選舉法修改:中國縱向民主新起點_選舉法

　　《憲法》將選舉權和被選舉權列為公民基本權利的首位,它是公民參與管理國家和社會事務的必要前提和有效途徑。25年來,蔡定劍和同仁們不懈推動《選舉法》逐步完善,他希望中國人能夠享有“人人平等”的選舉尊嚴
　　
　　3月8日上午,選舉法修正案草案如期提交十一屆全國人大三次會議審議。本次《選舉法》修改,最核心的內容是廢棄所謂“四分之一條款”,實現城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表。修法的總體思路非常明確:體現人人平等、地區(qū)平等、民族平等。
　　三天之前,溫家寶總理在政府工作報告中提出,“要發(fā)展社會主義民主,切實保障人民當家作主的民主權利,特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”。此番表述被解讀成選舉法修正案草案的通過前奏。
　　“選舉制度的變遷反映了三十年來民主的發(fā)展�！敝袊�政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授如此評價。這話并非信口說來。蔡定劍親歷、參與推動中國選舉制度發(fā)展,經歷了“暗流涌動”“起起伏伏”的四分之一世紀。
　　1986年,蔡定劍進入全國人大常委會研究室,開始接觸選舉并從此“身陷其中”。25年后,他被公認為是該領域最權威的專家之一。2003年,他以一本《中國選舉狀況的報告》告別人大機關和他人羨慕的副局級身份,開始了離開官場的教學、研究生涯。
　　3月4日,蔡定劍和記者暢談《選舉法》修改,話題涵蓋三十年來中國選舉制度與民主進程的得失。
　　
　　民主在試錯中前進
　　
　　蔡定劍希望修改后的《選舉法》能夠給中國公民帶來更多“能夠實現的平等”。將近60年的艱難實踐后,“城鄉(xiāng)公民相同比例選舉人大代表”寫進草案,在他看來具有“政治上的象征意義”,意味著“農民在這個國家有地位、有同等的話語權”。
　　是否擁有平等的選舉權通常被視為民主實現程度的基本指標,對選舉權進行具體規(guī)范的《選舉法》,其地位之高,在蔡定劍看來,“與人大組織法一道,是重建人民代表大會制度的基礎”,而后者則是我國的根本政治制度。
　　但《選舉法》與選舉權并非只是這樣抽象的政治符號,蔡定劍更愿意用活生生的例子來描述這部法律的具體意義。比如它是海淀區(qū)人大代表吳青被推選為北京市人大代表候選人的法律依據,它是深圳高級技工學校校長王亮被選為深圳福田區(qū)人大代表的權利基石。
　　1989年,身為北京外國語大學教師的吳青因出色履行區(qū)人大代表職責,被海淀區(qū)人大代表以“十人聯名”推舉的方式,被選為北京市人大代表。
　　王亮的當選有著不一樣的經歷,但殊途同歸。
　　2001年4月,王亮所在的學校員工決定參加深圳福田區(qū)第四屆人大代表選舉時,卻發(fā)現學校錯過了選民登記,并因此失去了提名候選人的時機。在這種背景下,王亮自我推薦為候選人,也就是媒體所稱的“獨立候選人”,并通過選民“另選他人”的方式,獲高票擊敗兩名正式候選人而當選為人大代表。
　　像吳青、王亮等人的當選,并非某些官員的指派或者恩賜,實為選舉法有“各政黨、各人民團體,可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表,十人以上聯名,也可以推薦代表候選人”的明確規(guī)定。
　　蔡定劍認為,1979年以來的歷次選舉法修改,彰顯了民主的進步。
　　1979年《選舉法》的重新制定直接推動了公眾對于民主實現途徑的探索�！�1980年11月,北京市海淀區(qū)直選區(qū)人大代表,北京大學要選兩名人大代表,其中一名是學生。經初步提名醞釀后,18名學生被提名確定為初步候選人。當時,競選的大字報、辯論會、演講、座談會盛極一時,候選人經常在餐廳、教室、廣場進行辯論、回答提問、發(fā)表演說。一系列競選后,一名國政系研究生以登記選民57%的得票率當選”。
　　在全國范圍內,湖南師院、浙江大學等也出現不同程度的競選。但此后,全國縣級直選總結報告指出,須堅決反對“極少數人利用選舉人大代表的機會,搞所謂競選”。
　　“1982年選舉法把‘用各種形式宣傳代表候選人’改為只能‘在選民小組會上介紹所推薦的代表候選人’,限制競選�！辈潭▌�回憶,“這個微小的改動對競選形式進行了規(guī)范,民主實現的形式實際上被控制了”。
　　此次修正案草案中規(guī)定,“選舉委員會根據選民或者代表候選人的要求,應當組織代表候選人與選民見面,介紹本人的情況,回答選民的問題”,實際上是對1982年的修正,使候選人能夠更大范圍地與選民交流,宣傳自己。
　　“這表明我們的民主政治在進步,很多東西在慢慢地回歸。”蔡定劍評價說。
　　1986年,蔡定劍進入全國人大常委會研究室工作,正逢新一輪的選舉法修改。
　　“這次修改有一個特殊的背景,一方面經過幾年的改革開放,社會上有力量要求進一步開放,并進行政治體制改革;另一方面也開始了對資產階級自由化的批評。當時中央整體精神是發(fā)揚民主,中央書記處還專門轉發(fā)全國人大機關黨組《關于縣級以下人民代表大會換屆選舉若干問題的意見》,時任全國人大副委員長王漢斌還專門就縣鄉(xiāng)兩級選舉發(fā)表《依法辦事,尊重選民行使民主權利》的講話”。
　　蔡本人亦參與到具體的選舉工作中去,“1986年天津選舉的時候,我全程在場,當時李瑞環(huán)同志是天津市長,他提名的副市長落選,而代表推選的副市長則選上了”。
　　后來為很多人稱頌的朱基市長選舉演說就發(fā)生在這個背景下。1988年4月24日,朱基應上海市普陀區(qū)人大代表的要求,作了整整110分鐘的演說,贏得30多次掌聲,當選為上海市市長。
　　隨后形勢逆轉,民主選舉步入低潮。蔡定劍客觀評價說,“當時的反復,為后來的《選舉法》修改甚至推動民主的發(fā)展積累了經驗�！敝贫仍趯嵺`中完善,蔡定劍介紹說,《選舉法》的很多制度是在實踐中完善的。比如,1979年《選舉法》曾對直接選舉和間接選舉中確定正式代表候選人規(guī)定了預選的方式:“如所提候選人名額過多,可進行預選,根據較多數選民(或代表)的意見,確定正式代表候選人名單”。
　　1986年的修法中刪去了這個條文。當時的背景是“考慮到在一些地方選民集中起來比較困難,搞預選會增加選舉的工作量,所以就刪除了預選的規(guī)定”。
　　“預選是為多個候選人的出現所設計的一個制度,因為選民十人以上就可以提名,導致實踐中規(guī)定只有兩個正式候選人,但進入候選人名單的有數十人,這就需要一個預選程序來確立正式的候選人�！辈潭▌φJ為,“預選本身是一個不錯的制度,但很多地方省去了這個環(huán)節(jié),直接從數十人中選出代表,因此受到詬病”。
　　刪去預選之后,選舉法規(guī)定由選民小組(或全體代表)反復醞釀、討論、協商,根據較多數選民(或代表)的意見,確定正式代表候選人名單。
　　問題隨之而來,“選民提名的候選人往往在‘協商’的過程中‘被協商掉’了,暗箱操作現象嚴重”。
　　經過反復實踐,預選制度在1995年的修訂中又被恢復。1995年《選舉法》明確規(guī)定在間接選舉中,如果所提候選人的人數超過法定的最高差額比例,“進行預選,根據預選時得票多少的順序,按照本級人民代表大會的選舉辦法根據本法確定的具體差額比例,確定正式代表候選人名單,進行投票選舉”。
　　另外,在對代表的監(jiān)督、罷免和補選等方面,隨著實踐的發(fā)展和認識的提高,制度也在不斷完善。
　　1979年《選舉法》對代表的監(jiān)督、罷免和補選做了基本的規(guī)定。1982年《選舉法》則增加了對代表資格終止情況下補選的規(guī)定:地方各級人大代表“在任期內調離或者遷出本行政區(qū)域的,其代表資格自行終止,缺額另行補選�！�1986年選舉法對代表罷免和補選的具體程序作了進一步規(guī)定:罷免代表和補選代表的“程序和方式,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會規(guī)定”。
　　此后,1995年、2004年的修改做了更為細致的規(guī)定。比如2004年《選舉法》修改將罷免縣級人大代表的選民聯名數提高到了50人,“對于縣級的人民代表大會代表,原選區(qū)選民五十人以上聯名,對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表,原選區(qū)選民三十人以上聯名,可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求”。
　　
　　人人得享尊嚴的選舉夢想
　　
　　盡管進步可喜,但回溯過去三十年的實踐,蔡定劍認為,“中國的選舉制度發(fā)展應有更大的期許�！彼�的理由是,“公民的權利意識增加了,主體意識也越發(fā)多元化,需要對此作出制度安排,才能更多地實現公民的政治權利,使公民享有應有的尊嚴”。
　　蔡定劍反復強調未來選舉制度發(fā)展需要推進擴大直選范圍、解決非戶籍人口的選舉、推動競爭性選舉、選舉程序更加民主、對賄選進行界定、選舉委員會保持中立等六大改革。
　　對于擴大直選范圍而言,蔡定劍強調,“作為重建人大制度的基礎,1979年選舉法三大重要成果之一就是直選的推進,從之前鄉(xiāng)一級的直選推進到縣鄉(xiāng)兩級直選�，F在應該向更高的層級推進”。
　　關于非戶籍人口的選舉問題,蔡定劍曾專門在東莞虎門鎮(zhèn)調研�！爱數氐姆菓艏�常住人口是10萬,戶籍人口只有5萬,比例達到了2∶1,選舉權的問題在當地很嚴重”。
　　“他們的選舉權問題變得緊迫,比如在東莞,當地人要么是老板,要么是主管、會計之類,外地人大多是打工,東莞人就是資方,外地人就是勞方,在這種情況下,政府很難嚴格監(jiān)督工廠,執(zhí)行《勞動法》。如果人大代表中有打工的農民工在里面,他們的權利就會維護得好一些,情況也就有所不同了”。
　　蔡認為,“中國社會的發(fā)展迫切地需要解決常住非戶籍人口的選舉權。”他提出建議,只有采用以居住地為選舉所在地,才能根本上解決農民的話語權和政治參與權問題,才能更好、更直接地反映選民的聲音,有效地解決選民跟代表的脫節(jié)問題。但遺憾的是,此次選舉法修正案沒有涉及這個問題。
　　對于競爭性選舉,蔡定劍認為,此次把“可以”設立秘密投票站改成“應當”,是個進步,但還需繼續(xù)改進�！�2004年增加了預選,但沒有體現競爭性選舉。此次修改,應該考慮增加選舉競爭性的原則和程序”。
　　再比如選舉程序上,蔡定劍提出“要更加民主化,公開化,透明化”。對于王亮采用的自薦選舉這種模式,蔡定劍建議立法者認真考慮,“原先的組織推薦,缺少嚴格的選舉程序�，F在人大代表可以自我推薦,此次修法應該考慮這種模式”。
　　 (《中國新聞周刊》2010年第9期,標題有改動)

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