《事業(yè)單位人事管理條例》配套法規(guī)制定之路徑依賴

　　摘 要 《事業(yè)單位人事管理條例》的頒布實施，為事業(yè)單位工作人員的人事管理提供了法律依據(jù)和制度規(guī)范，但由于事業(yè)單位性質(zhì)各異，制定配套的法規(guī)是應(yīng)有之義。我國古代行政法在人事管理方面有著豐富的經(jīng)驗足資借鑒。因此，本文認為《條例》配套法規(guī)的制定離不開對我國古代行政法的借鑒和揚棄，而我國古代行政法為《條例》配套法規(guī)的制定也提供了應(yīng)有的路徑依賴。
　　關(guān)鍵詞 古代 行政法 條例
　　基金項目：2015年度河北省人力資源和社會保障研究課題《事業(yè)單位人事管理條例》的歷史路徑依賴研究（JRS--2015-0023）。
　　作者簡介：李清章，河北工程大學(xué)文學(xué)院，講師，研究方向：中國古代法制史；張京，河北省社會保險培訓(xùn)中心，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。
　　中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2015）07-148-03
　　《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，為事業(yè)單位人事制度管理提供了法律依據(jù)和制度規(guī)范，也為事業(yè)單位改革提供了方向。但由于我國有各級各類事業(yè)單位110多萬個，約有幾百萬領(lǐng)導(dǎo)人員，這些單位散布在科教文衛(wèi)等公益事業(yè)中，在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。自上世紀八十年代中期以來，事業(yè)單位的改革就成為我國干部人事制度改革的重要內(nèi)容。但由于法規(guī)的不完善，這一改革的成效并不明顯。2014年《條例》的頒布施行為新一輪事業(yè)單位改革提供了依據(jù)。但由于我國事業(yè)單位性質(zhì)各異，且《條例》的一些規(guī)定過于原則，迫切需要制定一些配套的法規(guī)予以細化，以保障《條例》的施行。2015年6月頒布的《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》既解決了事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理“在一定程度上處于制度的‘真空’或模糊地帶”問題，也使《條例》配套法規(guī)的制定增加了緊迫性。習(xí)近平總書記說：“我們要學(xué)習(xí)和借鑒中國歷史上治國理政的豐富經(jīng)驗” ，而且認為“治理國家和社會，今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子，歷史上發(fā)生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。”這為《條例》配套法規(guī)的制定提供了歷史的昭鑒。因此本文從中國古代行政法的角度，探討下《條例》配套法規(guī)制定的路徑依賴。
　　一、我國古代行政法對《條例》配套法規(guī)制定的歷史觸發(fā)
　　盡管對我國是否存在真正意義上的行政法還有爭議，但對在我國歷史上存在行政法這一事實是無可置疑的。尤其是《唐六典》的制定，對唐代的官制設(shè)置進行了梳理和總結(jié)，為我國之后王朝所借鑒，甚而被認為是我國第一部行政法典。因此研究我國古代行政體制運行的經(jīng)驗，對制定《條例》的配套法規(guī)會有很大觸發(fā)。筆者認為至少有以下幾點足以給與借鑒：
　�。ㄒ唬┲胤ǎ骸俺�廷興治之源，法制休明為大”
　　《條例》的頒布施行無疑為依法進行事業(yè)單位改革打下了良好的基礎(chǔ)，但因為《條例》制定的是總原則，表達的是目的和意圖，所以還需要有相應(yīng)的配套法規(guī)來填充，誠如杰斐遜所認為的“好的政府要依靠法律來起到穩(wěn)定民心的作用”，而古人也認為“朝廷興治之源，法制休明為大”，配套法規(guī)的制定也將起到如此作用。從西周“禮法并用”開始，在我國古代政治中，法律就扮演了重要的角色，而且也形成了重視法律的傳統(tǒng)。“王者所以治天下，惟在法令”，要求制定的法律，必須簡潔明白，以便適用�！胺蚴ネ踔�法，欲其簡約而明白，使人易避而難犯�！狈磳Ψ�律的頻繁修改，“令命屢改，甚失治體。”士大夫認為亦法律是善治的良具 “讀書不讀律，致君堯舜終無術(shù)�！币虼嗽谥贫ā稐l例》配套法規(guī)時必須汲取歷史上行政治理的智慧，按照《立法法》和《條例》的規(guī)定，制定出“休明”的配套法規(guī)，以保障法治精神的統(tǒng)一，也只有把《條例》的配套法規(guī)集中在統(tǒng)一的管理之下，《條例》的精神的一致性才能得到保障，事業(yè)單位的改革才能真正富有歷史的內(nèi)涵和時代的先進性。
　�。ǘ�）擇官：“人主擇宰輔，宰輔擇長官，長官擇寮佐，此至治之要，至簡之術(shù)也”
　　《條例》的亮點之一就是崗位設(shè)置和人事聘用，盡管比較原則，但給配套法規(guī)制定留下空間。在這方面，我國政治之中有豐富的選官智慧，那就是“論德而定次，量能而授官”，其功效就是“萬物得其宜，事變得其應(yīng)”，能“使其人載其事而各得其所宜�！敝�后如何建立科學(xué)的官制，在歷代王朝都有所表征，并形成了共識，“馭邦之大，莫大于建官�！边M而注重層級負責(zé)，量才授職，依法選人 �！叭酥鲹裨纵o，宰輔擇長官，長官擇寮佐，此至治之要，至簡之術(shù)也�！边@種做法的益處就在于“責(zé)任長官，寬其資限，則責(zé)有所歸也”。古代在選拔上也注重通過公開的形式，增加選官的透明性。如宋代為解決“吏匿員額，與選人為市”弊端，采納權(quán)判吏部流內(nèi)銓趙及建議，規(guī)定“闕至即牓之”。
　　而且通過制度性的規(guī)定，保持行政體制的有序運行“擢授有資級，保任有常法，亦所以抑奔競之途”。這些歷史的智慧在我們制定配套法規(guī)時是應(yīng)該予以借鑒和升華的。
　�。ㄈ�）考核：“百官考課，王政之大較”
　　《條例》對事業(yè)單位工作人員的考核也有原則規(guī)定，而且將考核結(jié)果作為調(diào)整事業(yè)單位工作人員崗位、工資以及續(xù)訂聘用合同的依據(jù)，這既符合我國科學(xué)政績考評體系建立的大勢，“要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容�！币彩菤v史經(jīng)驗的總結(jié)�！鞍俟倏颊n，王政之大較”，我國歷史上非常注重對官員的考核，“六條辨治，漢庭明黜陟之權(quán)；九等官人，唐室嚴棄取之法。”而且在我國歷史上考核有著成熟的經(jīng)驗。“有考功之司，明考課之令，下自簿尉，上至宰臣，皆歲計功過，較定優(yōu)劣，故人思激厲，績效著聞�！鼻摇翱荚囍�法，大者緩，小者急，貴者舒而賤者促�！蓖瑫r制定有專門的考核法規(guī)，如宋代的《長定格》、《循資格》、《四時選條》，所以有不同的考核規(guī)定，其目的是“對身負要職的令錄與不負郡縣主要責(zé)任的判司簿尉加以區(qū)別，勉勵地方長吏任職”。而且重視舉官連帶，共同負責(zé)，通過累其心的方式增加官員考核上的責(zé)任心�！皳衽e主于未用之先，責(zé)舉主于已用之后，此古今之良法也�！睂ξ覈鴼v史上的官員考核研究也不難發(fā)現(xiàn)。古代考核的內(nèi)容是簡潔而明白的，內(nèi)容是具體而微的，程序是層級負責(zé)的“以漢法況之，縣課丞尉，郡課縣，州課郡，公卿課群吏。縣之課丞尉也，令長于秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集薄。丞尉以下，歲詣郡課校，其功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后”�？梢哉f古代考核的辦法為事業(yè)單位工作人員的考核提供了有益的借鑒。

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