中國(guó)政治體制改革【政治體制改革的三個(gè)不等式】

　　 　　政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革大體應(yīng)當(dāng)同步。當(dāng)前存在的主要問題和迫不得已的埋單，大多與不同步緊密相關(guān)。 　　其實(shí)，我國(guó)的改革開放就是從政治體制改革特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革起步的。三中全會(huì)功績(jī)有三：一是黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行分解，重建中央紀(jì)委；二是在黨的生活和國(guó)家政治生活中加強(qiáng)民主，個(gè)人限權(quán)；三是全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。很多人只從第三點(diǎn)進(jìn)行解讀，因而對(duì)前兩大功績(jī)?cè)u(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。其實(shí)30年來，我們還一直受惠于前兩項(xiàng)重大改革舉措。當(dāng)然，當(dāng)前存在的突出問題，也正在于沒有及時(shí)深化前兩項(xiàng)改革。
　　實(shí)踐反復(fù)證明：民主與素質(zhì)是間接關(guān)系，與利益是直接關(guān)系。民主與其說是理論問題，不如說是實(shí)踐問題。經(jīng)濟(jì)體制可以通過特區(qū)來試驗(yàn)，政治體制也可以通過特區(qū)來試水。特區(qū)成功，成就了特色理論的成熟。特區(qū)即是樣板間。新的偉大工程，需要各種不同類型的樣板間。我國(guó)政治體制改革尤其需要這樣的樣板間。
　　
　　重要環(huán)節(jié)≠突破口
　　
　　行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，但卻不是當(dāng)前的突破口。筆者認(rèn)為，行政管理體制改革的真正難點(diǎn)有三：一是核心目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政治體制不改革，難以長(zhǎng)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的行政管理體制，更遑論轉(zhuǎn)變職能。二是改革動(dòng)力嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)力來自包產(chǎn)到戶的農(nóng)民，但行政管理體制改革的動(dòng)力源卻始終未能看清楚。三是綜合效果難以發(fā)揮。30年來，每五六年進(jìn)行一次的行政管理體制改革，成效不盡如人意，每次都沒有達(dá)到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。
　　難點(diǎn)之所以成為難點(diǎn)，是因?yàn)榻鉀Q的思路和舉措遠(yuǎn)離源點(diǎn)。30年前，安徽、四川兩省將種田權(quán)先還給農(nóng)民，而不先減生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)和公社的權(quán)。于是，雖然違憲卻擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民，以“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”個(gè)性化語言，為改革交了一份滿意的答卷。教育體制和科技體制改革，將考試權(quán)還給學(xué)生，把科技發(fā)明權(quán)還給專家，中國(guó)的科學(xué)技術(shù)于是走在了發(fā)展中國(guó)家的前列。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾論述：“經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。”
　　行政體制改革方式、方法多被動(dòng)地由經(jīng)濟(jì)體制改革所拉動(dòng)，以國(guó)家趕超戰(zhàn)略為導(dǎo)向。這些年的機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制改革，職責(zé)權(quán)限幾經(jīng)變遷，權(quán)力多次下放和上收，幾乎沒有來自下面的試點(diǎn)和推動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府各部門及公務(wù)員的利益被強(qiáng)化是一種必然趨勢(shì)。如果沒有制度上的隔離措施，每一次行政體制改革只可能導(dǎo)致其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益更緊密更隱蔽的結(jié)合。而制度上的隔離措施，在我國(guó)通常來源于政治體制改革。
　　政治體制改革的目標(biāo)就是增加活力。1986年11月9日，鄧小平同外賓談話提出，政治體制改革要向著三個(gè)目標(biāo)進(jìn)行：“第一個(gè)目標(biāo)是始終保持黨和國(guó)家的活力”；“第二個(gè)目標(biāo)是克服官僚主義，提高工作效率”；“第三個(gè)目標(biāo)是調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性”。我認(rèn)為，完成第一個(gè)目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)制度，以保持政治活力；完成第二個(gè)目標(biāo)，必須堅(jiān)持發(fā)展就是硬道理，以保持經(jīng)濟(jì)活力；完成第三個(gè)目標(biāo)，必須增強(qiáng)人民群眾的主體意識(shí)，以保持民主的生命活力。十六大提出了黨內(nèi)民主是黨的生命的重要論斷，十七大提出了人民民主是社會(huì)主義的生命的重要論斷�！吧�命論”的提出，使民主的理念，不僅超越了過去的“工具論”和“目的論”，而且有利于激活以人為本的深化和科學(xué)發(fā)展觀的踐行。
　　
　　腳痛≠病灶在腳
　　
　　表現(xiàn)于執(zhí)行層面的問題，其根源多在決策層面。政府職能多年難以轉(zhuǎn)換，根源于不少黨委以黨代政。
　　我國(guó)各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變，僅靠行政管理體制改革是很難完成的。改革之初取消人民公社、恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是在一沒修憲、二沒給政策的情況下，靠著三中全會(huì)精神和政治體制改革的推動(dòng)力完成的，而不是靠縣、鄉(xiāng)行政管理體制改革完成的。行政管理體制改革也牽不了轉(zhuǎn)換職能的牛鼻子。原因有二：一是無改革空間。在黨委領(lǐng)導(dǎo)制度未有實(shí)質(zhì)性改革的情況下，行政管理體制改革的壓力過大而空間過小。二是無下伸動(dòng)力。來自國(guó)務(wù)院及其所屬部門的機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革，很難直接推動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村的民主進(jìn)程。20多年前，來自農(nóng)民自發(fā)性的村民自治，是以農(nóng)民個(gè)體為本位的民主實(shí)踐活動(dòng)�，F(xiàn)已經(jīng)普遍完成6～7屆村委會(huì)選舉，平均參選率80%左右，5～6億成年農(nóng)民參與自治和海選。村委會(huì)是自治組織而非行政機(jī)構(gòu)。因此來自國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)改革的力量，缺乏中間層級(jí)，很難傳導(dǎo)于基層。不僅如此，而且從嚴(yán)格意義上講，政府職能的轉(zhuǎn)變、關(guān)系的理順、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、效能的提高，不僅取決于政府，而且更取決于黨委。
　　僅靠經(jīng)濟(jì)體制改革的拉動(dòng)力，成本太高；僅靠行政體制改革的推動(dòng)，阻力太大。深入剖析我們的每一次行政體制改革，透過機(jī)構(gòu)、人員、數(shù)量增減的表面，實(shí)際折射的卻是權(quán)力格局的劃分和利益格局的調(diào)整。
　　利益的剛性，決定了單從技術(shù)層面，難以破解行政管理體制改革的核心問題。如果政治體制不作實(shí)質(zhì)性改革，如果黨內(nèi)權(quán)力不能科學(xué)分解，即使再搞多少次行政體制改革，政府職能也難以轉(zhuǎn)換。
　　深化改革應(yīng)以黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解為突破口。30年改革歷程，有這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)上大多放權(quán)于民眾，政治上往往收權(quán)于中央。于是形成一種啞鈴式結(jié)構(gòu)：村民自治面廣量大，各部委權(quán)重錢多。如果我們能通過強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)的權(quán)力，并加大其民主的分量，或許就能變啞鈴式為橄欖式，就能找到我國(guó)政治體制改革的基本路徑。
　　
　　換個(gè)角度≠先難后易
　　
　　行政三分，看似容易其實(shí)很難。
　　一是不充分的權(quán)力，還權(quán)后還得再分；二是在執(zhí)行權(quán)上搞三分，必然疊床架屋；三是利益的剛性，決定僅依靠自身的力量，職能轉(zhuǎn)換實(shí)難到位。
　　黨內(nèi)權(quán)力三分，看似很難其實(shí)相對(duì)容易。
　　民主既是黨的生命、社會(huì)主義的生命，也是政治體制改革的目標(biāo)。通過制衡，民主才能產(chǎn)生、成長(zhǎng)、鞏固和發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，需要從黨內(nèi)分權(quán)入手，進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督制衡。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革了，真正建立健全了黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就能有效地推動(dòng)吏治的改革，以及行政機(jī)構(gòu)和行政管理體制的改革。而多年的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)已經(jīng)為黨內(nèi)權(quán)力三分，作了必要的準(zhǔn)備。行政管理體制改革的功夫看來還得在“詩外”。
　　“大部制”改革、行政權(quán)力三分等改革當(dāng)然需要也可以做。但作為領(lǐng)導(dǎo)核心的各級(jí)黨委，如何先理順與人大的關(guān)系再理順與政府的關(guān)系；先改革黨委領(lǐng)導(dǎo)制度轉(zhuǎn)變自身職能再轉(zhuǎn)變政府職能；先優(yōu)化自身的結(jié)構(gòu)再優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)；先提高自己的效率再提高政府的效能，是否更好一些？因?yàn)椋�政治體制改革的核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)和制衡的改革，而非行政管理體制的改革。始于52年前的黨代會(huì)常任制如何深化改革，從十六大的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制到十七大的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)，從黨內(nèi)監(jiān)督制約到胡錦濤總書記首次提出監(jiān)督的制衡力，進(jìn)行黨內(nèi)權(quán)力三分的試點(diǎn)條件已日漸成熟。
　　貼近問題的源點(diǎn)，我們就能全面、科學(xué)地認(rèn)清問題，準(zhǔn)確地抓住問題的主要矛盾，并找到解決問題的突破口和正確路徑。在深化改革實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，我們不僅要加快體制改革的智庫建設(shè)，而且必須積極主動(dòng)地開辟各類體制改革的試驗(yàn)田，啟動(dòng)新一輪的特區(qū)（特別是政治體制改革特區(qū)）建設(shè)。

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