起信息公開(kāi)訴訟的行為比較突出，已經(jīng)在一定程度上浪費(fèi)了行政和司法資源，擾亂了訴訟秩序，損害了司法權(quán)威。此問(wèn)題的嚴(yán)重性，已經(jīng)引起最高法院的高度重視。最高人民法院在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)所作的《關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》即指出，行政訴訟中當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問(wèn)題較為突出。一些地方也出現(xiàn)了惡意訴訟、濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。由于打行政官

　司成本低，一些當(dāng)事人不能理性維權(quán)，隨意提起訴訟，有的甚至變換不同地方重復(fù)起訴，耗費(fèi)了大量行政審判資源。而全國(guó)人大常委會(huì)審議時(shí)，有的出席人員建議，抓緊出臺(tái)相應(yīng)的制度措施，適當(dāng)增加行政訴訟成本，加大對(duì)濫用訴權(quán)、惡意訴訟等行為的懲處力度，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)理性、合法的方式和途徑表達(dá)訴求，進(jìn)一步營(yíng)造良好的行政訴訟環(huán)境。[2]

　因此，如何既依法保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)，又有效防止和制裁極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前政府信息公開(kāi)工作與行政審判工作亟待解決的難題。但對(duì)于極少數(shù)當(dāng)事人惡意申請(qǐng)和濫用訴權(quán)的行為，《條例》和《行政訴訟法》都沒(méi)有規(guī)定明確的限制手段，必須通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新來(lái)解決信息公開(kāi)領(lǐng)域少數(shù)人引發(fā)的日益嚴(yán)重的濫用起訴權(quán)問(wèn)題。因此，為了推動(dòng)此問(wèn)題的解決，《最高人民法院公報(bào)》2015年第 11 期刊登了陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)陸案），試圖通過(guò)個(gè)案裁判來(lái)為濫用訴權(quán)的限制提供一個(gè)有益的樣本。

　此案是中國(guó)法院首次嘗試在沒(méi)有明確的實(shí)定法的前提下，對(duì)當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利進(jìn)行限制的一個(gè)嘗試，也被有的媒體稱(chēng)為規(guī)制濫用訴權(quán)的第一案，因而極具指標(biāo)意義。本案的裁判和公報(bào)的刊登，也引發(fā)了一定的質(zhì)疑和批評(píng)。

　質(zhì)疑的主要理由：

　一是司法機(jī)關(guān)能否在缺乏實(shí)定法的情況下限制特定當(dāng)事人的訴權(quán)；

　二是對(duì)起訴權(quán)限制的權(quán)力會(huì)否被司法機(jī)關(guān)濫用；

　三是法官能否“超越”本案的爭(zhēng)議而自行調(diào)查取證并認(rèn)定與本案“無(wú)關(guān)”的事實(shí)；

　四是是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《政府信息公開(kāi)條例》的方式由行政機(jī)關(guān)解決此類(lèi)問(wèn)題更為合適。[3]

　 誠(chéng)然，這樣的擔(dān)心和質(zhì)疑是存在一定道理的。陸案的裁判，涉及了憲法權(quán)利的保護(hù)、法律解釋的方法、法律漏洞的填補(bǔ)以及司法的被動(dòng)性等諸多方面，而回答這些問(wèn)題，首先必須解決什么是濫用訴權(quán)，其表現(xiàn)形式如何，如何認(rèn)定濫用訴權(quán)，如何對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定權(quán)進(jìn)行限制，避免此種認(rèn)定權(quán)也被“濫用”。而回應(yīng)這些質(zhì)疑，有必要首先了解一下司法實(shí)踐。

　一、政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E訴表現(xiàn)

　政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)現(xiàn)象，在行政管理實(shí)踐和審判實(shí)踐中，已經(jīng)成為一個(gè)不言自明的問(wèn)題。極個(gè)別當(dāng)事人反復(fù)提起大量的、重復(fù)的、與解決其實(shí)質(zhì)訴求完全無(wú)關(guān)的信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟，已經(jīng)嚴(yán)重浪費(fèi)了行政和審判資源，并引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。甚至引發(fā)對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》立法的質(zhì)疑和信息公開(kāi)制度的批判。

　2016 年全國(guó)“兩會(huì)”期間，有的全國(guó)人大代表明確提出“現(xiàn)實(shí)生活中，部分當(dāng)事人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、訴權(quán)已成為擾亂司法工作秩序的一大現(xiàn)象，要依法有效規(guī)制行政訴訟濫用訴權(quán)現(xiàn)象。”[4]

　從實(shí)踐情況來(lái)看，信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)，主要表現(xiàn)形式如下：

　（1）對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置不服而反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)。

　許多當(dāng)事人與農(nóng)村集體土地征收、城市房屋拆遷安置等行為引發(fā)的行政案件敗訴后，為了謀求法律規(guī)定之外的不正當(dāng)利益，往往重新開(kāi)辟“戰(zhàn)場(chǎng)”，通過(guò)反復(fù)多次申請(qǐng)信息公開(kāi)，試圖發(fā)現(xiàn)政府行為中的不合法、不規(guī)范之處，為增加安置補(bǔ)償創(chuàng)造條件。有時(shí)，甚至通過(guò)制造信息公開(kāi)申請(qǐng)糾紛，不斷引起復(fù)議和訴訟，以此給政府和職能部門(mén)施加壓力，促使政府機(jī)關(guān)“花錢(qián)買(mǎi)平安”。比如，某直轄市某村的征地糾紛中，該村村民提起政府信息公開(kāi)訴訟案件共計(jì) 1761 件，行政復(fù)議案件 1731 件。再如，公民楊某于 2014 年春節(jié)期間，分別向國(guó)務(wù)院、各省政府、市政府、區(qū)政府一次性

　寄出兩千份政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求公開(kāi)政府的三公經(jīng)費(fèi)；而這些申請(qǐng)的背后，仍然是希望政府滿(mǎn)足其拆遷補(bǔ)償?shù)囊�求�?/p>

�。�2）極個(gè)別職業(yè)申請(qǐng)人提起了某些部門(mén)的大部分申請(qǐng)。

　一個(gè)運(yùn)行良好的信息公開(kāi)制度，應(yīng)當(dāng)是及時(shí)回應(yīng)廣大公眾的信息公開(kāi)需求。但由于極少數(shù)當(dāng)事人大量申請(qǐng)，客觀上已經(jīng)妨礙了其他公眾的有效需求。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，截至 2013 年底，31 個(gè)省（區(qū)、市）政府辦公廳中，有 21 個(gè)已經(jīng)遭遇多次、反復(fù)提交的信息公開(kāi)申請(qǐng)，比例達(dá)到 68%；10 個(gè)有代表性的國(guó)務(wù)院部門(mén)辦公廳中，有 8 個(gè)收到過(guò)這類(lèi)申請(qǐng)，比例高達(dá) 80%。[5]

　從實(shí)踐了解的情況來(lái)看，單個(gè)申請(qǐng)人提起的信息公開(kāi)申請(qǐng)和案件數(shù)量的記錄，不斷被涮新。比如公民鄭某等人向國(guó)家某部委提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，迄今已達(dá)七萬(wàn)份，且鄭某等人的此類(lèi)申請(qǐng)仍然可能不斷增加。在這樣的申請(qǐng)中，申請(qǐng)人明知其請(qǐng)求不會(huì)得到支持，但仍然反復(fù)、持續(xù)提起申請(qǐng)和訴訟。

�。�3）政府信息公開(kāi)案件當(dāng)事人“抱團(tuán)”現(xiàn)象突出，不遵守審判秩序現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

　有的當(dāng)事人故意分別申請(qǐng)、分別起訴，并形成“批量訴訟”。有的還分別針對(duì)行政執(zhí)法的每個(gè)環(huán)節(jié)、每道程序分別提出申請(qǐng)，分別訴訟。有的還形成了部分村民、同社區(qū)居民集體就類(lèi)似或關(guān)聯(lián)問(wèn)題提起集團(tuán)訴訟和重復(fù)訴訟。而一旦人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理，則往往會(huì)聚積大量當(dāng)事人共同旁聽(tīng)、共同施加影響和壓力。有的還給審理設(shè)置各種障礙，用盡各種程序性程序，拖延開(kāi)庭審理甚至沖擊、哄鬧法庭。個(gè)別當(dāng)事人不服從庭審指揮，反復(fù)提起明顯不成立的回避申請(qǐng)，有的利用各種訴訟權(quán)利，故意不出庭甚至拒絕回答法庭問(wèn)題。許某向某市中級(jí)法院提起 163 件行政案件中，98 件是政府信息公開(kāi)案件，經(jīng)人民法院兩次傳喚均未到庭達(dá) 39 件，且既不請(qǐng)假，也不提前告知，而法院和行政機(jī)關(guān)均需準(zhǔn)時(shí)在法庭等候。

　二、域外的相關(guān)立法與實(shí)踐

　 濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)和濫用起訴權(quán)，是一個(gè)世界性問(wèn)題。日本學(xué)者鹽野宏就曾指出：“有人好像是以專(zhuān)門(mén)請(qǐng)求信息公開(kāi)為職業(yè)，將其當(dāng)作興趣或嗜好的人，日本有，臺(tái)灣也會(huì)有，在日本聽(tīng)說(shuō)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)有 80%以上的案子都是同一個(gè)人所請(qǐng)求的，如何來(lái)防止這樣的情況的討論也曾有過(guò)。”[6]

　目前，濫用訴權(quán)在我國(guó)的表現(xiàn)主要集中在政府信息公開(kāi)的領(lǐng)域，但此概念并不是肇始于信息公開(kāi)領(lǐng)域，而是在普通的民事訴訟領(lǐng)域發(fā)展而來(lái)，因此有必要考察一下關(guān)于規(guī)制濫訴的國(guó)際立法與實(shí)踐。

　在英語(yǔ)中，濫用訴權(quán)被稱(chēng)為“vexatiouslitigation”或者“vexatious roceeding”�！对�照英美法詞典》的中文釋義為：惡意訴訟；（無(wú)合理理由的）濫訴；指起訴者不是出于善意，僅是希望擾亂對(duì)手或使其動(dòng)魄驚心，或者起訴的目的不是為了獲得任何實(shí)際的結(jié)果。此種訴訟常被稱(chēng)為“無(wú)意義的和惡意的”訴訟，據(jù)此，法院可予以駁回。[7]目前，世界上許多國(guó)家都對(duì)濫用訴權(quán)行為規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)制手段。

�。�1）英國(guó)于 1896 年制定了全世界第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制濫訴的法律——《濫訴法》（VexatiousActions Act）。

　《濫訴法》明確規(guī)定了認(rèn)定濫訴的權(quán)限、程序及濫訴的要件，其規(guī)定“任何人在沒(méi)有任何合理理由的情況下，習(xí)慣性或持續(xù)性地提出糾纏無(wú)理的訴訟”，即可認(rèn)定為濫用訴權(quán)，但是認(rèn)定濫訴者的結(jié)論必須公開(kāi)，即在倫敦公報(bào)上刊登。

　在信息公開(kāi)領(lǐng)域，英國(guó)《信息自由法》第 14 節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定：“對(duì)于滋擾性的信息公開(kāi)申請(qǐng)，公共機(jī)構(gòu)無(wú)需履行第 1 節(jié)（1）規(guī)定的職責(zé)（即處理信息公開(kāi)申請(qǐng)的職責(zé)）。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)處理過(guò)的信息公開(kāi)申請(qǐng)，申請(qǐng)人重復(fù)提出類(lèi)似申請(qǐng)的，公共機(jī)構(gòu)無(wú)需再次處理。但是，申請(qǐng)的時(shí)間間隔超過(guò)合理程度的除外”。根據(jù)這條規(guī)定，大量、反復(fù)申請(qǐng)信息公開(kāi)的行為，可以認(rèn)定為滋擾性申請(qǐng)，公共機(jī)構(gòu)無(wú)需處理。[8]

　（2）美國(guó)聯(lián)邦層面尚沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)制濫訴的法律。

　 美國(guó)加州是美國(guó)第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)濫訴進(jìn)行立法的州，1963 年加州《民事訴訟法典》第 391 條賦予法院以頒發(fā)“起訴禁令”的權(quán)力。根據(jù)該條規(guī)定，如果裁決終局之后，在沒(méi)有律師代理的情況下針對(duì)同一被告的裁決的有效性反復(fù)起訴或反復(fù)嘗試起訴；或者針對(duì)同一被告所作最終裁決所包含的請(qǐng)求、爭(zhēng)議或者相關(guān)事實(shí)問(wèn)題、法律問(wèn)題反復(fù)提出爭(zhēng)執(zhí)，即可被認(rèn)定為濫訴。法院的首席法官還可以依被告之申請(qǐng)或依職權(quán)發(fā)布“起訴禁令”，禁止濫訴者在無(wú)律師代理的情況下，在本州的法院提起新的訴訟。違反上述命令將構(gòu)成藐視法庭罪。

　（3）德國(guó)對(duì)濫訴行為主要是通過(guò)判例來(lái)加以規(guī)制。

　德國(guó)《民法典》第 226 條規(guī)定，權(quán)利的行使如果僅以損害他人為目的，其行使權(quán)利的行為不適法。

　在德國(guó)通說(shuō)認(rèn)為，僅當(dāng)權(quán)利保護(hù)確有必要的時(shí)候，原告才有權(quán)通過(guò)起訴這種方式啟動(dòng)司法程序。早在二戰(zhàn)以前，德國(guó)就通過(guò)判例的方式，認(rèn)定僅僅以妨害他人正當(dāng)行使權(quán)利為目的的訴訟行為欠缺權(quán)利保護(hù)的必要。

�。�4）日本許多地方信息公開(kāi)條例都對(duì)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出了解釋或者作出規(guī)定。

　如《千葉縣信息公開(kāi)條例》規(guī)定，政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人應(yīng)依照條例的立法目的合理提出申請(qǐng)，獲得政府信息的申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)合理使用所獲得的信息（第 4 條），且不得濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)（第 6 條）。有的地方公共團(tuán)體在其條例中還進(jìn)一步規(guī)定，濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的，行政機(jī)關(guān)可以做出不公開(kāi)信息的決定。如《橫濱市信息公開(kāi)條例》規(guī)定，任何人均可依據(jù)本條例，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開(kāi)其掌握的政府信息；但任何人不得濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)；行政機(jī)關(guān)認(rèn)定申請(qǐng)人濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的，可以拒絕其申請(qǐng)（第 5 條）。[9]

　三、中國(guó)目前可能的方案

　 正如資深立案法官所觀察到的那樣，公民的法律意識(shí)決定其訴訟觀，也影響著司法環(huán)境。公民具有良好的法律素養(yǎng)，便能夠依法正當(dāng)?shù)匦惺乖V權(quán)，減少和避免濫訴，即便出現(xiàn)起訴差錯(cuò)，在法官釋明下，亦會(huì)自覺(jué)消除。相反，如果法治觀念薄弱，就易濫用訴權(quán)，即便法官善意勸阻，有人也會(huì)一意孤行。

　在我國(guó)公民現(xiàn)有法律意識(shí)、國(guó)家法律制度水平上，實(shí)行登記立案，濫訴、惡訴將大量系屬于法院，無(wú)理纏訴、纏訪(fǎng)將重歸司法程序，最終損害善意訴訟人的利益。[10]

　從域外相關(guān)立法和實(shí)踐情況來(lái)看，不同國(guó)家對(duì)于“濫訴”的界定并不完全相同，對(duì)解決問(wèn)題的方法也不盡相同；但也都認(rèn)為有必要對(duì)特定當(dāng)事人的申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)加以限制。一個(gè)較好的方案，就是由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律規(guī)定明確對(duì)申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的行使加以限制，一方面解決合憲性的質(zhì)疑，另一方面解決“有法可依”的問(wèn)題，同時(shí)也給當(dāng)事人正確行使權(quán)利提供一個(gè)指引。

　但是由于濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性，既有的立法語(yǔ)言，有時(shí)同樣難以準(zhǔn)確地界定出清晰的界限，也難以提供一個(gè)明確的可執(zhí)行性的標(biāo)準(zhǔn)，因而依然不得不使用模糊的語(yǔ)言、以不確定的概念等方式進(jìn)行簡(jiǎn)單的描述。這樣的規(guī)定，在實(shí)踐中仍然會(huì)產(chǎn)生大量的糾紛，同樣會(huì)引發(fā)質(zhì)疑。

　而我國(guó)的情況就更加復(fù)雜，因?yàn)椴徽撌欠�律還是行政法規(guī)都沒(méi)有規(guī)定濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)問(wèn)題。人民法院作為一個(gè)中立的司法者，也就不得不從幕后走向前臺(tái)，在行政機(jī)關(guān)無(wú)法作出濫用申請(qǐng)權(quán)判斷的情況下，通過(guò)司法權(quán)直接作出認(rèn)定。

　尤為可疑的是，只能通過(guò)立法目的的解釋和依據(jù)一些十分模糊的政策性規(guī)定作出認(rèn)定。比如，《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要“加大對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為懲治力度”；《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》提出要制裁違法濫訴，加強(qiáng)訴訟誠(chéng)信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為的規(guī)定精神，依法制止虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無(wú)理纏訴的行為。

　 雖然目前《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)開(kāi)始修訂，但修訂能否并且在多大程度上解決濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)問(wèn)題，仍存有很大不確定性。且修訂進(jìn)程決定了短期之內(nèi)并無(wú)法解決此問(wèn)題。因此，解決這一不言自明的突出問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)不能置身事外，而只能堅(jiān)持適度的能動(dòng)性。

　司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)的適度“擴(kuò)張”，也是應(yīng)對(duì)糾紛解決“泛司法化”的無(wú)奈之舉。近年來(lái)由于各種原因，糾紛和矛盾的處理存在“泛司法化”傾向，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾，社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種各樣的壓力，均已經(jīng)傳導(dǎo)到司法領(lǐng)域，司法在承載社會(huì)各界殷切希望的同時(shí)，也被賦予了諸多不切實(shí)際的功能，承受著各種“不能承受之重”。

　而另一方面，司法機(jī)關(guān)地位和權(quán)威卻沒(méi)有相應(yīng)上升，法官作為裁判者所應(yīng)當(dāng)享有的職權(quán)卻仍不清晰。在重重壓力下，中國(guó)法官一方面被寄希望輸送高質(zhì)量的正義，但同時(shí)卻又被要求完全接受成文法的束縛，不得對(duì)法律進(jìn)行必須的擴(kuò)張解釋。甚至對(duì)發(fā)生在法庭上的違法行為或者眼皮底下的不恰當(dāng)行為，法官既無(wú)明確的職權(quán)也無(wú)相應(yīng)的程序，加以規(guī)制。理想中的法官與現(xiàn)實(shí)中法官之間的差距，不能不說(shuō)是法治建設(shè)的遺憾。

　我們認(rèn)為，隨著司法體制改革的不斷深入，司法責(zé)任制和法官員額制的實(shí)行，已經(jīng)為適當(dāng)擴(kuò)大法官職權(quán)，創(chuàng)造了較好的條件。

　與不斷提升的法官素質(zhì)相適應(yīng)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法官在法律解釋、漏洞填補(bǔ)等方面具有更大的職權(quán)，以此來(lái)解決滯后的立法與復(fù)雜的實(shí)踐之間的矛盾。僅就個(gè)別當(dāng)事人濫用起訴權(quán)以及其他訴訟權(quán)利情形而言，應(yīng)當(dāng)賦予法官采取必要的措施進(jìn)行制裁和限制的權(quán)力。特別是在立法缺失甚至存在巨大漏洞的情況下，應(yīng)該允許法官通過(guò)個(gè)案裁判摸索出相應(yīng)的規(guī)則，待經(jīng)驗(yàn)成熟后，再以司法政策的方式加以總結(jié)，最終將之上升為立法。這樣的方式，或許正是解決濫用訴權(quán)問(wèn)題的“中國(guó)路徑”。

　為了解決當(dāng)前極少數(shù)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的問(wèn)題，我們認(rèn)為，當(dāng)前似應(yīng)當(dāng)對(duì)以下幾種情形，進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制：

　 （1）認(rèn)定當(dāng)事人濫用訴權(quán)的幾種常見(jiàn)情形。

　第一，在政府信息公開(kāi)案件中，原告向行政機(jī)關(guān)反復(fù)、大量提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，或者提出的申請(qǐng)將會(huì)明顯不合理地耗費(fèi)行政資源，行政機(jī)關(guān)拒絕答復(fù)或者明確不予公開(kāi)引發(fā)的訴訟，且原告也不能向人民法院合理說(shuō)明其提出信息公開(kāi)申請(qǐng)具有合理需要的，[11]人民法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第 3 條第 1款第（10）項(xiàng)等規(guī)定，裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第二，在履行法定職責(zé)類(lèi)案件中，如果當(dāng)事人的請(qǐng)求事項(xiàng)或者爭(zhēng)議已經(jīng)為生效裁判所羈束，當(dāng)事人仍然基于相同的訴訟目的，圍繞同一爭(zhēng)議向各級(jí)行政機(jī)關(guān)提出履行法定職責(zé)的請(qǐng)求并反復(fù)提起訴訟，且不能向人民法院合理說(shuō)明其起訴具有正當(dāng)理由的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第三，在要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理職責(zé)案件中，當(dāng)事人明知可以通過(guò)起訴下級(jí)行政機(jī)關(guān)行為來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，而堅(jiān)持起訴上級(jí)行政機(jī)關(guān)，堅(jiān)持起訴要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法督促或者作出相應(yīng)處理的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第四，在投訴舉報(bào)案件中，當(dāng)事人向明顯不具有法律法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的事務(wù)、地域或者層級(jí)管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)、檢舉、反映，要求行政機(jī)關(guān)履行查處等職責(zé)后，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)或者不予答復(fù)等行為不服提起訴訟的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

　第五，信訪(fǎng)人不服信訪(fǎng)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪(fǎng)條例》處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的行為、作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)和不再受理決定或者不履行《信訪(fǎng)條例》規(guī)定職責(zé)的行為提起行政訴訟的，人民法院可以裁定不予立案；已經(jīng)立案的，裁定駁回起訴。

�。�2）認(rèn)定不正確行使訴訟權(quán)利的正當(dāng)程序。

　 人民法院認(rèn)定虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無(wú)理纏訴，應(yīng)當(dāng)十分慎重，并要遵守正當(dāng)程序。一般應(yīng)當(dāng)就起訴是否具有正當(dāng)理由事先聽(tīng)取起訴人或者原告意見(jiàn)。為了避免司法權(quán)被濫用，防止法官擅斷，以及回應(yīng)外界的質(zhì)疑，現(xiàn)階段對(duì)虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無(wú)理纏訴的認(rèn)定，可考慮由審判委員會(huì)集體研究決定。

　法院還要注意區(qū)分濫用訴訟權(quán)利與當(dāng)事人因訴訟能力不強(qiáng)、訴訟方法不當(dāng)而形成的不恰當(dāng)行為之間的界限。尤其應(yīng)當(dāng)注意不能以不具有實(shí)體勝訴權(quán)來(lái)否定起訴的權(quán)利，不能把訴訟請(qǐng)求不成立作為認(rèn)定虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無(wú)理纏訴行為的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)有律師代理提起的訴訟，一般不認(rèn)定為濫用訴權(quán)、惡意訴訟或者無(wú)理纏訴行為。

　（3）當(dāng)事人不正確行使訴權(quán)的可能后果。

　一個(gè)較為合理訴訟費(fèi)用制度和費(fèi)用懲誡機(jī)制，是解決極少數(shù)當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利的較好方案。但在缺乏相應(yīng)立法的同時(shí)，人民法院仍可恰當(dāng)運(yùn)用現(xiàn)有相關(guān)條款，在對(duì)虛假訴訟、濫用訴權(quán)、惡意訴訟、無(wú)理纏訴不予立案、駁回起訴、不支持訴訟請(qǐng)求的同時(shí)，判決其承擔(dān)案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。

　比如，可以參照《民事訴訟法》第 74 條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第 102 條第 3 款、第 112 條第 2款、第 118 條和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第 75條、《訴訟費(fèi)用交納辦法》第 29 條等規(guī)定，責(zé)令向?qū)Ψ疆?dāng)事人支付因此而支出的部分或者全部合理費(fèi)用。

　四、陸某案的個(gè)案價(jià)值分析

　總而言之，人民法院對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定和處理應(yīng)當(dāng)十分慎重，必須兼顧訴權(quán)保護(hù)和司法能力的平衡。對(duì)公報(bào)所選擇的陸案，也應(yīng)全面理解、準(zhǔn)確解讀，切實(shí)把握其裁判的指導(dǎo)思想和實(shí)質(zhì)，以免誤讀甚至以訛傳訛。

　 全面理解陸案，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮：

　該案裁判的要旨在于：知情權(quán)是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利。公民必須在現(xiàn)行法律框架內(nèi)申請(qǐng)獲取政府信息，并符合法律規(guī)定的條件、程序和方式，符合立法宗旨，能夠?qū)崿F(xiàn)立法目的。如果公民提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)違背了《條例》的立法本意，且不具有善意，就會(huì)構(gòu)成知情權(quán)的濫用。當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類(lèi)似的訴訟請(qǐng)求，或者明知無(wú)正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對(duì)其提起的訴訟，加以嚴(yán)格依法審查，對(duì)于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠(chéng)信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。

　該案裁判的主要原因在于：“原告陸紅霞向被告南通市發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)‘長(zhǎng)平路西延綠化工程的立項(xiàng)批文’。同年 11 月 28 日，被告南通市發(fā)改委作出通發(fā)改信復(fù)[2013]14 號(hào)《政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)書(shū)》并提供了通發(fā)改投資[2010]67 號(hào)《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》。”“原告陸紅霞認(rèn)為自己申請(qǐng)公開(kāi)的是‘長(zhǎng)平路西延綠化工程’，而被告南通市發(fā)改委公開(kāi)的卻是‘長(zhǎng)平路西延工程’，雖只有兩字之差，但內(nèi)容完全不同。”人民法院認(rèn)為“被訴答復(fù)公開(kāi)的《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》包括長(zhǎng)平路西延工程的道路、橋涵、管線(xiàn)、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，包含了原告陸紅霞申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容”。因此，討論這個(gè)裁判必須考慮個(gè)案的背景，即《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》，是否包括了陸紅霞申請(qǐng)公開(kāi)的“長(zhǎng)平路西延綠化工程（批復(fù)）”？是否存在這樣一個(gè)“長(zhǎng)平路西延綠化工程（批復(fù)）”？在行政機(jī)關(guān)、人民法院反復(fù)釋明，多次訴訟后，陸紅霞明知沒(méi)有“長(zhǎng)平路西延綠化工程（批復(fù)）”，有關(guān)所謂綠化工程的批復(fù)已經(jīng)被包括在《市發(fā)改委關(guān)于長(zhǎng)平路西延工程的批復(fù)》之中，明知其起訴要求公開(kāi)“長(zhǎng)平路西延綠化工程（批復(fù)）”的訴訟請(qǐng)求不能成立，明知不會(huì)被法院支持，仍然堅(jiān)持起訴，并有多次敗訴的情況下，她究竟有沒(méi)有值得司法保護(hù)的權(quán)益？司法機(jī)關(guān)究竟要不要繼續(xù)耗費(fèi)寶貴且有限的司法資源去保護(hù)她的權(quán)益？[12]

　該案裁判的主要內(nèi)容為：一審判決認(rèn)為“原告陸某所為已經(jīng)背離了權(quán)利正當(dāng)行使的本旨，超越了權(quán)利不得損害他人的界限�？v觀本案及相關(guān)聯(lián)的一系列案件，無(wú)論是原告陸紅霞所提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)還是向該院所提起的訴訟均構(gòu)成明顯的權(quán)利濫用。在現(xiàn)行法律規(guī)范尚未對(duì)濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)行為進(jìn)行明確規(guī)制的情形下，該院根據(jù)審判權(quán)的應(yīng)有之義，結(jié)合立法精神，決定對(duì)原告陸紅霞的起訴不作實(shí)體審理。為了兼顧維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、有效利用公共資源和保障原告陸紅霞依法獲取政府信息、提起訴訟的權(quán)利，對(duì)于原告陸紅霞今后再次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)類(lèi)似的政府信息公開(kāi)、向人民法院提起類(lèi)似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有

　規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，原告陸紅霞須舉證說(shuō)明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿(mǎn)足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果”。[13]

　此案與最高人民法院公報(bào) 2003 年第 6 期所刊載的《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局案》，有異曲同工之處，兩者互相兼容，互為補(bǔ)充，都試圖嘗試對(duì)當(dāng)事人起訴權(quán)和上訴權(quán)的正確行使劃定一定的邊界。后者認(rèn)定行政機(jī)關(guān)濫用上訴權(quán)，前者認(rèn)定行政相對(duì)人濫用起訴權(quán)。

　在《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局案》中，江蘇高院認(rèn)為“案件當(dāng)事人一審判決后在法定期限內(nèi)提起上訴，是其訴訟權(quán)利。但本案中，城市管理局在案件的一審期間未在法定期限內(nèi)提交答辯狀，也未提供行政處罰的證據(jù)和依據(jù)，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的法律后果，且城市管理局的委托代理人在一審?fù)�審陳述時(shí)，已自認(rèn)其行政行為理由不充足。城市管理局在一審被判決敗訴后，雖然提起上訴，卻怠于行使自己的訴訟權(quán)利，未向法院提交法定代表人身份證明書(shū)，也未委托訴訟代理人參加訴訟。在接到第一次開(kāi)庭傳票后，既未申請(qǐng)延期開(kāi)庭也未提供任何材料且拒不到庭，后也未按要求提供有關(guān)不能到庭的正當(dāng)理由的說(shuō)明；第二次接到開(kāi)庭傳票后，仍然拒不到庭且不說(shuō)明任何理由，應(yīng)視為申請(qǐng)撤訴。由于城市管理局不正當(dāng)?shù)匦惺沽俗约旱脑V訟權(quán)利，實(shí)際上加重了被上訴人陳莉的負(fù)擔(dān)，基于公平原則，城市管理局應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)陳莉因此次訴訟而支付的直接的、合理的費(fèi)用，即二審期間的委托代理費(fèi)用及訴訟參與人兩次往返必需的交通費(fèi)用共計(jì)人民幣 1570 元”。[14]

　我們認(rèn)為，這兩個(gè)公報(bào)案例，較好地回答了在法治的初級(jí)階段，重重壓力下的司法，只能救濟(jì)需要救濟(jì)的權(quán)利，保護(hù)值得保護(hù)的公眾，解決能夠解決的糾紛。

　當(dāng)然，在司法公信力低、司法權(quán)威弱、社會(huì)輿論泛道德化的大背景下，該兩案的裁判也容易被批評(píng)為“沒(méi)有法律依據(jù)”，背上“不道德的”指責(zé)，極容易被擔(dān)心、質(zhì)疑甚至被認(rèn)為是對(duì)公民正常訴訟權(quán)利的限制和剝奪。

　這樣的擔(dān)心和批評(píng)，當(dāng)然都具有一定價(jià)值。但正如克魯格曼在《蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)的回歸》中告誡世人：在我們生活的這個(gè)世界中，資源并不緊張，美德也不匱乏，“真正短缺的只是人們對(duì)事物的理解而已”。[15]

　 對(duì)于信息公開(kāi)領(lǐng)域的濫用申請(qǐng)權(quán)和濫用訴權(quán)現(xiàn)象而言，那種不考慮個(gè)案實(shí)際，不結(jié)合裁判時(shí)空背景，無(wú)視立法存在的明顯漏洞，以保護(hù)權(quán)利的名義機(jī)械地理解和執(zhí)行法律，最終傷害的可能反而是他人的權(quán)利和法律的尊嚴(yán)。

　總而言之，如果我們體認(rèn)司法資源的有限性和公共產(chǎn)品屬性，即使從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而不是司法能力的角度，我們就不能不限制極少數(shù)使用者的濫用。如果我們體認(rèn)西方國(guó)家規(guī)范和限制濫用訴訟權(quán)利立法和裁判的合法性和正當(dāng)性，那就更應(yīng)當(dāng)認(rèn)可廉價(jià)性、易得性、快捷性和律師代理非強(qiáng)制性的司法國(guó)情下，承認(rèn)中國(guó)法官對(duì)濫用訴訟權(quán)利限制甚至制裁的迫切性。而上述兩案恰恰在一定程度上通過(guò)個(gè)案裁判豐富了法官裁判手段。

　 【注釋】

　[1]參見(jiàn)張明杰：《開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2003年版，第 119 頁(yè)。

　[2]《對(duì)行政審判工作情況報(bào)告的審議意見(jiàn)》，中國(guó)人大網(wǎng)，（最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2016 年 3 月18 日）。

　[3]詳細(xì)的質(zhì)疑和批評(píng)意見(jiàn)，參見(jiàn) 2015 年 12 月 10 日，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院與耶魯大學(xué)法學(xué)院中國(guó)法律中心聯(lián)合舉辦的“《政府信息公開(kāi)條例》修改研討會(huì)”會(huì)議討論情況。

　[4]法制網(wǎng)：《半年申請(qǐng)信息公開(kāi) 3000 余件，代表建議規(guī)制行政訴訟濫訴》，（最后訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2016 年 3 月 13 日）。

　[5]參見(jiàn)后向東：《信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際的視角》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[6]李廣宇：《政府信息公開(kāi)司法解釋讀本》，法律出版社 2011 年版，第 89 頁(yè)。

　[7]薛波主編：《元照英美法詞典》（縮印版），北京大學(xué)出版社 2003 年版，第 1400 頁(yè)。

　[8]后向東：《信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際的視角》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[9]參見(jiàn)呂艷濱：《日本對(duì)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)的規(guī)制與啟示》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[10]見(jiàn)姜啟波：《人民法院立案審查制度的必要性與合理性》，載 2005 年 9 月 21 日《人民法院報(bào)》第 B01 版。

　[11]中國(guó)政府信息公開(kāi)領(lǐng)域?yàn)E用申請(qǐng)權(quán)和起訴權(quán)的現(xiàn)象描述，參見(jiàn)李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開(kāi)非正常申請(qǐng)案件現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《人民司法》2015 年第 15 期。

　[12]《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案》，載《最高人民法院公報(bào)》2015 年第 11 期。

　[13]《陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案》，載《最高人民法院公報(bào)》2015 年第 11 期。

　[14]《陳莉訴徐州市泉山區(qū)城市管理局行政處罰案》，載《最高人民法院公報(bào)》2003 年第 6期。

　[15][美]保羅·克魯格曼：《蕭條經(jīng)濟(jì)學(xué)的回歸》，劉波譯，中信出版社 2012 年版，第 257頁(yè)。

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