2018年農村還讓蓋房嗎【農村宅基地使用權流轉的法律思考】

　　摘要：我國農村宅基地使用權法律制度存在一些缺陷，其立法基礎和標準不統(tǒng)一，導致現(xiàn)行相關法律規(guī)定相互矛盾。我國應確立完善的農村宅基地使用權登記制度，逐步建立農村宅基地有期限、有償使用制度，在條件成熟時以立法形式規(guī)范農村宅基地使用權的流轉。
　　關鍵詞：宅基地使用權；流轉；物權立法
　　中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A
　　
　　一、問題的引出
　　
　　農村宅基地使用權是指農村集體經濟組織成員（村民）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利。[1]隨著農村經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農民涌向城市，各種原因促使他們選擇在城市長期居住而打算賣掉農村的房屋，而部分城鎮(zhèn)居民則由于其他原因打算在農村買房，另外農村村民也可能購買本村以外的農村房屋。在這種供需刺激下，農村房屋交易日益頻繁，出現(xiàn)了農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)象，出現(xiàn)眾多“小產權房”。“小產權房”雖然沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預售許可證，不受國家法律保護，但是由于其價格只有同等位置商品房價格的40%至60%，因此頗受部分城市購房者的青睞。這樣，就必然涉及到一個新的問題――農村宅基地使用權流轉問題。農村宅基地涉及到九億多農民的“安身立命”，關系到中國的持續(xù)性發(fā)展和“和諧社會”的建立。但是，目前我國在此領域尚無明確可適用之法律、法規(guī)，最高人民法院亦無特定案由，此類房屋買賣糾紛已成為司法實踐中的難題。
　　新頒布的《物權法》，設專章即第十三章，從第一百五十二條到第一百五十五條，分四個條文，對“宅基地使用權”作了專門規(guī)定。《物權法》第一百五十二條對宅基地使用權作了基本規(guī)定，第一百五十三條則規(guī)定宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法及國家有關規(guī)定。第一百五十四條對宅基地之使用權滅失和重新分配作了規(guī)定，第一百五十五條規(guī)定了宅基地使用權的登記制度。由此可見，《物權法》僅是粗線條地勾勒了我國宅基地使用權制度的外貌，界定了宅基地使用權的概念，確定了宅基地使用權取得、轉讓、滅失的基本規(guī)則。但是，對農村宅基地使用權的規(guī)定囿于現(xiàn)有的政策框架，并未真正重新構建另外一套制度，宅基地使用權制度仍按照現(xiàn)行法律、法規(guī)及國家規(guī)定執(zhí)行。雖然在《物權法》前六稿中都規(guī)定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住宅轉讓本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓�！钡�是，最后通過的《物權法》只規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定�！� 可見其也未能突破最低限度的“禁止自由流轉”的束縛，《物權法》正式實施后，宅基地使用權仍然不能自由流轉，包括通過轉讓地面物而實現(xiàn)宅基地使用權的轉讓也是受到限制的。
　　
　　二、農村房屋與農村宅基地使用權的法律關系
　　
　　有學者認為，“農村宅基地使用權屬于不得或限制移轉的土地使用權，因此，宅基地上的房屋所有權也不得或限制移轉”[2]。其實這是一種誤解。中國現(xiàn)行立法確實存在著禁止農村宅基地使用權單獨流轉的規(guī)定，即農村宅基地使用權既不能單獨轉讓，也不能單獨抵押。但現(xiàn)行立法并未明確規(guī)定在農村房屋所有權發(fā)生流轉的情況下，其項下的宅基地使用權也禁止轉讓。
　　此外，雖然在物理上農村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用權和房屋所有權卻是各自獨立的一種權利�！爸袊�法律始終將土地與建筑物視為各自獨立的物，在法律禁止土地買賣的情況下，房屋買賣從未因此受到限制”。而且，從現(xiàn)行立法許可農村宅基地可以依法繼承的精神來看，現(xiàn)行立法并不排斥或否認農村宅基地使用權隨房屋所有權的轉讓而轉讓，只是禁止宅基地使用權單獨轉讓。國務院有關農村房屋禁止賣給城市居民的規(guī)定是不合理的。
　　而且物權為私權，物權法為權利法。物權法上規(guī)定宅基地使用權，本來應是確認宅基地使用權為一項重要的用益物權，確認宅基地使用權人的權利，為保護宅基地使用權人的利益提供法律依據(jù)，而現(xiàn)在的狀況則相反――主要規(guī)定對宅基地使用人的權利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用權為主要內容，這與物權法的性質是不相符的。我們要堅持宅基地使用權是一項獨立的民事權利，將其宅基地使用權完全物權化，實現(xiàn)宅基地使用權和所有權真正民法意義上的兩權分離。[3]
　　
　　三、農村宅基地使用權流轉的理性分析
　　
　�。ㄒ唬┺r村宅基地使用權流轉合理性的理論分析
　　1．從法學角度分析
　　首先，房屋作為私人財產，我國立法保護包括房屋在內的私有財產權�！稇椃ā返谑�三條規(guī)定國家依照法律規(guī)定保護公民合法的私有財產權和繼承權；而根據(jù)《民法通則》第七十五條第一款的規(guī)定，房屋屬于公民的個人財產范疇，公民合法的私有財產不受侵犯。另根據(jù)《民法通則》第七十一條的規(guī)定和民法的相關理論，公民個人對于其房屋享有受法律保護的財產所有權，自然有依法對自己的財產占有、使用、收益和處分的權利。其中的處分，包括出賣、互易、贈與等方式�！锻恋毓芾矸ā返诹�十二條第四款規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準�！边@說明《土地管理法》只是規(guī)定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農村房屋的出賣。[4]
　　其次，平等為民法的基本原則，對于物權同樣應當實行“同地同權”。目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用權人只要取得房產證，就可上市交易，同為土地使用權的福利性分配，農村宅基地使用權為何不能進行交易呢? 這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權”和“農村宅基地使用權”不平等，此種不平等實際上是剝奪了農民手中的財產。農村宅基地使用權作為民事權利的一種，也應毫無保留地貫穿平等原則。農村宅基地使用權作為一種財產，在法律地位上應與城市土地使用權相平等，這就意味著農村宅基地使用權必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復其用益物權的私權本質。限制宅基地的流轉，只會導致農村宅基地使用價值和交換價值不能完全實現(xiàn)，離開了使用權能、收益權能和處分權能的充分實現(xiàn)，農村宅基地使用權的物權效能必將大打折扣。
　　最后，物權法為權利法，本來就該確認宅基地使用權為一項重要的用益物權。可是根據(jù)新頒布的《物權法》第152條，宅基地使用權人對宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設施的權利，但卻沒有收益的權利，因而是一種權能不完整的用益物權。這是對宅基地使用權權能上的縮減，導致自身邏輯內容的矛盾。民法上的收益方式千變萬化，如果使用權人無權從宅基地上獲得收益，那么，庭院之內的果實、出租其上的房屋、在居所內從事手工創(chuàng)收等是否一概無效？顯然，維護農村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權人享有收益的權能。合理的宅基地使用權應該是權能完整的用益物權。這就需要明確農村宅基地使用權的權利屬性，尤其是財產性權利屬性，并擴充農村宅基地使用權的權能，除去對農村宅基地使用權行使的各種不當限制，增加其“收益”權能，賦予其完整的現(xiàn)代意義上的用益物權。
　　2．從經濟學角度分析
　　“效率”一詞的本意是有效的意思。19世紀以前，“效率”只運用于機械工程方面， 20世紀，“效率”概念逐漸被運用到經濟學領域，[5]20世紀60年代以來，隨著經濟學對法學的滲透融合以及在此基礎上經濟分析法學的興起，法律效率愈益受到理論和立法的重視，以“效率”作為分配權利和義務的標準逐步從理論構想進入現(xiàn)實實踐。[6]
　　我國農村目前正處在市場經濟和建設社會主義新農村的大背景下，土地資源本身具有稀缺性，因而涉及有關土地制度時，法律設計要緊緊圍繞效率這一目標，圍繞“動態(tài)利用”來進行制度設計，不可再沿用過去那種強調保持宅基地使用權高度靜態(tài)歸屬的觀念和做法。賦予宅基地使用權可轉讓性，使宅基地使用權在流通中實現(xiàn)其財產價值的效率，使農村剩余勞動力自由流通，農民打工所得可以化為“資本”，農民可以將自己的宅基地換成等價值的利益，這一利益可以用金錢衡量，使農民的利益處于一種“活化”狀態(tài)，必將更有利于發(fā)揮其資本的巨大作用。
　　3．從社會學角度分析
　　國家限制農村宅基地使用權的轉讓固然有利于加強農村的住房保障，但在市場經濟條件下，基于市場經濟的開放性和流通性，在現(xiàn)在中國農村社會，土地對農民的基礎性作用大大削弱，這也是一個不爭的事實�！澳壳�，中國農產品的生產能力已居世界首位，國內供給相對過剩，多數(shù)農產品的提價空間已很小，但與此同時，單位農產品的生產成本則居高不下。”[7]顯然在這種情況下，農民能從土地上所得到的利益保障甚少，所以農民只能進城，我國當前存在的“民工潮”問題恰恰從側面證明了土地保障功能的削弱，作為生產資料的土地尚且如此，更何況宅基地呢! 同時，允許宅基地使用權流轉，有利于消除城鄉(xiāng)二元社會，有利于農村勞動力進入城市和城市人口反向流到農村，并且推動城鄉(xiāng)文化的溝通，更可以緩解城市的人口壓力及加快農村小城鎮(zhèn)建設。一石數(shù)鳥，何樂而不為？
　�。ǘ�）農村宅基地使用權流轉現(xiàn)實必要性分析
　　1．促進市場經濟發(fā)展的需要
　　法律可以嘗試塑造生活，但不可漠視生活。其實，目前全國性的農民宅基地地下流轉已相當普遍，簡單地規(guī)定禁止宅基地流轉顯然不能夠適應現(xiàn)實生活的需要。洪水只可疏而不可堵，大禹尚知，況乎后人？“堵”的主要弊端在于：阻礙了我國城市化進程；不利于對農民財產權的保護；不利于對農民遷徙權利的保護；制約了農村土地經濟的發(fā)展等，前面已有所分析，此處不再贅述。
　　2．解決目前農村宅基地存在的問題需要
　　目前農村宅基地存在兩大問題：第一，農村宅基地規(guī)劃混亂，浪費現(xiàn)象極其嚴重。《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準�！钡�是由于管理宅基地審批劃撥的基層政府對農民建房缺乏正確引導和管理，甚至越權劃撥，以權謀私，再加上采用的是無償、無期限的使用制度。這就使得農村中一戶多宅、亂占耕地建房、多占地建房的現(xiàn)象嚴重。在江蘇省農村社會經濟調查隊的一次調查中，他們發(fā)現(xiàn)宅基地超標使用問題十分嚴重，“從不同地區(qū)看，蘇南戶均宅基地為170平方米，蘇中223、8平方米，蘇北251平方米，超標面積分別為80、4%、62．2%、58．5%�！盵8]而這種宅基地的嚴重浪費現(xiàn)象在全國各地是普遍存在的。隨著我國經濟和人口高速增長、城市化進程加快，一些富裕起來的市郊農民紛紛進城購房，成為城市居民，他們留在農村的宅基地，受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進行公開合法的轉讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，也使得農村宅基地資源相對擴大，導致市郊農村出現(xiàn)大量“空心村”。這不符合“物盡其用”的原則，是對有限土地資源的嚴重浪費，也違背了設置宅基地制度的初衷，最終也影響了農村社區(qū)落后面貌的改善，成為農村經濟可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進程的一大障礙。而且，在目前我國遷徙自由權已被確認，戶籍制度已經放開的情況下，社會的發(fā)展終究要打破城鄉(xiāng)二元社會結構，如果法律還要強行禁止城鎮(zhèn)居民取得農村房屋及其宅基地使用權，似乎是對社會發(fā)展趨勢的違背。
　　第二，農村大量宅基地隱形交易，導致房屋產權糾紛日益增多。尤其是發(fā)達地區(qū)的農村宅基地和房屋流轉已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地交易地下市場。從法律意義上講，“小產權房”大量售賣給城鎮(zhèn)居民，確實違反了既有法律規(guī)定，同時也給購房者維護自身權利埋下了隱患。因為這些房屋的轉讓，沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預售許可證，不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護，屬于私下流轉。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決，由于缺乏法律的約束，雙方矛盾很容易激化，往往會釀成重大案件。
　　3．農村金融事業(yè)發(fā)展的需要
　　目前，越來越多的農村家庭正在從事非農產業(yè)的生產，許多農民家庭在擴大產業(yè)規(guī)模、調整產業(yè)結構時，經常遇到資金短缺這一問題。大部分農民唯一可以取得融資的，只有房屋和宅基地，但現(xiàn)行法律規(guī)定卻禁止農村宅基地使用權的流轉。這樣，一方面限制了金融機構在農村擴大業(yè)務，使農村金融發(fā)展緩慢；另一方面也使廣大農民缺少了生產資金融通渠道，影響了農村產業(yè)結構的調整，限制了農民收入的提高。
　　
　　四、農村宅基地使用權法律制度的弊端
　　
　�。ㄒ唬� 法律制度價值理念無法適應現(xiàn)實社會發(fā)展
　　眾所周知，法律旨在創(chuàng)設一種正義的社會秩序。正義、平等、自由、秩序、效率等價值都是法律所追求的。以哪種價值作為法律制度設計的前提，必將影響到該法律所調整的對象的利益。通過分析《物權法》可以看出，立法者在設計宅基地使用權時將秩序價值放在首位，這體現(xiàn)在宅基地使用權的轉讓嚴格限制在本集體經濟組織符合分配條件的農戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農村購置宅基地、宅基地使用權不得抵押等條款的規(guī)定上。正如我們所知，“法律的秩序要素所關注的乃是一個群體或政治社會對某些組織規(guī)則和行為標準的采納問題，這些規(guī)則和標準就是要給予為數(shù)眾多卻又混亂不堪的人類活動以某些模式和結構，從而避免發(fā)生失控的動亂�！盵9]《物權法》進行這樣的規(guī)定，其出發(fā)點是要保護土地資源、保障農民的生活、維護社會秩序，立法者擔心農民成為城市的流民。秩序價值的確很重要，尤在涉及農村、農民問題的時候。然而筆者認為，法律作為社會調整工具，應當順應社會發(fā)展的要求。我國宅基地使用權制度的設計，如果只注重計劃經濟時代的秩序價值，意味著對市場經濟時代市場主體行為的限制，是不符合市場經濟要求的。在市場經濟背景下，《物權法》應當更加注重正義與效率價值的實現(xiàn)。秩序所側重的是社會制度和法律制度的形式結構，而正義所關注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內容。法律制度的設計必須能夠滿足個人的合理需要和主張，并與此同時促進生產進步和提高社會內聚性的程度。[9]
　　（二） 立法基礎和標準不統(tǒng)一導致現(xiàn)行立法規(guī)定相互矛盾
　　我國關于農村宅基地使用權的立法，一直處于殘缺不全的狀況之中，對農村宅基地使用權規(guī)制存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量少，而且大部分是規(guī)范性文件，效力層級低，更無專門和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系。《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》的調整力度不夠。1993年國務院頒布實施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，用來調整農村房屋建設，但僅僅規(guī)定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農村宅基地使用權的流轉及糾紛的解決做出規(guī)定；國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》雖然是對農村宅基地使用權的直接調整，但由于其效力層次低，對房屋流轉和登記等重要內容同樣未作規(guī)定。
　　顯然，建立在保障性質基礎上的現(xiàn)行農村宅基地使用權法律制度，決定了它的非物權性和非流轉特征�，F(xiàn)行大多數(shù)相關法律規(guī)定，都基本上按照這一立法理念來制定與此相適應的規(guī)范。譬如，《土地管理法》第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，其面積不得超過規(guī)定標準，出賣、出租后不得再申請；我國《擔保法》關于“耕地、宅基地使用權、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”規(guī)定等等；1995年4月9日原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權若干規(guī)定》中關于房屋改建、翻建時超過標準的宅基地應當收回的規(guī)定；1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（以下簡稱《通知》）對農村房屋的買賣做了更明確的規(guī)定。該《通知》規(guī)定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證�！边@些法律規(guī)定似乎讓人覺得農村宅基地使用權是不允許流轉的。但是在另外一些規(guī)定中又間接地認可了允許流轉。譬如： 根據(jù)最高人民法院《關于適用合同法若干問題的解釋（一）》第4條，“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”的規(guī)定，確認合同效力的依據(jù)只能是法律和行政法規(guī)。而根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款前段，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”，這說明《通知》雖然是以國務院辦公廳的名義發(fā)布，但尚不屬于行政法規(guī)。因此，《通知》的規(guī)則，尚不得據(jù)以決定農村房屋買賣合同的效力。
　　另外，最高人民法院對涉及農村私有房屋買賣的規(guī)定――最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行民法通則若干問題的意見（修改稿）》第131條第2款規(guī)定：“房屋所有人出賣農村私有房屋，買賣雙方自愿、立有契約，交付了房款，并實際管理和使用了房屋，又沒有其他違法行為的，應當認定買賣關系有效。當?shù)卣�府�?guī)定需要辦理登記或納稅手續(xù)的，按當?shù)匾?guī)定辦理”；最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第56條也規(guī)定：“買賣雙方自愿，并立有契約、買方已交付了房款，并實際使用和管理了房屋，又沒有其他違法行為，只是買賣手續(xù)不完善的，應認為買賣關系有效，但應著其補辦房屋買賣手續(xù)�！边@些都說明最高人民法院在指導下級法院的相關司法實踐中，也是主張非集體組織成員能作為農村私有房屋買賣合同的主體的。因此，筆者認為，如果非集體經濟組織的成員不是進行房地產開發(fā)，而是解決自身居住困難，而賣方又是擁有多處房產的農民，無理由非得阻止這種交易。
　　
　　五、構建農村宅基地使用權法律制度的設想
　　
　�。ㄒ唬� 加強立法以規(guī)范宅基地使用權的流轉
　　現(xiàn)行法律制度的設計缺陷是農村宅基地問題產生的根本性原因，對現(xiàn)行的農村宅基地法律制度進行完善和創(chuàng)新才是解決現(xiàn)存問題的根本性出路。對宅基地法律制度進行完善和創(chuàng)新的目標，就是要建立一個合理的法律制度。筆者認為，我們要本著這樣一種思路：
　　1．兼顧農村宅基地的財產性與福利性，尊重農民集體土地所有者的地位，有限度地引進市場機制，對現(xiàn)行農村宅基地法律制度進行完善。當務之急是修改《土地管理法》、《擔保法》等相關法律法規(guī)中的規(guī)定，廢除限制農村宅基地使用權流轉的規(guī)定。
　　2．立法核心是完善農民的宅基地使用權，漸進式地允許宅基地使用權流轉。
　　首先，我國農村首先開放宅基地使用權的租賃市場，本集體組織內外的人皆可承租，彌補不能自由流轉的弊端。
　　其次，在保留集體土地所有權的前提下，適當開放宅基地使用權的抵押和轉讓市場。宅基地所有權屬于集體組織，轉讓的結果會導致宅基地的使用權歸屬于受讓人，所以處分宅基地的使用權利應由集體組織的成員決定。對于宅基地使用權的轉讓和抵押，可以借鑒《農村土地承包法》關于“其他方式承包”的規(guī)定，即宅基地使用權或者宅基地上的房屋轉讓或抵押給本集體組織以外的單位和個人的，應當實行經本集體組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。在同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權。
　　最后，必須在農村社會保障體系構建成熟時，再完全放開宅基地使用權的商業(yè)化流通市場。如果在客觀條件不成熟時就完全放開，后果可能是“資本驅逐人口”，導致農村的“鄉(xiāng)土社會”斷裂。所以，必須在農村社會保障體系構建成熟，能夠有效維持農村社會穩(wěn)定時，再完全放開農村宅基地使用權的自由流轉市場。
　　3．先規(guī)章，再法規(guī)，最后是法律�？尚械淖龇ㄊ窍瘸雠_國土資源部《宅基地管理辦法》，再出臺國務院《宅基地管理條例》，待條件成熟，出臺全國人大《宅基地管理法》，對宅基地使用權的取得、行使、轉讓、轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等和法律責任等方面作出明確的規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權管理制度。
　�。ǘ�） 確立完善的農村宅基地使用權登記制度
　　我國目前尚未建立農村不動產登記制度，村民大多通過占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權和宅基地使用權，這不利于對農村居民合法權利的保護，因此有必要建立完善的農村宅基地使用權登記制度，明確權利人權利，減少糾紛�！段餀喾ā吩诘诙�章第一節(jié)專門對不動產登記作了詳細規(guī)定，其中第10條規(guī)定：“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！睆脑撘�(guī)定可以看出，不動產的登記并未區(qū)分城市的和農村的，應是城鄉(xiāng)一體化登記制度。應利用土地、房產行政管理部門已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化測繪、登記、檔案管理隊伍，對城鄉(xiāng)土地、房屋權屬進行統(tǒng)一管理，依據(jù)低收費、優(yōu)服務、高效率的辦事原則，辦理農村房屋產權證和宅基地使用權證，保護農民的房屋產權，促進農村房屋流轉，實現(xiàn)生產要素按市場經濟規(guī)則配置。同時，將農村房產與城市政策性住房納入同一體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)房產登記的統(tǒng)一管理和信息共享。當前應盡快啟動農村宅基地普查登記工作。對農村現(xiàn)有宅基地使用情況進行全面清查，對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權登記奠定基礎。
　�。ㄈ�） 建立農村宅基地有期限、有償使用制度
　　《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地及充分利用土地資源。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規(guī)定，農村宅基地使用權的期限也應規(guī)定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算，期間屆滿的，自動續(xù)期。
　　我國現(xiàn)行的農村宅基地使用權制度實行的是無償使用制度。但隨著市場經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，無償使用的制度日益暴露出弊端。由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴重，如果再貫徹無償使用的原則勢必影響農村宅基地資源的合理分配，造成宅基地資源的緊張，進而占用耕地。所以，筆者認為應建立農村宅基地有償使用的制度， 對“一戶一宅”以外的宅基地的使用進行收費，這樣，既考慮了國家減輕農村居民負擔的政策，又能夠約束居民多占、超占宅基地行為，進而能夠節(jié)約土地資源，促進宅基地的有效利用。筆者認為，如下情況下可以征收宅基地使用費：房屋長期空置達五年以上的宅基地、超過法律規(guī)定面積的宅基地、將宅基地使用權目的根本上改為商業(yè)性用房的宅基地。
　　筆者認為，大陸法系的地上權等物權制度經過數(shù)千年的發(fā)展，已經適應市場經濟發(fā)展的需要，已成為一項成熟而完備的用益物權制度，這對重新構筑我國宅基地使用權流轉制度有重大借鑒意義。因此在建立我們的地上權制度過程中，既要充分考慮社會主義公有制這一基本社會制度，又要認識到宅基地使用權的地上權性質， 以最終確立我國完善的農村宅基地使用權自由流轉的法律制度。
　　
　　參考文獻
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