《公務員法》的突破與創(chuàng)新_新公務員法

　　國家行政學院法學部主任、教授 應松年 　　 　　一，從西方公務員制度的發(fā)展看我國的公務員制度 　　 　　從世界各國來看，全世界的公務員管理都是法律管理�！豆珓諉T法》最早是從英國開始的，早期形成的是一個公務員制度，后來變成法律。西方公務員制度可概括為：公開考試，擇優(yōu)錄用，無過錯長期任職，不與政黨共進退。
　　公開考試、擇優(yōu)錄用，是指公務員不是由誰天生恩賜的，而是經(jīng)過一個公開、公平的考試后，符合一定的職業(yè)標準及具備一定素質(zhì)水平的人。無過錯長期任職、不與政黨共進退，實際上是把國外公務員分成了兩類。一類是政治類公務員，一類是業(yè)務類公務員。政治類公務員，就是與政黨共進退，一般說的《公務員法》就不適用于他們；無過錯長期任職的公務員，一般都是考進來后開始從事辦事員工作，一直到常務副部長，政黨的政治官員一般擔任部長。這種制度適合于西方政黨的制度，因為按西方的辦法，政黨是在不停地換，很可能會引起政策上的不連貫，為了不至于因為政黨輪換而由此導致的政策連貫性缺失和嚴重腐敗，在人事領域里，西方很多國家實行聘任制度（聘任制度實際上是經(jīng)過協(xié)商之后，帶有合同性質(zhì)的協(xié)議）。包括請誰來當公務員、任職時間、擔負工作的性質(zhì)，以及工資的多少等等。很多國家，如瑞士、瑞典 、新西蘭等國的公務員，已經(jīng)全部實行聘任制度。聘任制的公務員，有些是要經(jīng)過考試后再訂合同，有些專業(yè)技術水平很高的人，可以直接簽定聘任協(xié)議。美國部分的地區(qū)、州，已經(jīng)全部采用了這種制度。
　　西方的公務員制度給我們一些值得借鑒的地方。在公務員管理中，一個核心的問題，就是怎樣提高公務員的素質(zhì)水平。公務員的隊伍，必須是一支能擔負起管理國家重任的精英隊伍。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展及人事管理方面的不斷變化，我們要根據(jù)發(fā)展形勢的需要做適當?shù)恼{(diào)整、改革和創(chuàng)新。從中國的國情來說，實際上我們在上個世紀80年代開始，就已經(jīng)研究把人事制度的管理納入法制軌道。法律的管理是一個統(tǒng)一、公平的管理，已為歷史所證明，分類管理是非常重要的一條，只有分類管理，才能達到科學的水平。
　　
　　二，《公務員暫行條例》到《公務員法》
　　
　　1993年出臺的《公務員暫行條例》,經(jīng)過了十幾年的時間不停地創(chuàng)新,上升為法律的條件得以成熟。實現(xiàn)從《公務員暫行條例》到《公務員法》，從法的效率及法的層次上是一個巨大的進步。《公務員暫行條例》為《公務員法》提供了成功的基本框架和基本制度。根據(jù)十幾年來的國情將已被實踐證明的、行之有效的一些新的公務員管理制度,歸納到新的法律中,實現(xiàn)了《公務員法》的偉大發(fā)展和創(chuàng)新。《公務員法》是多年改革的結(jié)晶。
　　《公務員法》共分為18章107條，主要闡述《公務員法》的立法宗旨、公務員的范圍、公務員的管理原則、相關名詞的解釋等。其立法宗旨一共有六個方面：
　　第一，規(guī)范公務員的管理。也就是說，公務員的管理應該是一個法律規(guī)范的管理。全國統(tǒng)一、同時公平實施，公務員管理才能夠有力量。
　　第二，保障公務員的合法權益。公務員不僅是被管理的對象，同時也是權利主體。
　　第三，加強對公務員的監(jiān)督。把監(jiān)督制度化、法定化。
　　第四，建設高素質(zhì)的公務員隊伍。公務員的素質(zhì)水平?jīng)Q定整個國家的管理水平，這是各國立法的重要目標之一。
　　第五，促進勤政廉政。管理制度的設計，必須有利于公務員勤政，否則再高的素質(zhì)也無意義。如各項激勵機制、考核、獎勵、職務升降、工資、福利、保險等。管理制度的設計，還必須保證廉政，否則一切努力都沒有意義，如懲戒、回避、辭職、辭退、法律責任等。
　　第六，提高工作效能。國家事務管理必須強調(diào)效能，最少投入，最多產(chǎn)出，更多從科學角度考慮，這不僅是發(fā)展的需要，也是人民群眾的要求。
　　
　　三，《公務員法》四大機制的創(chuàng)新
　　
　　公務員是指依法行使公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資、福利的工作人員。公務員的權利、義務、管理適用本法,法律另外有規(guī)定的,從其規(guī)定,包括機關中領導人員(不包含機關中的內(nèi)設機構的領導)的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督，適用于《組織法》。法官、檢察官等的權利、義務和管理,適用于《法官法》和《檢察官法》。
　　公務員的六個管理原則：
　　一是基本原則。以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,貫徹社會主義初級階段的基本路線,貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針,堅持黨管干部原則。
　　二是公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。依照法定的權限、條件、標準和程序進行。
　　三是監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則。
　　四是任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。
　　五是實行分類管理，提高管理效能和科學化水平。
　　六是公務員依法履行職務的行為受法律保護。
　　
　　四，《公務員法》創(chuàng)新的地方，體現(xiàn)在：
　　
　　第一，分類管理機制的創(chuàng)新。
　　分類管理機制是一個重大的機制。它的縱向是你所從事的行當，它的橫向是你的職務級別，它的坐標是職位。你所在的職位有一個職位說明書，專門說明你在這個崗位上所承擔的是什么責任、權限、職責、工資待遇等。美國曾經(jīng)將它分的很細，不利于工作的開展�，F(xiàn)在這個分類，以職務分類為主，在職務分類方面有許多新的突破和創(chuàng)新。公務員以前都是綜合管理類，現(xiàn)在細分為綜合管理、專業(yè)技術、行政執(zhí)法、法官、檢察官五類。因為司法工作的特點，它是作為縱列的法定第三人，它是解決糾紛解決矛盾的。所以，把司法人員單獨分類出來�！豆珓諉T法》實行“雙體制”、“雙介質(zhì)”，職務無晉升，職級有晉升的方法，有助于調(diào)動、激勵公務員的積極性。今后，隨著《公務員法》的改進，力爭實現(xiàn)既有職務的晉升，又有職級的晉升。
　　第二，更新機制的創(chuàng)新。
　　考核是更新機制的客觀依據(jù)。西方公務員制度的第一條就是公開考試、擇優(yōu)錄用，為我們提供了很好的借鑒。通過公開考試選拔公務員，嚴把進口關是保證我國公務員素質(zhì)水平的基礎。而作為公務員隊伍中法官、檢察官這一特殊群體，更需要有一個單獨的嚴格、公開、公正的考試制度以保證法律的正確實施。因此：
　　首先要重視公務員的考核制度，成為公務員法更新機制中的關鍵。
　　其次，加強和改善職務管理，增強公務員隊伍活力是設計職務任免的立法思想。職務任免分為三種方式：選任制、委任制、聘任制。
　　三是強調(diào)分級分類培訓，培訓是權利和義務的統(tǒng)一。
　　培訓的目的就是要不停的提高我們公務員的素質(zhì)水平。分為初任培訓、任職培訓、專門業(yè)務培訓、在職輪訓、其他特殊培訓。培訓要實行登記管理制度，學習成績作為考核、任職和晉升的條件之一。
　　四是借鑒1993年以來改革成果，既要推進公務員管理的靈活性、開放性，又要把好“進口”關，通過交流，使“崗位”找到最合適的人才，推進廉政建設。交流的方式有調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等。
　　五是辭職辭退�？偨Y(jié)1993年以來的改革，保障公務員的職業(yè)選擇權和機關的用人權。能上能下，能進能出。
　　六是退休是公務員的權利，也是義務。老有所為，新陳代謝。在公務員隊伍當中，包括你的思想，你的知識面，你的工作能力，也存在更新的問題。
　　第三，激勵機制的創(chuàng)新。
　　不僅要保證和提高公務員的素質(zhì)，還要激勵使其有工作動力，提高積極性。
　　激勵包括考核、獎勵、職務升降、工資福利保險四個環(huán)節(jié)�？己藶槠渌�三個環(huán)節(jié)提供客觀依據(jù)；獎勵要注重獎勵個人也要注重獎勵集體，即以精神獎勵為主，又要跟物質(zhì)獎勵相結(jié)合的激勵；職務晉升是最大激勵，選賢任能，形成一個能上能下激勵的機制，保持公務員隊伍的生機和活力；確立職務與職級相結(jié)合，創(chuàng)設工資調(diào)查制度，適應經(jīng)濟的發(fā)展。
　　第四，監(jiān)督機制的創(chuàng)新。
　　凡是有權利的地方都需要有監(jiān)督，包括義務和權利、紀律處分、回避、申訴與控告四個環(huán)節(jié)。
　　公務員在履行權利與義務時有雙重身份。相對于公眾，公務員處于強勢，有義務保持與人民群眾的聯(lián)系，傾聽意見，接收監(jiān)督；相對于機關，公務員處于弱勢，享有批評和建議、申訴和控告、申請辭職的權利。
　　回避是保持公務員公正廉政的必要制度。明確違紀要受處分,從程序上保證公正;既要對違紀處分,又要對改正者解除處分。
　　申訴的目的是修正不當?shù)娜耸鹿芾硇袨椋豢馗媸侵浦购蛻土P機關及其領導人的違法違紀行為。有權利必須要有責任，權責必須統(tǒng)一。
　　（中國國家人事人才培訓網(wǎng)衛(wèi)星遠程培訓學院供稿。有刪節(jié)）

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