森工企業(yè)森林分類經營管理體制問題的思考

　　摘 要：分析了長白山森工企業(yè)實施森林分類經營中有關政策和管理體制問題，主要有公益林補償政策和標準尚未完善;分類經營管理體制尚不完善等等并對此提出對策和建議。
　　關鍵詞：森林分類經營;政策;補償機制
　　林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設是國民經濟和社會發(fā)展的基礎，要實現(xiàn)社會經濟可持續(xù)發(fā)展，必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢下林業(yè)生態(tài)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系，已成為我國林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標和任務。
　　林業(yè)分類經營是我國林業(yè)20世紀末和21世紀改革的主題。分類經營能否順利地實施和推行下去，關系到我國林業(yè)發(fā)展的前途和命運。關系到林業(yè)市場經濟體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮，關系到建立比較發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系，關系到林業(yè)的兩個根本性轉變。所以分類經營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意義。
　　一、森林分類經營的概念
　　所謂森林分類經營（Classified forest management），又稱為“森林多效益主導利用經營” ，即以發(fā)揮某一林種某一效益為主，兼顧其它方面效益的經營模式。它是在社會主義市場經濟體制下，根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經濟效益的兩大要求，按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮兩種功能所產生的“產品”的商品屬性和非商品屬性的不同，相應的把森林劃分為公益林和商品林，并按各自特點和規(guī)律運營的一種新型的現(xiàn)代林業(yè)經營體制和發(fā)展模式。
　　二、森林分類經營主要模式的發(fā)展
　　林業(yè)作為國民經濟的一個基礎產業(yè)，森林分類經營并不是近年才提出來的，在18世紀形成的森林經營管理（森林經理）理論中就有組織森林分類經營的理論與實踐。問題是傳統(tǒng)的這種分類經營有以下的缺點：第一，突出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二，只強調了經營的生物學和技術方面，忽略了經營的社會經濟方面和林政管理方面;第三，只從自然和生物物理方面，而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮;第四，也是一個很重要的方面，體現(xiàn)為就林論林，沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結合，因而沒有跳出行業(yè)的局限。
　　1.中國森林分類經營的現(xiàn)狀。新中國成立以來，在我國林業(yè)生態(tài)建設中，對森林經營的生態(tài)與經濟是否一致的問題，長期存在著爭論。一些學者認為：“在促進木材和林產品發(fā)展的同時，為人類自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境”，“強調生態(tài)與經濟的矛盾是可以統(tǒng)一的”。而另一學派則強調“……緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產力這個中心環(huán)節(jié)，突出效益原則，強調結構效益，對林業(yè)實行分類指導，按照專業(yè)分工的原則對林業(yè)經營格局進行大調整，集中力量重點突破，以重點林業(yè)的高效益帶動全局的發(fā)展”，認為“生態(tài)經濟一體化的林業(yè)難以實施”。
　　2.森林分類經營的政策和經營體制問題。新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標，必須根據(jù)森林的不同功能，實施分類經營、分區(qū)突破、總體推進的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和核心。森林分類經營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設和國家財政經濟利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經營的保障，經營體制改革是實施森林分類經營的措施。但目前在實施森林分類經營中還存在有如下問題必須研究解決。
　　三、分類經營管理體制尚不完善
　　長久以來，我國林業(yè)經營一直擔負著兩大基本任務：一是為國民經濟建設和國民生活提供木質產品及其它林產品;二是改善國民生存環(huán)境。但事實上，我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經營模式以及國民經濟建設的要求等影響，一直奉行以木材生產為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經營模式 。
　　實施森林分類經營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經營實踐中尚未有完善的森林分類經營管理辦法，而傳統(tǒng)林業(yè)經營模式混淆了作為商品產業(yè)的林業(yè)和作為社會公益事業(yè)的林業(yè)在經濟屬性、經營利用目標、經營方式、管理要求、社會實現(xiàn)形式以及價值利益補償?shù)确矫娴牟顒e，而統(tǒng)一于高度集中的計劃管理體制之下，按同樣的體制、同樣的模式與方法去經營建設，帶來的問題也很多：（1）大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后，被林相單一的人工林取代，造成生態(tài)危機的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富，具有人工林不可比擬的生態(tài)價值 。（2）因缺乏科學的價值利益投入補償機制，國有林區(qū)和各類防護林經營單位面臨沉重的困難。因無林可采，或者無法在市場上實現(xiàn)其價值，生產經營難以為繼。（3）林業(yè)企業(yè)經營目標不明確，林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益往往讓位于林業(yè)的經濟效益和目標。
　　1.社會、經濟發(fā)展對林產品需求矛盾依然存在。分類經營實施之初，將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益，商品林則要承擔社會、經濟發(fā)展對林產品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐，在分類經營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經濟發(fā)展對林產品的需求供給;同時，對森林分布較多，并以木材生產為財政和林農經濟收入主要來源的林區(qū)社會、經濟發(fā)展是一個較大的沖擊，資源危機和經濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經濟發(fā)展的瓶頸。
　　四、實施森林分類經營有關對策和建議
　　實行森林分類經營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法。森林分類經營是一項全新的工作，各種政策、法規(guī)還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業(yè)局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經營政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關森林分類經營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關政策，使森林分類經營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。
　　2.成立公益林、商品林管理機構，實施分類管理。應建立與分類經營相適應的林業(yè)管理體制，將公益林建設納入政府行為范疇，實行事業(yè)化管理， 建議國家林業(yè)局成立公益林管理中心，統(tǒng)一組織國家公益林建設，將退耕還林（草）、天然林保護、防護林建設、自然保護區(qū)建設等公益林建設統(tǒng)一納入其管理范圍，以免互相重迭，避免重復建設。
　　五、結語
　　森林分類經營作為我國林業(yè)改革的關鍵一環(huán)，要走的路還很長，在實行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，如何更好地實施分類經營仍是我們關注的重點。建立完整的森林分類經營管理體制并給予相應的政策支持是當前工作的重心。林業(yè)部門都應該從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的指導下，找到適合本地區(qū)林業(yè)發(fā)展的分類經營辦法。森林分類經營實施的關鍵問題是統(tǒng)籌安排，分門別類。難點在于生態(tài)公益林的建設與發(fā)展。而生態(tài)公益林建設的關鍵是要有大量的資金投入 。

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