[又一個財政“豐收年”的隱憂]隱憂

　　世界上沒有一個國家可以長期維持財政增速遠超經濟增速的局面。 　　 　　有一家公司2000年的營業(yè)額是89468萬元，納稅13395萬元。從2000年開始，該公司的營業(yè)額以每年10％的速度增長，而納稅以20％的速度增長。請問多少年以后，該公司的納稅等于其全部的營業(yè)額?
　　稍有經濟常識的人會覺得，這是一道荒謬的算術題!世界上沒有一家公司的納稅會等于營業(yè)額，理由很簡單，這樣的公司早就因為不堪稅收的重負而宣布倒閉了。但是，為了讓問題的邏輯更加清楚，不妨把這道算術題的答案做出來：大概是22年!
　　2000年，中國GDP為89468億元，財政收入為13395億元，此后10年間，按國家統(tǒng)計口徑計算，GDP大約以年均(實際)9.9％的速度增長，而財政收入則以年均(名義)19.7％的速度增長。到2009年，中國財政收入高達68518億元。最近國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年全國稅收收入完成77390億元，按照這一數(shù)據(jù)推算，2010年全國財政收入有望達到8.7萬億元，財政收入的名義增速預計將高達24％!
　　由此可見，前10年中，中國財政收入與GDP的增速關系并沒有走出這道簡單算術題的邏輯。如果財政收入遠高于CDP增速的這個基本趨勢長期不改變，前景堪憂。
　　
　　財政高增長的內在邏輯
　　
　　前10年中國不僅繼續(xù)創(chuàng)造著“經濟增長的奇跡”，也創(chuàng)造了“財政增長的奇跡”。從2000年到2009年，財政收入增長率最低的2009年也達到了11.7％，而增長率最高的2007年則達到驚人的32.4％，堪稱“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長期以遠高于GDP的增速增長呢?
　　財政部、國家稅務總局和國內學界對這個問題已有很多解釋，總體上是幾個因素。一是經濟發(fā)展因素，在財政收入增速最高的2007年，財政部曾經解釋道，“主要是通過經濟的發(fā)展，把經濟的規(guī)模搞大了，把經濟的效益提高了”，從而實現(xiàn)了財政收入的高增長。財政收入會隨著經濟發(fā)展水漲船高，這一點容易理解，但為什么財政收入的增速會高于經濟的增速呢?這里主要是利潤因素和累進效應驅動，比如，前10年中企業(yè)所得稅和個人所得稅的平均增速均遠高于GDP的增速。
　　二是結構變動因素。簡單地說，當GDP中稅率較高的部門增長速度超過稅率較低的部門時，財政收入的增速也會超過GDP的增速。比如，第二、三產業(yè)的增長率遠高于第一產業(yè)，進出口部門的增長率超過GDP，房地產業(yè)和房地產價格相對于GDP和物價水平增速更高，包括能源和金屬在內的基礎商品價格上漲，取消外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠，等等，都會對財政收入的高速增長產生結構性貢獻。
　　三是稅收征管因素。政府和學界的共識是，中國稅收管理中存在著巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下，通過強化稅收管理，可以提高有效征收率。財政部長謝旭人在2010年底的全國財政工作會議上認為，中國在“十一五”期間“財政收支規(guī)模不斷擴大，國家財力進一步增強”，其中的一條經驗就是“注重加強管理”，“建立健全管理制度和運行機制，運用現(xiàn)代管理方法和信息技術，發(fā)揮管理人員的積極作用……切實增強執(zhí)行力，不斷提高財政管理的效能”。財政收入高增長亦有強化稅收征管的貢獻。
　　除了以上三個主要因素，還有官員或學者關注通貨膨脹、統(tǒng)計口徑、政策調整、臨時措施等因素對財政收入高增長的影響。
　　財政本質上是一種政府行為和公共治理現(xiàn)象。那么，財政收入高增長的驅動力又是什么呢?主要是三個因素。
　　一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準則，就容易延續(xù)下去。稅收剛性，包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點剛性�？傮w上說，新增稅種比消減稅種更為常見，調高稅率也比降低稅率更為常見，而調高某些稅種的起征點通常也比較困難。
　　二是政績工程。人類公共治理的共同夢想是建立一個“少花錢多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出，財政要“力求節(jié)約”，稅收“要照顧人民的負擔能力”。少花錢一個主要標志就是低稅收。從這種施政理念出發(fā)，稅收和財政收入不是越高越好，而是要維持在一個相對比較低的水平之上。但如今，稅收和財政收入指標已經成為稅務部門、財政管理部門甚至政府一把手的主要政績指標。換句話說，財稅高意味著政績高。前10年中，國家財政的實際完成額在多個年份遠遠超過年初制定的預算目標。
　　三是預算沖動。以經濟學家布坎南為代表的公共選擇學派揭示了一個“預算擴張的鐵律”：每個政府部門都有擴大其預算規(guī)模的天然沖動，這是人的理性使然。
　　綜上所述，中國財政收入的暴增，經濟和技術層面的分析只是直接原因，而更為深刻的原因則存在于政府管理和公共治理機制之中。
　　
　　好與壞：標準的迷失?
　　
　　美國馬歇爾大法官曾經說：“征稅的權力是事關毀滅的權力。”因此，財稅連續(xù)高增長引發(fā)了熱議：財政收入高增長到底好不好?一種觀點認為，中國財政收入占GDP比重已經由1995年最低的接近10％上升到現(xiàn)在的20％。中國社會科學院發(fā)布的《中國財政政策報告2009／2010》認為，如果考慮到預算外收入和其他政府收費，2007年到2009年中國政府收入占GDP比重已高于30％，2009年宏觀稅負水平已經達到32.2％。因此，如果再以開立新稅或過度強化征管方式繼續(xù)推動財政收入的高增長，遲早會帶來負面影響，比如，會對民間投資產生擠出效應，會降低對公民努力工作的激勵效應，以及會壓制內需的有效擴大。長期中，高稅收會損害中國經濟增長的速度與質量。
　　而另一種觀點則認為，中國財政收入的高增長是正常的，是可以合理解釋的；同時，中國財政收入占GDP比重，在全球范圍內元論與發(fā)達國家比，還是與發(fā)展中國家比，都是偏低的。因此，仍然存在提高財政收入占GDP比重的空間。這樣一來，財政收入的高增長就值得鼓勵，其增速高于GDP增速，才能提高財政收入占GDP比重。這種觀點的影響很大，跨國經驗的比較和實實在在的數(shù)據(jù)似乎給這種觀點以有力的支撐，但這種觀點存在著嚴重的邏輯問題。
　　邏輯問題一：只注重國際橫向比較，而忽視縱向考察。拿一個50歲的身體發(fā)福的中年人每日所需的脂肪攝入量，去比一個十二三歲正在長身體的青少年每日所需的脂肪攝入量，毫無意義，因為比較的標準本身就具有誤導性。有人經常以經合組織(OECD)的30多個國家作為中國的參照。西方主要發(fā)達國家早在100年前就基本完成了工業(yè)革命，今天處于后工業(yè)社會的福利國家階段。而中國是一個正處于工業(yè)化過程中的國家，不分青紅皂白，照搬發(fā)達國家的財政數(shù)據(jù)，是缺少政治智慧的。這恰恰是最應該講中國國情的地方。今日中國的最大國情是尚處在推進工業(yè)化的關鍵階段。 　　有學者經常引用發(fā)達國家財政收支占CDP比重的數(shù)據(jù)，多數(shù)國家的平均值在40％到50％之間，而其中以瑞典、芬蘭等國為最高，比重超過50％。按照這個標準，中國財政收入占GDP比重仍然偏低。但是，西歐和北美的主要發(fā)達國家在其工業(yè)化過程中時這一比重又是多少呢?一戰(zhàn)之前的1913年，很多國家的這一比重都不到10％。經濟學家坦齊和舒克內西特的統(tǒng)計顯示，對17個OECD主要國家來說，1870年前后政府支出占GDP比重僅為10.7％，1913年比重也才達到12.7％。美國的數(shù)字則更低，1870年是7.3％，1913年是7.5％。
　　也就是說，主要發(fā)達國家在推動工業(yè)化的過程中，實行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外，在發(fā)達國家中，也有美國這樣財政收入占GDP比重相對較低的國家，低于30％。而中國社會科學院的報告認為，中國的宏觀稅負水平已經超過30％。這一比例高于美國，當然仍然低于英國。
　　邏輯問題二：只注重財政收入結構，而忽視財政支出結構。不少學者提到發(fā)達國家財政收入占GDP比重時，往往忽視其財政支出的結構。實際上，在這些國家，如何花錢跟財政收入的增長有著密切關系。在過去100年左右的時間里，發(fā)達國家財政收入占GDP比重實現(xiàn)了從10％上下到超過40％的增長，而其增長的最主要部分是用于社會福利支出。如今，整個發(fā)達國家的社會福利支出大概要占到整個財政收支的50％左右。換算一下，社會福利支出占GDP比重要超過20％。如果刨除社會福利的財政收支，多數(shù)發(fā)達國家仍然算不上高稅收國家。
　　而對于今日中國來說，整個財政支出結構中，社會福利支出大約只占1／4，如果以全口徑政府收入為基礎，這一比重會更低，遠低于發(fā)達國家的標準。這樣一來，在不調整財政支出結構的情況下，如果再提高財政收入占GDP比重，會給后世子孫留下較大規(guī)模的“福利缺口”，其具體表現(xiàn)是：如果這一趨勢不改變，尚未成為福利國家的中國很有可能會首先成為高稅收國家，而當中國想要建設福利國家之時，可能會缺少足夠的財政資源來支付新增的社會福利成本。在社會福利支出尚未到位的條件下，財政收入和支出的高增長容易給未來留下巨大的“福利缺口”。
　　邏輯問題三：只注重簡單比較，而缺少經濟分析。有學者還認為，即使以發(fā)展中國家作為參照，中國財政收入占GDP比重也低于發(fā)展中國家的中等水平。首先，這個觀點往往只考慮到了財政部公布的財政收入占GDP比重，而沒有考慮到高于30％的綜合稅負。其次，假使按財政統(tǒng)計口徑計算，中國過去低于發(fā)展中國家的中等水平，這又意味著什么呢?難道這就意味著中國應該提高財政收入占GDP比重嗎?首先要弄清楚的是：低于中等水平究竟是好，還是壞呢?這一觀點沒有任何經濟分析的邏輯。按照這種看法，遠超平均水平的中國GDP增長率是否也要降下來，向發(fā)展中國家的中等水平看齊呢?相反，主張相反觀點的經濟學者可能會在中國過去財政收入占GDP比重偏低與經濟增長率較高之間建立聯(lián)系。經濟學家克里斯丁?羅默等人2007年的研究證實，稅收增加對GDP產生了持續(xù)而巨大的消極影響――GDP中的稅收增加1％會引起GDP產出下降2％至3％。
　　
　　呼吁實質性減稅
　　
　　如果說國際經驗仍然是中國制定財政政策的重要參考，那么，迄今為止發(fā)達國家的實踐揭示了三條重要的財政經驗：
　　第一，世界沒有一個以市場化方式完成工業(yè)化的大國在其工業(yè)化過程中是實施高稅收政策的。西歐和北美的主要大國在基本完成工業(yè)化之時，財政收入占GDP比重通常僅為10％左右。這些國家是在經濟發(fā)展達到較高水平之后才實施高稅收政策的。
　　第二，發(fā)達國家的財政形態(tài)在從低稅收向高稅收轉型的過程中，新增稅收的去向主要用于建設福利國家。社會福利支出的增加，占了過去100年這些國家新增財政收入的主要部分。換句話說，發(fā)達國家提高財政收入占GDP比重，對應的是建設福利國家。
　　第三，盡管低稅收與高增長沒有絕對的一一對應關系，但世界主要發(fā)達國家的歷史經驗顯示，低稅收通常意味著高增長，高稅收通常意味著低增長。如今高稅收、高福利的發(fā)達國家面臨的低增長、高失業(yè)率以及公共債務危機，都昭示著這種財政選擇并非審慎而深謀遠慮的做法。相反，發(fā)達國家不得不重新思考經濟學鼻祖亞當?斯密倡導的“低稅收”和“收支平衡”的古典財政教義。
　　一道簡單算術題證明了財政收入高增長的不可持續(xù)性。如果任由財政收入的增速超過GDP的增速，一定會在不久的將來看到這一政策的不利后果。世界上沒有一個國家可以長期維持財政增速遠超經濟增速的局面。只有領導層高瞻遠矚，著眼未來，克服稅收剛性難題、破除財稅政績工程和抑制政府部門預算沖動，才能扭轉財政收入過快增長的局面。邏輯上不可持續(xù)的事情如果還沒有轉化為眼前的危機，主要理由是時間還不夠長，須加以警惕。

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