詮釋森林分類經(jīng)營管理體制問題的探究

　　生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，要實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，已成為我國林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。森林分類經(jīng)營改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)工作。
　　一、森林分類經(jīng)營理論及在我國的實踐概況
　　森林分類經(jīng)營并不是近年才提出來的，在18世紀(jì)形成的森林經(jīng)營管理（森林經(jīng)理）理論中就有組織森林分類經(jīng)營的理論與實踐。例如，在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營方向的塊劃分為森林經(jīng)營區(qū)，與此同時，把地域上不相連接，但在森林經(jīng)營目的、經(jīng)營周期、森林經(jīng)營方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營類型比如用材、防護(hù)、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營類型合并建立起相應(yīng)的森林經(jīng)營體系，甚至直接以小班作為經(jīng)營類型，這就是典型的分類經(jīng)營。問題是傳統(tǒng)的這種分類經(jīng)營有以下的缺點：第一，突出了木材的利用忽略了其它各種效益；第二，只強調(diào)了經(jīng)營的生物學(xué)和技術(shù)方面，忽略了經(jīng)營的社會經(jīng)濟(jì)方面和林政管理方面；第三，只從自然和生物物理方面，而沒有從事理和人理的互為儲存關(guān)系考慮；第四，也是一個很重要的方面，體現(xiàn)為就林論林，沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結(jié)合，因而沒有跳出行業(yè)的局限。
　　二、森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題
　　新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須根據(jù)森林的不同功能，實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國家財政經(jīng)濟(jì)利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障，經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。
　　2.1國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺
　　生態(tài)公益林補償政策是實施森林分類經(jīng)營的核心政策，但是我國一直為建立生態(tài)公益補償機制，這勢必導(dǎo)致公益林經(jīng)營主體不明，或經(jīng)營主體無力正常地對其進(jìn)行經(jīng)營和管護(hù)，甚至?xí)�發(fā)生對森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析，我們認(rèn)為造成這種局面的原因主要在于：①人們的生態(tài)觀念不強，對林業(yè)的三大效益認(rèn)識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng)，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認(rèn)識上的嚴(yán)重偏差，弱視甚至無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會效益，人們享受這種效益成了理所當(dāng)然，而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門，特別是營林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù)，而不能獲得相應(yīng)的補償，經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施的經(jīng)營中，森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門的“分內(nèi)事”，而經(jīng)營收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會效益計算困難。森林的生態(tài)、社會效益補償問題的提出，已為時不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。
　　2.2分類經(jīng)營管理體制尚不完善
　　長久以來，我國林業(yè)經(jīng)營一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù)：一是為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國民生存環(huán)境。但事實上，我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式 。幾十年來，整個林業(yè)的基礎(chǔ)幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。
　　三、實施森林分類經(jīng)營有關(guān)對策和建議
　　實行森林分類經(jīng)營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不在于對森林進(jìn)行簡單的劃類，而在于圍繞分類經(jīng)營這一個基本要求必須進(jìn)行的從管理體制、經(jīng)營方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革，以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。
　　盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法。森林分類經(jīng)營是一項全新的工作，各種政策、法規(guī)還不十分完善，正在積極探索之中。建議國家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺森林分類經(jīng)營政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償資金管理辦法”等。各級地方政府根據(jù)國家有關(guān)森林分類經(jīng)營的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使森林分類經(jīng)營的管理和公益林的補償、補助資金的使用與管理納入法制化軌道。
　　結(jié)束語
　　森林分類經(jīng)營作為我國林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，要走的路還很長，在實行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中，如何更好地實施分類經(jīng)營仍是我們關(guān)注的重點。建立完整的森林分類經(jīng)營管理體制并給予相應(yīng)的政策支持是當(dāng)前工作的重心。林業(yè)部門都應(yīng)該從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下，找到適合本地區(qū)林業(yè)發(fā)展的分類經(jīng)營辦法。森林分類經(jīng)營實施的關(guān)鍵問題是統(tǒng)籌安排，分門別類。難點在于生態(tài)公益林的建設(shè)與發(fā)展。而生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵是要有大量的資金投入 。而現(xiàn)階段我國財政狀況持續(xù)緊張，資金問題已經(jīng)成為整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，建立生態(tài)公益林的補償制度就是當(dāng)務(wù)之急。
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