心血瘀阻 [沈巋:《緊急通知》難阻血拆]

　　9月9日，最高人民法院的官方網(wǎng)站上，出現(xiàn)一條《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》。 　　該通知說強(qiáng)調(diào)法院在拆遷強(qiáng)制執(zhí)行中的監(jiān)督作用，最引人注意的部分是：如果強(qiáng)拆中遇到極端行為者，如自殺自焚，原則上必須立即停止。有評論認(rèn)為，此通知“是血腥拆遷的終結(jié)者”。
　　但本報(bào)訪談對象北大法學(xué)院副院長沈巋―曾上書全國人大、建議修改拆遷條例的五學(xué)者之一―并不這么認(rèn)為，“這遠(yuǎn)沒有解決根本性問題，只是在枝節(jié)上糾纏不休”。
　　
　　不合適措辭有違法理
　　
　　時(shí)代周報(bào)：最高法院9月9日公布在其官方網(wǎng)站的《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《緊急條例》），不到一天，就消失了，至少在其官方網(wǎng)站上，我們已經(jīng)找不到這個(gè)《通知》。其背后可能的原因是什么？
　　沈巋：我不知道最高法院先公布、后撤銷是出于什么考慮。在這個(gè)《緊急通知》里，我看到有些是重申法律的明確規(guī)定。但也有些內(nèi)容，并不是作為最高法院應(yīng)該采用的措辭。其中有些規(guī)定不是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律語言，而是政策性語言。當(dāng)然，最高法院面對當(dāng)前暴拆、血拆層出不窮的嚴(yán)峻形勢，作出政策性的聲明是否合適，值得商討和研究。最高法院先公布、后撤銷的做法，是不是出于對內(nèi)容可能引起的質(zhì)疑有所顧慮，我就不太清楚了。
　　這個(gè)《緊急通知》里面涉及的內(nèi)容比較多。首先，相比較今年一月份實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下稱《新條例》）來說，它適用的范圍更加廣泛，不僅僅涉及到城市，也包括農(nóng)村。根據(jù)通知的標(biāo)題和內(nèi)容，它顯然是適用于集體土地征收、集體土地上房屋拆遷的。另外，通知法院受理、審查政府申請強(qiáng)制執(zhí)行的程序做了更加明確的指示，對于政府申請，法院應(yīng)該怎么嚴(yán)格把關(guān)、怎么審查申請是不是合法，裁定執(zhí)行的應(yīng)該采取哪些協(xié)調(diào)性措施等，《緊急通知》都做了比較多的規(guī)定。如果說《緊急通知》中的內(nèi)容能夠貫徹實(shí)施的話，確實(shí)也能夠起到法院在強(qiáng)制執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用，能夠在一定程度上緩解現(xiàn)在的矛盾和沖突。
　　時(shí)代周報(bào)：你所說的《緊急通知》中有一些“最高法院不應(yīng)該有的措辭”，具體是指哪幾條？
　　沈巋：第三條有關(guān)“嚴(yán)控先于執(zhí)行”的規(guī)定里，有“原則上不先予執(zhí)行，確需先予執(zhí)行的，必須報(bào)上一級法院批準(zhǔn)”。這個(gè)實(shí)際上是突破了《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下稱“司法解釋”）的規(guī)定。本來，上級法院和下級法院是監(jiān)督指導(dǎo)的關(guān)系，但此《通知》說要“經(jīng)過上級法院批準(zhǔn)”，這就使得申請法院執(zhí)行的過程變成行政化的過程了，違背了現(xiàn)行司法體系的基本性質(zhì)。當(dāng)然，它用意是好的，希望通過上一級法院，來監(jiān)督或者支持下一級法院先予執(zhí)行的活動(dòng)。但是，這就明顯把司法行政化了，把上下級法院的關(guān)系變成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
　　時(shí)代周報(bào)：第五條所規(guī)定的“凡涉及征地拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行案件，相關(guān)法院在執(zhí)行前必須報(bào)上一級法院審查同意后方可實(shí)施”，也同樣有違法理？
　　沈巋：是的，也同樣存在類似問題。應(yīng)該是加強(qiáng)上級法院的監(jiān)督指導(dǎo)，而不是形成一個(gè)類似審批的程序。這個(gè)肯定是不合適的。根據(jù)最高法院關(guān)于《行政訴訟法》的司法解釋第86條第2款規(guī)定，“基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請上級人民法院執(zhí)行；上級人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級人民法院執(zhí)行�！边@個(gè)規(guī)定相當(dāng)于讓上級法院決定是上級法院執(zhí)行還是依然由下級法院執(zhí)行，它符合法院之間的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。而《緊急通知》規(guī)定的卻是下級法院在執(zhí)行之前還要報(bào)上級法院批準(zhǔn)。
　　
　　不治本的細(xì)節(jié)關(guān)懷
　　
　　時(shí)代周報(bào)：《通知》中被媒體強(qiáng)調(diào)最多的，就是其中“慎用強(qiáng)制手段”和“極端行為、可能造成人身傷害等惡性事件的，一般應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或首先要確保當(dāng)事人及相關(guān)人員的人身安全”，這一條對弱勢的被拆遷人保障力度有多大？
　　沈巋：新條例第三十二條規(guī)定“采取暴力、威脅等方法阻礙依法進(jìn)行的房屋征收與補(bǔ)償工作，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰”。這個(gè)規(guī)定原意是希望被拆遷人明白，不能用暴力、威脅等方式來對抗依法進(jìn)行的拆遷。但是，現(xiàn)實(shí)中，對征收拆遷是否“依法進(jìn)行”，政府和被拆遷人之間會有不同的認(rèn)識。尤其是，在一些政府強(qiáng)行推行的建設(shè)項(xiàng)目之中，政府認(rèn)為是在搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為地方謀福利，但被拆遷人可能會認(rèn)為政府既沒有遵循公共利益原則，更多的是認(rèn)為沒有公平補(bǔ)償，是違法拆遷。這就容易造成當(dāng)事人以極端的行為來對抗拆遷活動(dòng)。
　　針對這種情況，《緊急通知》要求遇到當(dāng)事人極端行為、可能造成人身傷害的，法院“一般應(yīng)該停止執(zhí)行”。也就是說，為避免人身傷害，原則上應(yīng)該停止強(qiáng)制拆遷活動(dòng)。當(dāng)然，通知同時(shí)還規(guī)定“或者首先要確保當(dāng)事人的人身安全”。這就意味著，停止執(zhí)行并不意味著永遠(yuǎn)停止執(zhí)行。若征收、補(bǔ)償都是依法的、公平的，也不能任由一些有可能出現(xiàn)獅子大開口的釘子戶阻撓建設(shè)順利進(jìn)行。所以，如果人身安全首先得到保障，也可以再考慮執(zhí)行。
　　其實(shí)，要減少、避免出現(xiàn)暴拆、血拆事件，歸根結(jié)底還是上游環(huán)節(jié)。如果說上游的公共利益標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到位了，普通老百姓怎么會采取極端行為呢？現(xiàn)在恰恰是上游環(huán)節(jié)沒有做好，到下游環(huán)節(jié)，就頻頻出現(xiàn)極端的對抗。據(jù)我了解，比如深圳，他們搞拆遷的活動(dòng)，基本上沒有出現(xiàn)過這種極端對抗的情況。用地方官員的話，簡單地說就一個(gè)字：“錢”，把所有的事情都搞定。這種說法可能比較片面，但實(shí)際情況確實(shí)是，很多的極端對抗都是因?yàn)楫?dāng)事人對補(bǔ)償?shù)念~度非常不滿。特別是集體土地上發(fā)生的征收、拆遷。
　　集體土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}很復(fù)雜，它不像城市國有土地上的房屋，有一個(gè)獨(dú)立的市場交易價(jià)格。在國家壟斷土地一級市場的情況下，集體土地沒有一個(gè)獨(dú)立的可參照的市場價(jià)格。而據(jù)不完全估計(jì)，現(xiàn)在70%―80%的拆遷發(fā)生在集體土地上，暴力拆遷、野蠻拆遷也大部分發(fā)生在集體土地上。從法律的角度來說，我們的立法者要對《土地管理法》進(jìn)行“大修”，才能在根本上解決問題，而不是在細(xì)枝末節(jié)上來回糾纏。
　　時(shí)代周報(bào)：這個(gè)通知，是不是會劃出一道底線，在面對民眾以生命對抗強(qiáng)制拆遷時(shí)，必須要停止？
　　沈巋：或許有這樣的正面作用。但是，如果反過來說，是不是也會對民眾的極端行為造成鼓勵(lì)？從尊重生命的角度來講，我們不鼓勵(lì)這樣去做，盡管如果置換一下角色的話，有可能我也不得不選擇這樣。我們同情、理解采取極端行為的人，但如果人人都把自殺自焚等極端行為作為對抗拆遷的有利武器，到底是好是壞？萬一大家都認(rèn)為我只要采取這樣一種“威脅”的手段，政府或法院就一定能夠停止執(zhí)行。那么，這個(gè)社會會是什么樣的？想想都讓人感覺很恐怖。
　　
　　根本問題是修訂《土地管理法》
　　
　　時(shí)代周報(bào)：《緊急通知》第六條說，“各級法院要依靠黨委，事先向黨委報(bào)告，要相互協(xié)調(diào)配合，同時(shí)又要‘裁執(zhí)分離’，法院審查，政府組織實(shí)施。這兩點(diǎn)是不是有矛盾之處？分別各自保障什么？
　　沈巋：實(shí)踐中，地方政府做征地活動(dòng)，地方黨委肯定也是意見統(tǒng)一的，建設(shè)項(xiàng)目肯定要推行下去。政府一方要保證項(xiàng)目順利推行，被拆遷人一方不愿意拆遷，才會涉及到強(qiáng)制執(zhí)行。而強(qiáng)制執(zhí)行又可能會引起一些惡性事件，甚至是有重大影響的事件，所以，法院向地方黨委報(bào)告，實(shí)際上就是要溝通可能存在的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。通過這種報(bào)告制度，讓黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，預(yù)防可能存在的這種惡性事件。另外，“裁執(zhí)分離”是法院只負(fù)責(zé)根據(jù)政府申請來裁定要不要執(zhí)行，如果要強(qiáng)制執(zhí)行，具體組織實(shí)施還是由政府來做�！毒o急通知》中提到的黨委、政府和法院究竟是什么關(guān)系呢？可以看得出來，通知仍然強(qiáng)調(diào)黨委是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者，法院審查認(rèn)定確實(shí)需要強(qiáng)制執(zhí)行，有可能會帶來社會不穩(wěn)定的后果，就要向地方黨委匯報(bào)。在中國現(xiàn)實(shí)的政治和行政體制之中，向地方黨委報(bào)告和裁執(zhí)分離并不矛盾。
　　但是，在最高法院發(fā)布的文件之中，明確說明各級法院要依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，是少見的。如果嚴(yán)格一點(diǎn)批評的話，肯定有人會質(zhì)疑，法院究竟能不能做到憲法上規(guī)定的審判獨(dú)立？
　　時(shí)代周報(bào)：顯然，《通知》也認(rèn)識到，法院在強(qiáng)拆中可能會遇到的地方壓力，所以里面也提到說“對不具備交付執(zhí)行條件的案件，凡遇到來自有關(guān)方面的壓力和不當(dāng)干擾的，必須及時(shí)向上級法院和有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告，堅(jiān)決防止盲目服從、草率行事、不計(jì)后果的情況發(fā)生”。但是，向上級法院報(bào)告對于排除壓力和不當(dāng)干擾，會起到什么樣的作用？
　　沈巋：如果地方黨委、政府一致認(rèn)為，為保證建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，地方法院必須強(qiáng)拆，那么，地方法院向上級法院報(bào)告，上級法院又能夠解決什么問題呢？我個(gè)人認(rèn)為，這很大程度上只是一句空話而已。
　　至于“有關(guān)機(jī)關(guān)”。中國的現(xiàn)實(shí)是，上下級政府之間，真正是出了問題才會去嚴(yán)格地監(jiān)督。更何況，下級政府會認(rèn)為，就連上級政府都是這么做的，又為什么不讓我們這么做？所以，很多時(shí)候，除非已經(jīng)出現(xiàn)惡性事件苗頭，會影響到上級領(lǐng)導(dǎo)的烏紗帽，否則，下級政府給法院施加壓力或不當(dāng)干擾，上級政府一般不會采取什么制止措施。
　　再退一步說，地方法院真要碰到事，它敢向上級報(bào)告嗎？以地方法院和地方政府的關(guān)系，不報(bào)告可能沒什么，報(bào)告了地方政府將來說不定給法院小鞋穿。
　　時(shí)代周報(bào)：這個(gè)《緊急通知》雖然只在官方網(wǎng)站上面掛了一天，但轉(zhuǎn)載率已經(jīng)非常高了。有很多人稱這個(gè)《緊急通知》為“血腥拆遷的終結(jié)者”，你覺得會這樣嗎？
　　沈巋：這個(gè)《通知》如果執(zhí)行得好，會在一定程度上緩解現(xiàn)在的暴力拆遷、血腥拆遷。但是，這仍然是在細(xì)枝末節(jié)上下工夫。真正要結(jié)束暴拆、血拆，最要緊的任務(wù)就是完成《土地管理法》的及時(shí)修訂。我在此強(qiáng)烈呼吁全國人大、國務(wù)院盡快將土地管理法修改草案公開征求意見，通過充分的全民討論，將土地管理制度進(jìn)行一次徹底的改革。然后，進(jìn)行財(cái)稅體制和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的改革。因?yàn)�，土地�?cái)政制度是征收拆遷的制度環(huán)境，若這個(gè)不能改變，地方政府還是會加緊征地建設(shè)。此外，在征收拆遷的工作環(huán)節(jié)中，規(guī)劃環(huán)節(jié)是上游環(huán)節(jié)。規(guī)劃的制定要合理化，要聽取公眾意見，要保證大多數(shù)人的認(rèn)同，那么，將來在征收拆遷的過程中才會把問題縮小到最小范圍之內(nèi)。

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