聯(lián)防隊(duì)取舍兩難困境:聯(lián)防隊(duì)
發(fā)布時間:2020-03-12 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊： 
又一場凜冽的整改之風(fēng)，刮向多年來備受詬病的治安聯(lián)防隊(duì)。 11月8日起，深圳寶安區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)，對社區(qū)治安聯(lián)防隊(duì)伍、治安巡防隊(duì)伍、各單位內(nèi)保組織等群防群治隊(duì)伍，開展紀(jì)律作風(fēng)整頓行動。措施包括排查、評議、輪訓(xùn)和考核等，為期100天，以達(dá)到凈化隊(duì)伍的目的。
比鄰的廣州，也在11月10日高調(diào)啟動“銀盾工程”，計(jì)劃從今年10月起到明年，將各種名義的治安聯(lián)防隊(duì)員整合成輔警隊(duì)伍，統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理。
在此之前，聯(lián)防隊(duì)治安員引發(fā)的各種惡性事件在國內(nèi)一直未間斷過，并且由此引發(fā)過公安部在全國范圍內(nèi)展開兩輪針對治安聯(lián)防隊(duì)的整頓甚至清退潮。
為何聯(lián)防隊(duì)治安員的“害群之馬”難以根除？
在中國人民公安大學(xué)王太元教授看來，“管理怎么加強(qiáng)都是對的，但那只是治標(biāo)的問題。不管是聯(lián)防還是輔警，這個職業(yè)沒有財政保障、法律依據(jù)，沒有晉升之路。要治本的是，這個隊(duì)伍你養(yǎng)起來了嗎？養(yǎng)得好才能管得好�！�
河?xùn)|社區(qū)治安困境
11月13日，是周日。這天下午，深圳河?xùn)|社區(qū)的租戶馮芳（化名）走進(jìn)社區(qū)聯(lián)防隊(duì)的值班室。她用帶有濃重山西口音的普通話，告訴正在值班的治安員，她的兒子、兒媳在吵架，家里的電飯煲、電動車的電源都被摔壞了。
當(dāng)班的5名治安員呼啦啦地跟隨馮芳，穿過社區(qū)不寬的街道，爬上逼仄的樓梯，來到馮芳位于一棟4層民房頂樓的出租屋內(nèi)。在治安員小汪（化名）看來，“處理這種罵架、摔東西的家庭糾紛，一個治安員是鎮(zhèn)不住場的�！�
現(xiàn)場的5名治安員分頭將馮芳的兒子、兒媳分開，詢問起因，并勸他們坐下來和氣協(xié)商。
這不是這些治安員第一次處理馮芳家庭的矛盾糾紛，更不是第一次處理這個有著兩萬左右外來人口聚居的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”社區(qū)里的家庭矛盾糾紛。
河?xùn)|社區(qū)位于深圳的工業(yè)基地寶安區(qū)。在過去多年的發(fā)展時間里，數(shù)以千萬的外來人口流到深圳，其中匯入寶安區(qū)的占了總數(shù)的近1/3。根據(jù)2005年末的數(shù)據(jù)，寶安區(qū)戶籍人口與外來人口的比例是1:8。城市化進(jìn)程使得原來的農(nóng)村轉(zhuǎn)為社區(qū)，各色廠房、工業(yè)區(qū)在村里拔地而起。本地村民成為市民，老舊的民房讓外來人口的部分勞動收入以租金的名義轉(zhuǎn)入了本地人的腰包。
河?xùn)|社區(qū)的老租戶告訴時代周報記者，前年，社區(qū)居委會集資在附近蓋了新區(qū)，本地人都分到了三室或四室的大房，搬去了新村。“新村的環(huán)境好，治安也更好。除了一些沒搬走的年老的本地人，現(xiàn)在老村里住的絕大多數(shù)都是外地人�！崩洗迮c新村，近乎深圳過去關(guān)內(nèi)與關(guān)外的寫照。
河?xùn)|社區(qū)的民房多數(shù)不超過5層，灰暗破舊。來自五湖四海的務(wù)工者、個體戶、家庭分租各個角落，一個社區(qū)里、一棟樓里充斥著各種方言。
居委會也在新村建好的前年，搬了過去，河?xùn)|社區(qū)更像是一個被本地人廢棄的孤島。從2003年起就租住在社區(qū)里的山西人老馮說：“以前社區(qū)里的治安可好了。電動車停在路邊門口都不用擔(dān)心。居委會搬走之后，這里的治安就越來越不行了�！狈忾]的鐵欄圍墻和出入口崗?fù)�，沒能擋住那些竊賊的手。去年，老馮放在門口的一部兒童搖搖車不翼而飛，隨后，又有一位鄰居丟了兩輛女士電動車。
丟失搖搖車之后，老馮曾到聯(lián)防隊(duì)要求調(diào)取社區(qū)里的監(jiān)控錄像。但是被告知，社區(qū)里的多個攝像頭，已經(jīng)被雷電打壞很久了。這些壞舊攝像頭因?yàn)槿狈S修經(jīng)費(fèi)和權(quán)責(zé)的不明，至今還堆放在聯(lián)防隊(duì)的一間雜物室內(nèi)。
馮芳的家里，罵架的兩位當(dāng)事人情緒稍微穩(wěn)定后，一名平時被同事稱為“大嘴”的治安員被留了下來繼續(xù)進(jìn)行調(diào)解，其余4人回聯(lián)防隊(duì)值班室。尚未坐穩(wěn)，值班室桌上的對講總機(jī)響起來：社區(qū)5號崗?fù)じ浇熊囍髋c治安員發(fā)生爭執(zhí)。
當(dāng)值班室的治安員與在社區(qū)各個分區(qū)巡邏的治安員都趕到5號崗?fù)r，當(dāng)事車主已經(jīng)離去。社區(qū)內(nèi)的停車場，由崗?fù)ぶ伟矄T對外來車輛進(jìn)行計(jì)時收費(fèi)。今年9月之前，河?xùn)|社區(qū)的6個崗?fù)ぴ缮鐓^(qū)居委會從保安公司聘請的保安值守，但這些保安因?yàn)閯谫Y關(guān)系在保安公司，往往不服從社區(qū)的管理。因此，居委會在8月份解聘了所有保安，所有崗?fù)び缮鐓^(qū)的治安員輪班值守。
治安員在記錄卡上記下車牌號和進(jìn)社區(qū)時間，車主出社區(qū)時，將卡返還，并計(jì)時收費(fèi)。現(xiàn)場的治安員小文（化名）解釋，有些車主無意或有意地丟失記錄卡；崗?fù)τ谕鈦淼氖諒U品的三輪車向來免費(fèi)放行，這些三輪車在小區(qū)里被盜之后，因?yàn)闆]有牌照多數(shù)難以尋回，這難免要引發(fā)這些人同治安員的矛盾。
小汪稱，聯(lián)防隊(duì)每個月要處理兩三起失竊或搶劫事件。除了家庭糾紛、失竊搶劫，治安員平時經(jīng)常會遇到的，是社區(qū)里的東北人酒后打架滋事。
幾名社區(qū)里的居民認(rèn)為，治安員什么都得管，但他們真正能解決的問題并不多。在社區(qū)里失竊事件不能得到有效遏制的情況下，一些在社區(qū)里開店面的個體戶甚至普通租戶，出于人身、財產(chǎn)安全考慮，自己在店面或家里安裝攝像頭。
“像家庭糾紛這種事，怎么解決？”一位租戶說。
治安員“大嘴”用了一下午的時間來調(diào)解馮芳的家庭矛盾，并且西鄉(xiāng)派出所也派出了民警來調(diào)解。馮芳當(dāng)晚在樓下告訴時代周報記者：“民警和治安員能做的也只是教育教育，勸兩個人安分過日子�！彼谡f這話的時候，她的兒子和兒媳依然在樓上吵著、摔東西。
一千萬人口配備一百萬人口的警力
治安聯(lián)防隊(duì)從上世紀(jì)60年代誕生之初起，就被認(rèn)為是作為補(bǔ)充警力不足與策動社會治安“民治”的產(chǎn)物。警力不足，是長期困擾中國社會治安的一個重要問題。研究資料顯示，中國的警力資源水平已經(jīng)從改革開放初期的萬分之五，發(fā)展到萬分之十一到十二，而國際的平均數(shù)字是萬分之三十。塞繆爾•沃克（SamuelWalker）在《美國警察》一書中指出，如果一個國家的警察數(shù)量低于每萬人口25名，那么警察體系就很難發(fā)揮有效作用。
王太元教授說：“深圳一千多萬的人口，警察的編制是按一百多萬人口配的。”
中國人民公安大學(xué)治安系副教授劉宏斌指出，2006年的社區(qū)警務(wù)建設(shè)規(guī)范中就規(guī)定，800戶到1000戶就該配一名社區(qū)民警；或常住人口每3000人，就要設(shè)一個社區(qū)民警。
在擁有兩萬多常住人口的河?xùn)|社區(qū)，包括值班員和警長，警務(wù)室只配備了兩名民警。這個警力缺口，只能由社區(qū)聯(lián)防隊(duì)80多名治安員去填補(bǔ)。
“國內(nèi)很多地方在警力設(shè)置過程中，未進(jìn)行足額設(shè)置，明知道社會治安任務(wù)很重，公安機(jī)關(guān)的編制卻很少。因?yàn)榇蠹叶贾�，公安機(jī)關(guān)不能直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財富，主要是一個財政消費(fèi)的部門。各地在財政緊縮或財政有限的情況下，我們往往從這上面首先裁人或限制這方面的經(jīng)費(fèi)。”劉宏斌說。
王太元做了個比較：“一個警察編制至少可夠裝備六七個輔警、治安員�！蹦壳�，國內(nèi)關(guān)于各種名稱的群防群治隊(duì)伍人員的數(shù)量尚未有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)，但王太元估計(jì)，全國從事公安輔助工作的群體龐大。
“有了害群之馬，多少萬人的勞動就不承認(rèn)了，即使不承認(rèn)，有什么替代品呢？即使收編為輔警，不是一樣嘛，有法律依據(jù)嗎，他有相應(yīng)的財政保障嗎？”王太元說。
治安員受雇于居委會綜治辦，薪資由居委會發(fā)放。這些治安員戲稱自己是“拿著賣白菜的錢，操著賣白粉的心”。一位在河?xùn)|社區(qū)聯(lián)防隊(duì)干了21年的老治安員告訴時代周報記者，他的月薪是1900元―不到深圳市統(tǒng)計(jì)局公布的深圳2010年度在崗職工月平均工資4205元的一半。而一些年輕些的治安員的月薪僅為1500元左右，比深圳最低月工資標(biāo)準(zhǔn)1320元僅多一百多元。
河?xùn)|社區(qū)聯(lián)防隊(duì)上的公告顯示，治安員抓到一個小偷，獎勵50元到100元。小汪說：“遇上小偷或搶劫犯的時候，我們只能靠兩尺長的橡膠棍，與歹毒的長刀相斗。”讓小汪感到心悸的是，不久前，附近一個社區(qū)的治安員，在抓小偷時，被小偷用匕首刺了一刀。
王太元在11月14日接受時代周報記者采訪時說：“治安員沒有足夠的力量和裝備保障，但卻要做最危險和麻煩的事。有的人警察不敢傷，但就敢傷治安員。打警察是襲警，他們麻煩，打聯(lián)防問題不大，因?yàn)闆]有相關(guān)法律保障�！�
據(jù)深圳當(dāng)?shù)孛襟w報道，11月14日這天，寶安區(qū)章閣社區(qū)對非法營運(yùn)進(jìn)行清理之時，引起當(dāng)?shù)財?shù)十摩的司機(jī)不滿而堵路。在協(xié)助交警將堵路摩的拖走時，一名聯(lián)防隊(duì)員被從人群里沖出的男子砍傷，另有兩名聯(lián)防隊(duì)員被摩的撞翻。
過低的待遇，也降低了進(jìn)人的門檻。河?xùn)|社區(qū)80多名治安員里，本地居民約占一半，另一半屬外來人口。小汪說：“一般會傾向于招本地人，因?yàn)楸容^好管，而且本地人在處理本地事務(wù)上有優(yōu)勢。以前對年齡、學(xué)歷沒有具體要求，現(xiàn)在是要求高中學(xué)歷以上，年齡在35歲以下。應(yīng)聘需經(jīng)過面試和筆試，筆試考治安條例�！�
河?xùn)|社區(qū)聯(lián)防隊(duì)一面墻上的分組表顯示，每19人一組，24小時三班倒。治安員普遍反映，以前每個組有二十多個人，因?yàn)榱舨蛔∪耍鄶?shù)保安工資都比他們高，很多人把這個工作當(dāng)做一個跳板。另外，改行之后可能遭到以前抓過的小偷的報復(fù)，也是他們不得不時時提防的事情。
聯(lián)防隊(duì)不自覺地執(zhí)法
在各方面保障和監(jiān)管不足的情況下，各地零散的聯(lián)防隊(duì)成為治安系統(tǒng)的BUG。原本該協(xié)助維護(hù)社會治安的力量，卻反過來成為危害治安的隱患。
上世紀(jì)90年代，深圳市和安徽利辛先后發(fā)生嚴(yán)重的治安員違法事件。1992年，深圳羅湖3名治安聯(lián)防隊(duì)員受刑警分隊(duì)指派，在乘公共汽車執(zhí)行反扒竊任務(wù)中，懷疑兩名乘客有扒竊行為，即給他們戴上手銬押回刑警隊(duì)，關(guān)入審查室。刑警隊(duì)既不深入審查，也不做訊問筆錄，即認(rèn)定為扒竊將二人送往收容站。1993年，安徽省利辛縣紀(jì)王場鄉(xiāng)路營村農(nóng)民丁作明因與本村副村長發(fā)生糾紛，被該鄉(xiāng)派出所關(guān)進(jìn)一間屋子里。3名治安聯(lián)防隊(duì)員對丁拳打腳踢，并用電警棍、木棍毒打近兩個小時，導(dǎo)致丁因傷勢過重死亡。
利辛事件發(fā)生后，公安部隨即下發(fā)通知，要求各級公安機(jī)關(guān)認(rèn)真清理整頓聯(lián)防隊(duì)伍。公安部在通知中指出，各地治安聯(lián)防隊(duì)員中程度不同地存在著素質(zhì)不高、紀(jì)律作風(fēng)松弛、越權(quán)執(zhí)法、違法違紀(jì)等突出問題，這與公安機(jī)關(guān)疏于管理分不開。
即便如此，各地關(guān)于治安員的負(fù)面事件此后依然頻頻爆出。2004年，發(fā)生在深圳的治安員打死犯罪嫌疑人事件以及鄭州公安局治安員系列搶劫殺人案，直接使得公安部在同年9月發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對聘用的治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，對于已有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時間，全部清退。但是，業(yè)已存在數(shù)十年的治安聯(lián)防隊(duì)伍并未從歷史中退出，也未徹底與負(fù)面事件斷絕關(guān)系。
劉宏斌教授分析：“聯(lián)防隊(duì)以前沒有執(zhí)法權(quán)，現(xiàn)在也沒有執(zhí)法權(quán)。聯(lián)防隊(duì)員之所以出現(xiàn)很大問題，就是由于在使用管理過程中，不自覺地讓聯(lián)防隊(duì)員進(jìn)行執(zhí)法了。從公安機(jī)關(guān)的本意來講，一直都在努力縮小聯(lián)防隊(duì)的具體數(shù)量�，F(xiàn)在我們很多地方逐漸開始使用保安公司的保安力量去維護(hù)社會治安，巡邏、守望、押運(yùn)等這些工作。但是由于管理不善，或者公安機(jī)關(guān)在使用這些力量上，由于人員有限，以及公安機(jī)關(guān)里有一部分人，在非警務(wù)活動中，怕警察出面產(chǎn)生警民矛盾，不愿意讓警察去處理非警務(wù)活動，而讓聯(lián)防隊(duì)這些人去執(zhí)法。
“包括拆遷、跟群眾打交道的一些事情，這些很多是讓聯(lián)防隊(duì)去處理的。而這些人沒有受到良好、正規(guī)的培訓(xùn)，文化素質(zhì)不高。大家都知道，一般人是不愿意干聯(lián)防的，聯(lián)防是要得罪人的，聯(lián)防是要跟一些壞人打交道的，一般人沒有這個能力或不愿意，害怕做這事。我們只好找一些有膽量的人。而社會上那些有膽量的人，往往有前科。所以，就會出現(xiàn)壞人敢去維護(hù)社會治安而好人卻不敢這種情況�！�
“要解決這個問題，我們要加強(qiáng)治安員的培訓(xùn)、把好進(jìn)人關(guān)，加強(qiáng)培訓(xùn)力度。在管理和使用過程中，要加強(qiáng)監(jiān)督，盡量不要讓非執(zhí)法人員執(zhí)法。一旦縱容，容易出現(xiàn)為虎作倀，借維護(hù)治安之名，做壞事。我們現(xiàn)在往往缺少培訓(xùn)�！�
警力不足并非中國特色
劉宏斌說：“警力不足，并非中國特色。世界各國都面臨這一現(xiàn)狀。因?yàn)閺氖澜绶秶鷣砜矗缸锟偭砍试鲩L趨勢，而警力卻無法隨著社會的需要同步增長。另外，警察的配備、訓(xùn)練、保障等費(fèi)用都很昂貴。一個警察從招募、訓(xùn)練到最后使用，需要很長的過程，政府必須在諸如保險、隨著警力配置產(chǎn)生的其他配備等方面投入很多，所以，世界各國警察都是有限的。國外多采用類似于聯(lián)防隊(duì)員的輔警，或私人保安。但是在這個過程中間，都面臨著私人保安或輔警越權(quán)，防止他們利用這種維護(hù)社會治安的工作之便，進(jìn)行腐敗或非法執(zhí)法。
“為了防止這些東西，他們首先強(qiáng)化培訓(xùn)，第二是執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督有兩條線，一是群眾向公安機(jī)關(guān)報警，由公安機(jī)關(guān)出警來制止、處理；第二是單獨(dú)的起訴，例如通過法律途徑，直接起訴保安公司。”
中國人民公安大學(xué)治安系主任郭太生教授，也曾通過媒體表達(dá)過類似的觀點(diǎn)：警力不足的問題，在很多國家很多城市都有，調(diào)動社會資源參與公共安全的維護(hù)是一種發(fā)展趨勢。在一些西方國家，NGO參與維護(hù)公共安全工作，并形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。中國要面臨的，是如何規(guī)范社會力量的問題。香港的輔警制度，是一種可以參考的模式。
香港輔警的概念起源于海洋法系。海洋法系認(rèn)為，社會治安應(yīng)由政府和民間共同承擔(dān)，美國、英國、加拿大和澳大利亞都屬海洋法系國家。
據(jù)香港警務(wù)處官網(wǎng)信息顯示，香港輔助警察隊(duì)（簡稱“輔警”）成立于1914年，已有近百年的歷史，其人員均為從社會各階層中招募的志愿者。即使是民間力量，輔警仍有清晰的架構(gòu)、完善的法規(guī)和相關(guān)配套體系。
首先，在進(jìn)人關(guān)上，甄選委員會將評估申請人是否具備執(zhí)行輔警工作的特質(zhì)，除了一般的儀表態(tài)度、舉止談吐、成熟程度、常識、自信，還包括申請人的警務(wù)知識、分析能力和對輔警基本訓(xùn)練、職責(zé)的認(rèn)識。其次，被接納的輔警隊(duì)員要參加“輔警基本訓(xùn)練課程”，訓(xùn)練課時共320小時，內(nèi)容涵蓋法律，警察實(shí)務(wù)、程序，警察規(guī)則、規(guī)例、步操等。
香港輔助警察隊(duì)分11種清晰的職級，只要輔警警員的服務(wù)年限滿足相關(guān)條件、表現(xiàn)優(yōu)秀，并且通過升級考核，就可以依級往上晉升。
尤其重要的是，《香港輔助警隊(duì)條例》（香港法例第233章）從法律上明確了輔警的經(jīng)費(fèi)由立法會批定、香港政府撥付，對輔警的職責(zé)、組織及管理、獎懲予以了法律層面上的依據(jù)和保障。
“在內(nèi)地，警力有限，想要維護(hù)好治安，單靠警察是不夠的。應(yīng)該借用社會力量，并且在組織管理制度上應(yīng)該有一套體系，在進(jìn)人、培訓(xùn)、使用和后期監(jiān)督管理，都得跟上。為了使高素質(zhì)的人進(jìn)入治安系統(tǒng)，能不能給他們工資漲一漲，這個很重要。”劉宏斌說。
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