信息獲取權(quán)利：政府信息公開的法理基礎(chǔ) 法理型權(quán)利

　　摘要　討論信息獲取權(quán)利作為一種新權(quán)利的來源及其與信息權(quán)利的區(qū)別。介紹各國信息公開法對(duì)信息獲取權(quán)利的規(guī)定。討論信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權(quán)利和信息使用者的信息權(quán)利這兩種信息權(quán)利觀，說明信息公開法主要依據(jù)后者。論證保障公民信息獲取權(quán)利是公共圖書館制度和政府信息公開制度的共同基礎(chǔ)。
　　關(guān)鍵詞　信息公開　信息獲取　信息權(quán)利　公共圖書館
　　分類號(hào)　G250
　　
　　1　信息獲取權(quán)利：一種古老而全新的權(quán)利
　　
　　信息權(quán)利是一項(xiàng)古老的權(quán)利。權(quán)利的概念可以追溯到羅馬法時(shí)代，盡管在一個(gè)很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，權(quán)利概念沒有明確涉及“信息”，但許多權(quán)利范疇均涉及信息。權(quán)利可分為公民權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利三個(gè)方面。其中，公民權(quán)利中的言論、思想自由完全屬于信息權(quán)利；政治權(quán)利中的公民參與管理與公民的知情權(quán)密不可分；社會(huì)權(quán)利中，信息屬于人們享受文明生活的必需品�？梢娦畔⒃跈�(quán)利中的位置。
　　現(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)利需要通過法律來規(guī)定。國際社會(huì)對(duì)于信息權(quán)利的確定，源于《世界人權(quán)宣言》。該宣言從多方面規(guī)定了人的權(quán)利，包括人的信息權(quán)利�！妒澜缛藱�(quán)宣言》第十九條規(guī)定：“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。這是國際社會(huì)對(duì)于信息權(quán)利最早的規(guī)定。此后，1966年，聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十九條再次重申了此項(xiàng)權(quán)利，并對(duì)此權(quán)利作了約束性規(guī)定。
　　以《世界人權(quán)宣言》為信息權(quán)利確立的標(biāo)志，“信息權(quán)利”也有半個(gè)多世紀(jì)的歷史了，但是對(duì)這一權(quán)利的認(rèn)識(shí)卻是近年的事。如蘇格蘭政府為解釋《自由公開法(蘇格蘭)2002》而發(fā)布的“信息公開六原則”開篇寫到：“獲取公共當(dāng)局掌握的信息，是《自由公開法(蘇格蘭)2002》推出的重要的新權(quán)利”。
　　《世界人權(quán)宣言》第十九條實(shí)際規(guī)定了兩種不同意義的信息權(quán)利：一是生產(chǎn)與發(fā)布信息的權(quán)利，即“人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見的自由”；二是獲取信息的權(quán)利，即有權(quán)“尋求、接受和傳遞”信息的自由。兩種信息權(quán)利中，第一種信息權(quán)利通常被當(dāng)作“表達(dá)權(quán)”，而第二種信息權(quán)利則被當(dāng)成“信息獲取權(quán)利”。在很多情況下，信息獲取權(quán)利被當(dāng)作與信息權(quán)利意義等同。正是對(duì)屬于信息權(quán)利中的“信息獲取權(quán)利”的重新認(rèn)識(shí)，才使人們將信息權(quán)利看成了一種“重要的新權(quán)利”。
　　在《世界人權(quán)宣言》頒布后的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國際社會(huì)對(duì)于第十九條的關(guān)注，主要集中于表達(dá)權(quán)。公民自由表達(dá)意愿的權(quán)利是信息權(quán)利的基礎(chǔ)，在確立信息權(quán)利的早期適當(dāng)關(guān)注信息生產(chǎn)與發(fā)布的權(quán)利是適當(dāng)?shù)�。但是，能夠真正生產(chǎn)信息的人畢竟只是少數(shù)。在平面媒體時(shí)代，個(gè)人生產(chǎn)信息受到印刷條件與成本的限制，不可能人人自由生產(chǎn)可向社會(huì)發(fā)布的信息。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代個(gè)人發(fā)布信息的門檻大為降低，但能在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息的人仍然是少數(shù)。也就是說，普通公眾需要發(fā)布信息的權(quán)利，但更需要獲取信息的權(quán)利。南非學(xué)者A.Arko－Cobbah在《獲取信息的權(quán)利：南非的公民社會(huì)與善政》中高度評(píng)價(jià)了信息獲取權(quán)利：“從過去的主要經(jīng)驗(yàn)看，認(rèn)識(shí)信息獲取的權(quán)利是南非民主的中心支柱”。如果忽略了信息獲取問題，則可能出現(xiàn)這樣的情形：信息允許被自由地生產(chǎn)與發(fā)布，而公眾在參與社會(huì)管理過程是仍無法得到所需信息。因此，要實(shí)現(xiàn)《世界人權(quán)宣言》所確立的信息權(quán)利，認(rèn)識(shí)與尊重信息獲取權(quán)利是必需的。
　　
　　2　基于信息獲取權(quán)利的政府信息公開立法
　　
　　對(duì)政府信息公開的認(rèn)識(shí)起源于“知情權(quán)”研究。知情權(quán)的概念產(chǎn)生于1945年，是指公民對(duì)于國家重要決策、政府重要事務(wù)以及各種與普通公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件有知曉的權(quán)利。知情權(quán)包括公民信息接受權(quán)和信息獲取權(quán)，后者包括了不受公共權(quán)力干涉以妨礙其請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利。進(jìn)入信息時(shí)代后，人們對(duì)信息在社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要性的認(rèn)識(shí)提高，“獲取信息權(quán)利”這一更具有普遍意義的名詞出現(xiàn)，與“知情權(quán)”相提并論。
　　盡管《世界人權(quán)宣言》將信息獲取權(quán)利放在從屬的位置，但由于這一權(quán)利直接關(guān)系每一位公眾對(duì)于社會(huì)管理事務(wù)的知情權(quán)，它在現(xiàn)代政治生活中的地位不可小視�，F(xiàn)代社會(huì)中，政府作為社會(huì)的管理者，擁有大量的信息。這些信息有些是直接由政府生產(chǎn)的，如政府的政策法規(guī)，也有些是政府搜集的，如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。政府信息與公民權(quán)利的關(guān)系十分密切，如果公民沒有完整、及時(shí)地獲取政府信息的途徑，不但公民有效監(jiān)督政府、參與社會(huì)管理成為一句空話，甚至其生命安全也可能受到嚴(yán)重的威脅。例如2003年“非典”風(fēng)波讓我們知道了政府信息對(duì)于公民人身安全的極端重要。正是出于保障公民信息獲取權(quán)利的需要，許多國家開始制定信息公開法。
　　在各個(gè)國家制定信息公開的相關(guān)立法時(shí)，一般都以“信息權(quán)利”或“獲取信息的權(quán)利”作為立法的基本依據(jù)。美國于1967年最早頒布《信息公開法》，該法案于1974年水門事件后進(jìn)行了首次修訂，擴(kuò)大和加速了政府對(duì)信息的公開披露。該法律沒有“總則”一類文本，通篇均為具體條文，雖然有兩處提及“權(quán)利”，并未明確提及“信息權(quán)利”的概念。但是，理論界在討論與介紹這部法時(shí)卻明確指出，該法“確立了公眾從聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)獲取信息的權(quán)利”。而近年來出現(xiàn)的信息公開法更多地是直接表述信息權(quán)利。如英國《信息公開法》(2002年第36章)第一部分的開篇語是“信息的權(quán)利”，第一條款名稱為“獲取公共當(dāng)局擁有信息的一般權(quán)利”。加拿大的信息公開法名為《信息獲取法》，該法直接提及“獲取信息的權(quán)利”：“本法的目的是要擴(kuò)大目前加拿大法律，以提供獲取在政府機(jī)構(gòu)控制下的已記錄的信息的權(quán)利”�？肆_地亞的信息公開法的法律名稱中包含了“獲取權(quán)利”一詞，名為《信息獲取權(quán)利法》。該法指出“獲取信息的權(quán)利，對(duì)于執(zhí)行和保護(hù)公眾知情的利益與權(quán)利、確保一個(gè)自由和民主的社會(huì)、確保政府制度的透明和公開的目的是必要的”。D.Banisar曾對(duì)2006年全球政府信息公開立法進(jìn)行調(diào)查，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在報(bào)告所列舉的69個(gè)國家的信息公開法中，有52個(gè)國家的立法文本中明確提出“權(quán)利”概念，其中絕大多數(shù)明確提出或可以理解為“獲取信息”的權(quán)利。
　　信息公開的根本目的是保障公民的信息獲取的權(quán)利。只有承認(rèn)公民的信息獲取權(quán)利，并以此為立法基礎(chǔ)，信息公開才有其實(shí)質(zhì)性的意義。南非學(xué)者A.Arko－Cobbah說：“獲取這個(gè)國家所擁有的信息被當(dāng)作公民的能力�！�…無障礙地獲取信息，除了被視為民主政府必要的重要因素，也被視為一項(xiàng)基本權(quán)利�！闭�因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，因此南非政府制定正式法令(信息公開法)以確保其公民的“獲取政府信息的權(quán)利”。
　　
　　3　兩種信息權(quán)利觀
　　
　　立法領(lǐng)域的信息權(quán)利具有兩種意義：信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權(quán)利和信息使用者的信息權(quán)利�？肆_地亞《信息獲取權(quán)利法》甚至明確區(qū)分了這兩類權(quán)利，分別稱為“信息權(quán)利受益人(beneficiary)”的權(quán)利和“信息權(quán)利責(zé)任人(obligees)” 的權(quán)利。該法律將擁有政府信息的政府機(jī)構(gòu)當(dāng)作“信息權(quán)利受益人”，而“‘獲取信息的權(quán)利’包括信息權(quán)利受益人的權(quán)利，他們有權(quán)要求和接收信息，同時(shí)也包括信息權(quán)利責(zé)任人的責(zé)任，他們?cè)试S(他人)獲取所要求的信息，甚至披露沒有特定要求的信息，但何時(shí)公布是法律或其他法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”。
　　信息公開立法中不但應(yīng)該確立信息權(quán)利的概念，而且需要嚴(yán)格區(qū)分這兩種不同的信息權(quán)利觀。信息生產(chǎn)者或擁有者的信息權(quán)利通常與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)，一般并非政府信息公開法保護(hù)的內(nèi)容。知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法的目的主要是保護(hù)信息生產(chǎn)者或擁有者的權(quán)利，而政府信息公開立法的目的主要是保護(hù)公民獲取信息的權(quán)利。政府生產(chǎn)與擁有的信息數(shù)量巨大，政府信息對(duì)人民監(jiān)督政府運(yùn)作、維護(hù)公民自身權(quán)利具有極為重要的價(jià)值。政府生產(chǎn)與擁有的信息從理論上說應(yīng)該屬于全體公民所有，因而這些信息的權(quán)利人是全體公民。但在沒有政府信息公開法的情況下，普通公民獲取這些信息是非常困難的。政府信息公開立法消除了普通公民的獲取困難，從而起到保障公民信息權(quán)利的目的。
　　如上節(jié)所述，公民信息權(quán)利理念是國際上政府信息公開的基礎(chǔ)。而我國的立法者在制定信息公開法的時(shí)候，卻沒有注意到這一立法的法理基礎(chǔ)是保障公民信息權(quán)利�，F(xiàn)《政府信息公開條例》中唯一提到“權(quán)利”的地方寫到：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開”。就是說，法律肯定了信息所有者或擁有者的權(quán)利�！墩�府信息公開條例》總則第一條說，“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例�！边@段文本在“保障公民”“獲取政府信息”后面，省略掉了“權(quán)利”一詞。對(duì)于“權(quán)利”的這種表述，表明我國的立法者實(shí)際上將信息的“權(quán)利”界定為上述兩種權(quán)利中的第一種。
　　對(duì)于“信息權(quán)利”定位的上述錯(cuò)位其實(shí)是一個(gè)不容忽略的錯(cuò)誤。聯(lián)合國網(wǎng)站上曾經(jīng)引用Krishnan和Figari的話，強(qiáng)調(diào)了公民信息權(quán)利(即上述第二種信息權(quán)利)的重要：“一個(gè)令人不安的事實(shí)是，當(dāng)我們談?wù)撈胀ü�民獲取信息的‘權(quán)利’時(shí)，必須將其視為一項(xiàng)應(yīng)享的權(quán)利，而不是一種恩惠”。“把目前已普遍認(rèn)為是一項(xiàng)基本權(quán)利的概念(這一概念在《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中已有明確表述)輕描淡寫為‘獲取’或‘自由’等消極概念，會(huì)使重點(diǎn)模糊不清，并會(huì)淡化為把記錄公諸于眾的共同努力的效能。因此，讓我們正確地認(rèn)識(shí)這一語義――我們所談?wù)摰氖枪�民要求國家及其他相關(guān)實(shí)體提供信息，以提高管理質(zhì)量、增強(qiáng)民主活力的一項(xiàng)毫無商量余地的權(quán)利”。但我們的《政府信息公開條例》忽視了這一權(quán)利，條例文本中“充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”一句，暗示著立法者中將為公民提供信息當(dāng)作了恩惠。
　　
　　4　公共圖書館與政府信息公開
　　
　　許多國家的公共圖書館都在關(guān)注政府信息公開問題，其中一個(gè)重要的原因，是現(xiàn)代公共圖書館制度的建立與政府信息公開制度的建立一樣，其目的都是保障公民的信息獲取權(quán)利。近年來，國際圖書館界對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)更加明確。M.Vijayakumar等人在《信息權(quán)利和言論自由》一文中指出：“圖書館，特別是公共圖書館，作為信息和文化中心，在維護(hù)公眾信息權(quán)利方面有著重要的責(zé)任”。公共圖書館行使保障公民獲取信息權(quán)利的職能，勢(shì)必導(dǎo)致其參與政府信息公開活動(dòng)。
　　現(xiàn)代意義上的公共圖書館產(chǎn)生于19世紀(jì)中葉。1850年英國通過了公共圖書館法，這部法所確立的立法精神，是使普通民眾可以通過公共圖書館自由獲取文獻(xiàn)信息。英國公共圖書館法的意義就是確立通過公共圖書館這樣一種機(jī)構(gòu)，制度，保障大眾獲取參與社會(huì)管理、促進(jìn)自身發(fā)展的知識(shí)與信息的權(quán)利。只是由于當(dāng)時(shí)圖書館學(xué)認(rèn)識(shí)水平的限制，理論界沒有自覺地意識(shí)到這點(diǎn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，圖書館學(xué)界終于認(rèn)識(shí)到：公共圖書館對(duì)于所有公民平等開放，實(shí)際是在行使保障公民獲取信息權(quán)利的職能。1949年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《公共圖書館宣言》明確了公共圖書館與民主政治的關(guān)系，宣稱“公共圖書館是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物”。
　　由于公共圖書館是一種制度性的保障公民信息權(quán)利的機(jī)構(gòu)，所提供的信息就不能只有科技或娛樂性文獻(xiàn)，而是需要大量地提供滿足公民參與社會(huì)管理的文獻(xiàn)信息。這類信息的信息源主要是政府信息。在紙本文獻(xiàn)時(shí)代，公共圖書館是最重要的公共文獻(xiàn)信息中心，公民要通過公開、便利的方式獲取政府信息，一般是通過公共圖書館。公共圖書館的這一定位奠定了其參與政府信息公開活動(dòng)的基礎(chǔ)。在電子時(shí)代，公共圖書館作為社會(huì)公共信息中心的地位下降，但由于“數(shù)字鴻溝”的存在，大量沒有條件(如無力購置電腦)或沒有能力(如不懂上網(wǎng)技能)獲取網(wǎng)絡(luò)信息的人，仍需通過公共圖書館的設(shè)備與圖書館員的幫助，達(dá)到獲取政府信息的目的。例如澳大利亞一項(xiàng)針對(duì)搜索政府網(wǎng)站的焦點(diǎn)問題展開的調(diào)查表明，市民感到從政府網(wǎng)站上獲取信息以及處理事務(wù)是有困難的，一方面與這些網(wǎng)站設(shè)計(jì)不佳，實(shí)用性差；另一方面則由于居民的搜索技能較低，找不到所需的恰當(dāng)服務(wù)。所以Froud和MacKenzie認(rèn)為，政府信息公開為公共圖書館提供了彰顯自身優(yōu)勢(shì)地位和其對(duì)于社區(qū)居民重要價(jià)值的絕好機(jī)會(huì)。
　　在我國，經(jīng)過近年來全體圖書館人的努力，圖書館界逐步確立了保障公民信息權(quán)利的現(xiàn)代圖書館理念，這為我國的公共圖書館參與政府信息公開打下了一個(gè)較好的基礎(chǔ)。例如，目前我國公共圖書館正在逐步實(shí)施免費(fèi)服務(wù)。如果沒有免費(fèi)服務(wù)，讀者走進(jìn)公共圖書館大門都要付費(fèi)的證件，那么公共圖書館即使收藏了大量的政府信息，并且對(duì)讀者開放，但收費(fèi)服務(wù)所形成的門檻阻礙一部分人獲取政府信息，從而使圖書館無法承擔(dān)起“保障公民信息獲取權(quán)利”的職能。盡管我國目前的政府信息公開立法沒有確立公民信息獲取權(quán)利的理念，給圖書館參與政府信息公開帶來一定的困難。但圖書館人堅(jiān)持“保障公民信息獲取權(quán)利”的理念，完全可能在現(xiàn)有政府信息公開的法律框架內(nèi)，使讀者得到更好的政府信息服務(wù)，同時(shí)也使公共圖書館自身得到更好的發(fā)展。

相關(guān)熱詞搜索：信息 法理 獲取 信息獲取權(quán)利：政府信息公開的法理基礎(chǔ) 政府信息公開的法理基礎(chǔ) 政府信息公開條例