預(yù)算硬約束,政府限權(quán)第一步:工程施工預(yù)算

　　年底突擊花錢(qián)的頑疾表明中國(guó)財(cái)政制度存在著嚴(yán)重缺陷：事前財(cái)政預(yù)算管理的粗放，事中、事后財(cái)政花錢(qián)的不透明和監(jiān)管滯后，導(dǎo)致中國(guó)財(cái)政越來(lái)越處于進(jìn)退失據(jù)的境地。只要公共財(cái)政不“陽(yáng)光化”，這種最昂貴的預(yù)算模式就將愈演愈烈!
　　
　　每年國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告都是對(duì)公共財(cái)政被濫用的又一次扼腕嘆息。2009年12月30日，審計(jì)署發(fā)布的2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)結(jié)果顯示，僅中央部門(mén)預(yù)算違規(guī)和損失浪費(fèi)的數(shù)額就超過(guò)了45億元。
　　隨意追加和更改預(yù)算、年終突擊花錢(qián)、違規(guī)挪用、私設(shè)金庫(kù)亂掛賬等等，公共財(cái)政預(yù)算的軟約束問(wèn)題，幾成頑疾沉痼。
　　對(duì)于仍未進(jìn)行審計(jì)披露的2009年度預(yù)算執(zhí)行情況，人們有理由更擔(dān)心其審計(jì)結(jié)果將又會(huì)出現(xiàn)一個(gè)更大的黑洞。2009年是政府動(dòng)用財(cái)政資金大規(guī)模進(jìn)行經(jīng)濟(jì)刺激的一年，全年財(cái)政預(yù)算支出達(dá)到了7.6萬(wàn)億元，比2008年多增加了1.5萬(wàn)億元。在這其中，又會(huì)有多少資金出現(xiàn)違規(guī)和損失浪費(fèi)?
　　2010年年初，一些公共預(yù)算改革的信息亦在釋放，如財(cái)政部提出社�；�金納入政府預(yù)算，中央政府部門(mén)預(yù)算逐步向社會(huì)公開(kāi)等。但縱觀中國(guó)財(cái)政預(yù)算改革之路，是緩慢而艱難的，而要建立財(cái)政預(yù)算硬約束機(jī)制，也絕非技術(shù)上的修修補(bǔ)補(bǔ)所能完善。
　　
　　從柔性必須過(guò)渡到剛性
　　
　　1994年，中國(guó)通過(guò)了《預(yù)算法》，但由于相關(guān)的預(yù)算改革并沒(méi)有展開(kāi)，《預(yù)算法》事實(shí)上并沒(méi)有起到什么作用。真正意義上的預(yù)算改革，起始于1999年，國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付、政府采購(gòu)、收支兩條線、政府收支分類、部門(mén)預(yù)算改革漸次展開(kāi)，但推進(jìn)緩慢，改革艱難。
　　但是，從實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付之后審計(jì)署公布的結(jié)果來(lái)看，預(yù)算資金仍被截留、亂用�！皩徲�(jì)署查出這么多問(wèn)題，年年都有，但沒(méi)有一個(gè)部門(mén)首長(zhǎng)為此下臺(tái)過(guò)。法度與兒戲區(qū)別何在?”深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì)的組織者吳君亮說(shuō)。
　　政府采購(gòu)?fù)该鞫热匀徊粔�，“公開(kāi)招標(biāo)”不公開(kāi)，黑幕重重的情況俯首可拾。在收支兩條線方面，仍然存在為單項(xiàng)工作目標(biāo)建立的收費(fèi)和基金等預(yù)算外資金，這些收入成為賬外賬。
　　2000年開(kāi)始實(shí)施的部門(mén)預(yù)算被認(rèn)為是預(yù)算改革的一大進(jìn)步，但部門(mén)預(yù)算仍然存在諸多問(wèn)題，預(yù)算的科學(xué)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，預(yù)算編制時(shí)間短、規(guī)劃不夠。部門(mén)預(yù)算一般又分為基本支出和項(xiàng)目支出，但科目不細(xì)的問(wèn)題在部門(mén)預(yù)算中大量存在。
　　除了預(yù)算編制不科學(xué)，現(xiàn)時(shí)預(yù)算制度不合理的兩大問(wèn)題一是大量財(cái)政收入游離于預(yù)算監(jiān)督之外，二是執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)肅性低。
　　在現(xiàn)時(shí)的預(yù)算體系中，又分為公共預(yù)算、社保基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算直至2007年才初步實(shí)施，社保基金預(yù)算直至今年才規(guī)定列入政府預(yù)算，并送交人大立法審核。
　　財(cái)政的收入與支出上，大量的預(yù)算外收入未納入預(yù)算管理，成為地方政府部門(mén)“小金庫(kù)”，預(yù)算外收入包括土地收入、基金收入、除稅收之外的各種行政性收費(fèi)。根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)，財(cái)政一般預(yù)算收入為5萬(wàn)億元，預(yù)算外收入則達(dá)到了4萬(wàn)億元�！耙话銇�(lái)說(shuō)，預(yù)算外收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重可以占到30％。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光對(duì)記者說(shuō)。
　　如此龐大的預(yù)算外收入游離于預(yù)算管理之外，公共財(cái)政使用的效率與監(jiān)督便無(wú)從談起。
　　每年的預(yù)算超收入，也成為政府部門(mén)自由裁量的一部分資金，2008年，全國(guó)財(cái)政預(yù)算超收2830.9億元。而這部分超收收入，并沒(méi)有進(jìn)人人大監(jiān)督審議的范疇，超收超支成了事后通報(bào)。
　　“由于《預(yù)算法》不允許地方財(cái)政赤字，地方政府為追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用地方融資平臺(tái)大舉借債，留下巨大的債務(wù)黑洞，而這些債務(wù)由于沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算體系，逃離在人大的監(jiān)督之外，成為引發(fā)地方財(cái)政危機(jī)的一大隱患�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅收研究所副所長(zhǎng)王俊對(duì)記者說(shuō)。
　　在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，又往往是事后審計(jì)，并沒(méi)有對(duì)執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程不公開(kāi)、不透明。年底突擊花錢(qián)，這已成為中國(guó)財(cái)政制度的一個(gè)“頑疾”!即使是財(cái)政部門(mén)將“財(cái)政壓力太大”掛在嘴邊從年頭叫到年尾，也依然無(wú)法擺脫這一“慣例”。以2009年預(yù)算執(zhí)行為例，1～11月，全國(guó)財(cái)政支出56235.97億元，僅完成全年計(jì)劃的73.8％，這意味著2萬(wàn)億的預(yù)算支出極有可能在最后一個(gè)月之內(nèi)被“突擊”花掉。
　　這種弊病從根本上還是在于中國(guó)財(cái)政制度的嚴(yán)重缺陷。反映的是財(cái)政預(yù)算收支之間出現(xiàn)了巨大的差距，這實(shí)際上表明財(cái)政部門(mén)的預(yù)算做得太有水分了，現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算追求的是四個(gè)基本目標(biāo)，即：總額控制、配置效率、運(yùn)作效率和財(cái)政問(wèn)責(zé)。而中國(guó)目前財(cái)政預(yù)算的問(wèn)題是僅有總額控制，其他幾項(xiàng)基本上都是虛設(shè)的，更談不上問(wèn)責(zé)了。
　　“預(yù)算執(zhí)行隨意性大，在時(shí)間上存在預(yù)算‘空檔’，人大在審議預(yù)算草案時(shí)已經(jīng)比實(shí)際開(kāi)始執(zhí)行的時(shí)間晚了3個(gè)月，審議往往形同虛置。而且如果每季度對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行通報(bào)，就不會(huì)出現(xiàn)這種情況�！崩顭樄庹f(shuō)。
　　從整體財(cái)政預(yù)算使用的效率來(lái)看，1993年～2008年期間，政府支出中的行政管理費(fèi)平均增長(zhǎng)21.6％。行政管理費(fèi)占政府支出的比例，從1993年的18.23％，持續(xù)上升到2005年的27.7％，2008年仍高達(dá)25.48％。但社會(huì)事業(yè)投入比例偏低現(xiàn)象仍鮮有改變。1993年科教文衛(wèi)費(fèi)用占政府支出的比重突破10％，達(dá)到13.3％，之后不升反降，2003年低于11％，2008年回升到11.77％。
　　公共財(cái)政遠(yuǎn)離“陽(yáng)光化”，支出不透明，審計(jì)署的事后監(jiān)督也只是從程序上來(lái)審，并不能判定財(cái)政支出的效率與合理性。如此，許多單位更多的是“為了花錢(qián)而花錢(qián)”，在財(cái)政支出規(guī)模膨脹的同時(shí)，公共產(chǎn)品供給卻始終嚴(yán)重不足，教育、醫(yī)療、保障房建設(shè)等民生領(lǐng)域在財(cái)政大盤(pán)子中的比重仍停留在一個(gè)較低水平。
　　
　　硬約束的關(guān)鍵在于體制改革
　　
　　中國(guó)的預(yù)算改革走到今天，已經(jīng)引發(fā)了越來(lái)越多的非議，隨著公民意識(shí)的提高，公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)和約束的關(guān)注，也已經(jīng)到了一個(gè)新的階段。在2009年政府提出“4萬(wàn)億救市方案”之時(shí)，便有上海律師嚴(yán)義明提出申請(qǐng)，要求公布投資項(xiàng)目名單、投資理由、動(dòng)用預(yù)算資金以及如何監(jiān)督等內(nèi)容。民間人士、地方試驗(yàn)，預(yù)算改革正面臨著自下而上越來(lái)越大的壓力。
　　“財(cái)政部相當(dāng)于一個(gè)出納，而發(fā)改委則經(jīng)常充當(dāng)會(huì)計(jì)的角色，人大則被撇在了一邊�！崩顭樄庹f(shuō)。在過(guò)去一年的投資計(jì)劃中，地方財(cái)政部門(mén)抱怨投資項(xiàng)目都由發(fā)改委來(lái)定，而財(cái)政部只是被動(dòng)地配合配套資金。而發(fā)改委對(duì)投資項(xiàng)目的安排也缺乏公開(kāi)性。
　　在形勢(shì)的壓力下，2009年全國(guó)人大和政協(xié)“兩會(huì)”上，財(cái)務(wù)部提交了一本39頁(yè)報(bào)告正文、10頁(yè)名詞解釋、12個(gè)圖表，還有94個(gè)提交審議的中央部門(mén)預(yù)算。這一據(jù)說(shuō)花了10個(gè)月制成的預(yù)算草案，需經(jīng)過(guò)人大預(yù)算工委、財(cái)經(jīng)委、人大代表、主席團(tuán)會(huì)議、 財(cái)經(jīng)委再審查和大會(huì)表決等程序，方能出臺(tái)。中央部門(mén)預(yù)算也比2008年增加了44個(gè)。
　　但這些預(yù)算仍然存在兩大問(wèn)題：一是太專業(yè)，太碎片化，人大代表看不懂，二是太簡(jiǎn)單、太籠統(tǒng)，人大代表看不出所以然來(lái)。“代表審議的時(shí)間實(shí)際上也就一天時(shí)間，怎么可能做到真正的審議?”李煒光說(shuō)。
　　“全國(guó)‘兩會(huì)’實(shí)際上最大的事情就是審議財(cái)政預(yù)算，這是年度立法的頭等大事。實(shí)際上，我了解的情況，有很多人大代表是投了反對(duì)票的，但這沒(méi)有用。”李說(shuō)。
　　在2009年全國(guó)“兩會(huì)”上，人大代表、廣東中人集團(tuán)建設(shè)有限公司監(jiān)事會(huì)主席李永忠便發(fā)現(xiàn)同一項(xiàng)醫(yī)療衛(wèi)生支出的兩個(gè)不同地方數(shù)額相差103億元；昆明市人大常委會(huì)主任李培山便發(fā)現(xiàn)中央財(cái)政中，環(huán)保有幾十億元沒(méi)有花掉。更多的代表和委員指責(zé)預(yù)算草案中專項(xiàng)支付轉(zhuǎn)移太多，幾乎每個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)都有大筆專項(xiàng)資金，這“其他開(kāi)支”用于何處，原因和依據(jù)皆無(wú)。
　　“公共財(cái)政硬約束的建立不是一個(gè)技術(shù)性的問(wèn)題，而是一個(gè)政治體制改革的問(wèn)題�！崩顭樄庵赋觯�不管是財(cái)政部對(duì)部門(mén)預(yù)算科學(xué)性的指導(dǎo)，還是審計(jì)署的審計(jì)，都是“體制內(nèi)的監(jiān)督”，而要提高財(cái)政支出的效益，勢(shì)必要使公開(kāi)財(cái)政收支置于“人民的視野”之下。但人大作為立法機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督約束權(quán)力，長(zhǎng)期以來(lái)卻被虛置。
　　事實(shí)上，作為立法機(jī)構(gòu)，在目前的中國(guó)政治框架范圍內(nèi)，人大可以認(rèn)真行使的權(quán)力，莫過(guò)于預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)，這也是對(duì)政府“亂作為、亂花錢(qián)”進(jìn)行限權(quán)的一項(xiàng)有力權(quán)力。
　　雖然自1999年預(yù)算改革之后，各地人大常委會(huì)都通過(guò)了有關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督的條例，在浙江溫嶺、重慶江北區(qū)等地也出現(xiàn)了邀請(qǐng)人大代表和公眾參與財(cái)政預(yù)算提前聽(tīng)證的案例。
　　然而，《預(yù)算法》并未明確規(guī)定人大的預(yù)算修正權(quán)。在地方人大制定的人大預(yù)算監(jiān)督條例中，也僅有廣東省等3個(gè)地方明確規(guī)定了人大的預(yù)算修正權(quán)。由于沒(méi)有預(yù)算修正權(quán)，人代會(huì)在審查政府預(yù)算時(shí)只能在整體通過(guò)和整體否決這兩個(gè)極端進(jìn)行選擇，結(jié)果就不言而喻，人大只能整體通過(guò)政府預(yù)算。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算改革，尤其是通過(guò)加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督落實(shí)財(cái)政責(zé)任，就需要明確地賦予人大預(yù)算修正權(quán)。
　　“然而，若賦予人大預(yù)算修正權(quán)，將對(duì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，實(shí)際上需要在現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)中重新界定人大的政治地位�！敝猩酱髮W(xué)政務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)馬駿指出。
　　他山之石，可以攻玉。吳君亮以香港為例指出，民眾有機(jī)會(huì)廣泛參與香港的預(yù)算編制過(guò)程。為了讓民眾充分了解新一年的預(yù)算，并爭(zhēng)取民眾的認(rèn)同和背書(shū)，香港行政當(dāng)局對(duì)預(yù)算草案要進(jìn)行大量的宣傳，包括專家咨詢、大眾溝通會(huì)、廣播電視平面媒體推介、以及大量的文字介紹；在香港的立法機(jī)構(gòu)里，議員們審議預(yù)算相當(dāng)充分，一有疑問(wèn)，就要對(duì)部門(mén)首長(zhǎng)進(jìn)行質(zhì)詢，而且時(shí)有退回預(yù)算，甚至否決提議；香港的審計(jì)署獨(dú)立于行政體制之外，歸于立法機(jī)構(gòu)之下；香港的公共預(yù)算是全面公開(kāi)的，任何人都可以在香港政府的網(wǎng)站上輕易找到。
　　“所有的根本原因，就在于監(jiān)督的力量太弱，人民作為外部監(jiān)督的力量缺失。”吳君亮說(shuō)。

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