歐盟外交戰(zhàn)略的新方向:歐盟共同外交與安全政策

　　歐盟在外交政策方面仍然未實(shí)行超國(guó)家體制，外交政策主要受內(nèi)部大國(guó)的影響，但需要各成員國(guó)的一致決定。通過2003年底出臺(tái)的《歐盟安全戰(zhàn)略》可以看出，歐盟正在對(duì)外戰(zhàn)略方面逐步形成新的共識(shí)。
　　
　　 歐盟外交環(huán)境的新變化
　　
　　從歐盟外部而言，美國(guó)總統(tǒng)布什2005年初連任后，由于在伊拉克和阿富汗相繼陷入困境，其外交政策中的單邊主義傾向有所收斂，轉(zhuǎn)而重視其傳統(tǒng)盟友，對(duì)歐外交更加柔軟，希望歐盟在解決一些多邊問題時(shí)更多地發(fā)揮作用。
　　與此同時(shí)，逐漸復(fù)蘇的俄羅斯又給歐盟外交帶來冷戰(zhàn)后全新的挑戰(zhàn)。有了經(jīng)濟(jì)復(fù)興的支撐，普京政府的外交政策更加鋒芒畢露，不時(shí)利用能源杠桿對(duì)周邊國(guó)家施加影響。美國(guó)提議在波蘭和捷克建立導(dǎo)彈防御系統(tǒng)后，俄羅斯強(qiáng)烈反彈，近日已經(jīng)暫停履行《歐洲常規(guī)力量條約》，還威脅要將導(dǎo)彈瞄準(zhǔn)部署美國(guó)反導(dǎo)系統(tǒng)的國(guó)家。
　　不僅如此，歐盟還面臨以中國(guó)和印度為代表的第三世界國(guó)家的快速發(fā)展。目前，中國(guó)已經(jīng)成為世界第四大經(jīng)濟(jì)體，而且很可能在今年超越位居第三的德國(guó)。印度的年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率已經(jīng)接近10％，正在復(fù)制中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡。此外，巴西、南非等其他發(fā)展中大國(guó)也在快速發(fā)展。非西方世界的經(jīng)濟(jì)崛起為歐盟發(fā)展提供了新的機(jī)遇，同時(shí)，它也對(duì)歐盟提出了經(jīng)濟(jì)和政治上的挑戰(zhàn)，要求歐盟做出應(yīng)對(duì)。
　　能源問題和氣候變化的重要性日益突出。歐盟一向依賴外部能源供給。隨著俄羅斯和中東等主要能源供應(yīng)地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，以及能源價(jià)格的不斷推高，保障能源供應(yīng)穩(wěn)定和提高能源利用效率成為歐盟迫切需要應(yīng)對(duì)的問題。此外，全球變暖趨勢(shì)加快，氣候變化問題已提升為歐盟各國(guó)的核心外交議題。
　　在歐盟內(nèi)部，德法英三大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人相繼更迭，形成了一個(gè)全新的歐盟大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)集體。與各自的前任相比，默克爾、薩科齊和布朗是更為務(wù)實(shí)的新一代領(lǐng)導(dǎo)人。他們都有很扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)工作背景，在實(shí)質(zhì)利益上精于盤算。三位領(lǐng)導(dǎo)人在歐盟內(nèi)外政策上也有不少的相似點(diǎn)，如都主張改革歐盟國(guó)家的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提高歐盟經(jīng)濟(jì)活力；主張建立跨大西洋平等伙伴關(guān)系；希望盡快為歐盟制憲危機(jī)找到解決出路；重視全球能源和氣候變化問題；關(guān)注歐盟與發(fā)展中國(guó)家關(guān)系等。主要成員國(guó)的政策趨同為歐盟形成更為清晰有力的外交政策創(chuàng)造了條件。
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的新方向
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的調(diào)整是一個(gè)內(nèi)外兼修的進(jìn)程。在對(duì)外方面，主要是通過修正與主要大國(guó)和一些地區(qū)的關(guān)系以及凸現(xiàn)能源和氣候變化外交的重要性，來實(shí)現(xiàn)歐盟利益，提升歐盟國(guó)際影響。
　　1、改善與美國(guó)的關(guān)系。美歐關(guān)系曾因伊拉克陷入二戰(zhàn)以來的最大危機(jī)，在默克爾出任總理后，德國(guó)率先修補(bǔ)與美國(guó)的關(guān)系。2007年5月，親美的薩科齊在法國(guó)總統(tǒng)選舉中勝出，法美關(guān)系也有望明顯改善。在伊朗核問題、黎巴嫩內(nèi)亂、科索沃獨(dú)立、阿富汗北約軍事行動(dòng)、歐盟解除對(duì)華武器禁運(yùn)、防止全球變暖等諸多問題上美歐之間明顯增加了協(xié)調(diào)。而且在2007年4月30日結(jié)束的美歐峰會(huì)上，一直停擺不前的跨大西洋經(jīng)濟(jì)一體化計(jì)劃取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，雙方簽訂了推進(jìn)跨大西洋經(jīng)濟(jì)一體化框架協(xié)定，加強(qiáng)美歐經(jīng)濟(jì)融合，共同應(yīng)對(duì)非西方世界的經(jīng)濟(jì)崛起。當(dāng)然，歐盟國(guó)家改善美歐關(guān)系的目的是要建立美歐平等伙伴關(guān)系，而不是對(duì)美國(guó)的曲意奉承。布朗上任后就表示將傾聽英國(guó)大多數(shù)公眾的民意，在保持英美特殊關(guān)系的同時(shí)避免像布萊爾那樣對(duì)美國(guó)言聽計(jì)從。
　　2、疏遠(yuǎn)俄羅斯。如果說2005年之前的歐俄關(guān)系是漸行漸近的話，那么之后的發(fā)展大有漸行漸遠(yuǎn)之勢(shì)，正經(jīng)歷著冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的誤解和不信任。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，俄羅斯實(shí)力再度增強(qiáng)后，努力在周邊地區(qū)重新確立主導(dǎo)地位，與一直試圖將影響擴(kuò)展到東歐、巴爾干、高加索和中亞地區(qū)的歐盟形成正面沖撞。其次，東擴(kuò)后一些中東歐國(guó)家與俄羅斯的各種矛盾轉(zhuǎn)化為歐俄矛盾。在歐盟內(nèi)部，德國(guó)前總理施羅德和法國(guó)前總統(tǒng)希拉克曾大力推動(dòng)與俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。如今，德國(guó)新總理更關(guān)心俄羅斯內(nèi)部的人權(quán)狀況，對(duì)發(fā)展德俄、歐俄關(guān)系缺乏熱情。
　　對(duì)于俄羅斯的強(qiáng)勢(shì)外交，歐盟大多數(shù)國(guó)家都心存戒心，支持對(duì)俄羅斯進(jìn)行一定程度的牽制。不過，在如何牽制以及牽制力度上，歐盟國(guó)家內(nèi)部意見明顯不一。一些歐盟國(guó)家對(duì)目前過度冷卻的歐俄關(guān)系并不滿意，也不愿意看到中東歐國(guó)家掌控歐盟對(duì)俄政策的狀況。畢竟，俄羅斯在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將是歐盟國(guó)家的主要能源供應(yīng)來源，而且美俄沖突的升級(jí)給歐盟國(guó)家的安全帶來嚴(yán)重的不確定因素，也妨礙了歐盟共同外交政策的發(fā)展。因此，歐盟未來對(duì)俄政策的中心問題是在疏遠(yuǎn)的過程中如何穩(wěn)定與俄羅斯的關(guān)系。
　　3、調(diào)整周邊外交重點(diǎn)。歐盟經(jīng)過多次擴(kuò)大從原來的6個(gè)成員國(guó)發(fā)展到今天的27個(gè)�？梢哉f，擴(kuò)大是歐盟過去周邊外交的主軸，通過接納周邊國(guó)家加入歐盟，完成對(duì)周邊國(guó)家內(nèi)部體制的改造。但是，隨著2004年10個(gè)新成員國(guó)的加入，歐盟周邊外交重心正轉(zhuǎn)向歐盟睦鄰政策，即在不承諾入盟前景的情況下，向周邊國(guó)家提供一個(gè)高于合作伙伴但低于歐盟成員的合作機(jī)制。歐盟將通過提供各種激勵(lì)措施，促進(jìn)周邊國(guó)家在國(guó)內(nèi)體制和法律方面向歐盟靠攏，鼓勵(lì)政治經(jīng)濟(jì)改革，擴(kuò)大和歐盟的經(jīng)濟(jì)一體化。
　　在與此同時(shí)，重要性相對(duì)下降的歐盟擴(kuò)大政策雖并沒有終結(jié)，但出現(xiàn)四方面的新變化。第一，擴(kuò)大對(duì)象國(guó)暫時(shí)凍結(jié)。第二，關(guān)注歐盟內(nèi)部吸納能力。第三，嚴(yán)格應(yīng)用入盟標(biāo)準(zhǔn)。第四，法國(guó)新總統(tǒng)薩科齊上臺(tái)后，力阻土耳其入盟,土耳其入盟問題再掀波瀾。
　　4、關(guān)注來自中國(guó)的挑戰(zhàn)。歐盟與中國(guó)的關(guān)系自1995年以來發(fā)展迅猛，并已提升到全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系層次。不過，從2005年以來，全球格局和中歐關(guān)系中的一系列變化也促使歐盟開始調(diào)整其對(duì)華戰(zhàn)略。歐盟委員會(huì)在2006年提出新的對(duì)華政策文件，即題為《歐盟與中國(guó)：更緊密的伙伴、擴(kuò)大的責(zé)任》的總文件，和題為《競(jìng)爭(zhēng)和伙伴關(guān)系》的貿(mào)易投資政策姐妹文件，以相當(dāng)直率的言辭闡述了歐盟對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略思考和政策目標(biāo)。
　　首先，維持歐盟對(duì)華接觸和伙伴政策的主基調(diào)，并從更高戰(zhàn)略高度加以重新確認(rèn)。文件表示，歐盟歡迎中國(guó)的繼續(xù)發(fā)展，將堅(jiān)持其接觸和伙伴戰(zhàn)略，并要善加利用中國(guó)崛起所帶來的機(jī)會(huì)，以服務(wù)歐盟的利益。其次，重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。文件將中國(guó)視為“對(duì)歐盟貿(mào)易政策最重要的單個(gè)挑戰(zhàn)”，關(guān)注歐盟與中國(guó)之間日益擴(kuò)大的貿(mào)易逆差。第三，文件以“責(zé)任”為名強(qiáng)調(diào)對(duì)等互惠。歐盟以往的對(duì)華政策實(shí)踐側(cè)重通過援助來幫助中國(guó)在國(guó)內(nèi)推進(jìn)改革，在國(guó)外融入國(guó)際社會(huì)。新文件則認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該在發(fā)展中歐雙邊關(guān)系和解決國(guó)際問題上承擔(dān)更多的責(zé)任。第四，文件要求以中歐《伙伴關(guān)系和合作協(xié)定》的談判為主軸來推進(jìn)歐盟的政策目標(biāo)。歐盟新的對(duì)華文件出臺(tái)，標(biāo)志著中歐之間原有的蜜月關(guān)系已經(jīng)告一段落。新的中歐關(guān)系也許會(huì)更加成熟，有更為深厚的合作基礎(chǔ)支撐，但也需要更大的努力來管理日益眾多的矛盾和摩擦。
　　5、重新重視與非洲國(guó)家關(guān)系。在冷戰(zhàn)之后，歐盟作為發(fā)展援助的主要提供方，將民主、人權(quán)和善治等政治條件與經(jīng)濟(jì)援助掛鉤，大力在發(fā)展中國(guó)家，特別是非洲國(guó)家推廣西方制度。近年來，非洲經(jīng)濟(jì)快速騰飛，尼日利亞、安哥拉、蘇丹等新產(chǎn)油國(guó)紛紛崛起，促使歐盟重新認(rèn)識(shí)到非洲市場(chǎng)和能源的重要性。而且，隨著非洲與中國(guó)和其他發(fā)展中大國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作飛速發(fā)展，歐盟逐漸認(rèn)識(shí)到，如果歐盟政策不加調(diào)整，歐盟在非洲的影響和利益將日益受到削弱。歐盟委員會(huì)已經(jīng)在準(zhǔn)備制定一個(gè)歐盟－非洲共同戰(zhàn)略，以便經(jīng)歐非峰會(huì)采納后指導(dǎo)歐盟和非洲新型關(guān)系的發(fā)展。根據(jù)目前透露的信息，該共同戰(zhàn)略將包含四個(gè)方面：一是超越發(fā)展合作，也就是單純的發(fā)展援助提供者和接受者的關(guān)系，而將歐非合作擴(kuò)展至各種其他議題；二是超越非洲，即歐非關(guān)系不僅限于歐盟和非洲之間的雙邊關(guān)系，也要尋求歐非在其他地區(qū)和全球問題上的戰(zhàn)略合作；三是超越分化，強(qiáng)調(diào)歐盟要支持非洲作為一個(gè)區(qū)域組織應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)的能力；四是超越機(jī)構(gòu)，要鼓勵(lì)歐洲和非洲人民之間的民間交流，加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)�；�于上述總體戰(zhàn)略思路，歐盟準(zhǔn)備與非洲在能源、氣候變化、移民和就業(yè)，民主治理等領(lǐng)域建立多項(xiàng)伙伴關(guān)系。
　　6、整合能源和氣候變化政策。面對(duì)日益凸現(xiàn)的能源安全和全球變暖問題，歐盟一方面大幅提升上述兩個(gè)問題在歐盟總體外交中的地位，另一方面則努力整合歐盟能源政策與防止全球變暖政策。歐盟在今年春季峰會(huì)上決定實(shí)施首個(gè)歐盟能源行動(dòng)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)供應(yīng)穩(wěn)定、能效提高和環(huán)境相容三大目標(biāo)。為了保證供應(yīng)穩(wěn)定，歐盟一方面要鞏固與中東國(guó)家和俄羅斯的能源伙伴關(guān)系，以穩(wěn)定主要供應(yīng)來源。同時(shí)，為減少對(duì)這些國(guó)家的能源依賴，歐盟正在大力發(fā)展與非洲和中亞新能源生產(chǎn)國(guó)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化。在提高能源使用效率方面，歐盟能源行動(dòng)計(jì)劃要求成員國(guó)到2020年使一次性能源消耗量比目前減少20%，可再生能源在能源消費(fèi)總量中的比重達(dá)到20％。其中，生物燃料要占到可再生能源的一半。提高能源效率的政策也為歐盟在全球防止變暖的談判中發(fā)揮主導(dǎo)作用奠定基礎(chǔ)。歐盟各國(guó)同意，到2020年歐盟的溫室氣體排放量要比1990年的水平低20％。如果其他發(fā)達(dá)國(guó)家愿意跟進(jìn)，這一比例可提高到30％。
　　有了歐盟共同政策的支持，德國(guó)在6月?lián)�任八�?guó)峰會(huì)主席國(guó)期間，得以說服美國(guó)同意在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)就氣候變化問題進(jìn)行談判，并在2009年之前結(jié)束談判，為2012年《京都議定書》失效后確立“后京都體制”；美國(guó)也同意“認(rèn)真考慮”歐盟、加拿大、日本等提出的關(guān)于到2050年全球溫室氣體排放量比1990年至少降低50％的建議。可以預(yù)見，將于2007年12月在印度尼西亞啟動(dòng)的后京都體制談判進(jìn)程中，歐盟將繼續(xù)推進(jìn)氣候外交。
　　
　　改革條約和外交能力建設(shè)
　　
　　在內(nèi)部，歐盟調(diào)整中的外交戰(zhàn)略需要一個(gè)有力的外交協(xié)調(diào)體制來支持。2004年簽署的歐盟憲法條約原本提出了一系列體制改革，但在法國(guó)和荷蘭的全民公決中遭到否決，歐盟陷入嚴(yán)重的制憲危機(jī)。經(jīng)過將近兩年的所謂“反思期”，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在今年6月下旬召開的首腦峰會(huì)上終于達(dá)成共識(shí)，決定放棄憲法條約，轉(zhuǎn)而談判訂立一項(xiàng)改革條約，以便將憲法條約的大多數(shù)條款塞入其中。
　　改革條約的關(guān)鍵目的是要讓歐盟在國(guó)際舞臺(tái)擁有更大和更為可信的行動(dòng)能力。根據(jù)歐盟峰會(huì)達(dá)成的共識(shí)，新的改革條約將包含兩部分實(shí)質(zhì)性條款。第一部分是對(duì)現(xiàn)有《歐洲聯(lián)盟條約》進(jìn)行修改；第二部分對(duì)現(xiàn)有《建立歐洲共同體條約》進(jìn)行修改，并將其改名為《聯(lián)盟運(yùn)作條約》。改革條約將對(duì)歐盟的整個(gè)對(duì)外政策體制進(jìn)行大幅調(diào)整，大大加強(qiáng)其政策的延續(xù)性、一致性和有效性。改革條約將宣布?xì)W共體被歐盟繼承和取代，歐盟將獲得國(guó)際法人資格。歐盟將設(shè)立任期兩年半可連選一屆的歐洲理事會(huì)常任主席，主持歐盟峰會(huì)。同時(shí)，歐盟還將設(shè)立“聯(lián)盟外交和安全政策高級(jí)代表”，任期5年，負(fù)責(zé)主持歐盟外交部長(zhǎng)理事會(huì)。兩個(gè)職位的設(shè)置將在對(duì)外政策領(lǐng)域取消輪值主席國(guó)制度，使歐盟對(duì)外政策的連續(xù)性大大強(qiáng)化。高級(jí)代表也將兼任歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)外關(guān)系的專員，掌管歐盟的對(duì)外援助資金，領(lǐng)導(dǎo)新建的歐盟對(duì)外行動(dòng)機(jī)構(gòu)，包括歐盟130個(gè)左右遍布世界的駐外使團(tuán)。如此，高級(jí)代表將統(tǒng)一掌管歐盟分散在理事會(huì)和委員會(huì)的幾乎所有的對(duì)外職權(quán)、財(cái)力和人力資源，從而顯著提升歐盟對(duì)外政策的內(nèi)部一致性和外部有效性。但是，此次對(duì)外政策體制的調(diào)整仍不是革命性的，各國(guó)仍然保留在歐盟外交和安全政策上的否決權(quán)，以及各國(guó)在第三國(guó)的外交代表機(jī)構(gòu)和在國(guó)際組織的國(guó)家席位。
　　根據(jù)6月峰會(huì)的共識(shí)，歐盟將在7月底之前啟動(dòng)政府間會(huì)議，最晚在2007年底之前形成條約的最后文本，在2009年6月的歐洲議會(huì)選舉前完成條約的各國(guó)批準(zhǔn)程序。由于歐盟領(lǐng)導(dǎo)人已就主要關(guān)鍵爭(zhēng)議議題達(dá)成了妥協(xié)，而新條約在大多數(shù)國(guó)家無需訴諸全民公決來進(jìn)行批準(zhǔn)，歐盟此次通過改革條約的機(jī)會(huì)將會(huì)很大。一個(gè)更新后的歐盟無疑將在世界舞臺(tái)上具有更大的外交行動(dòng)能力。但是，這種能力要得到完全釋放，還要依賴成員國(guó)外交政策的趨同，以及英、法、德三大國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)集體在歐盟內(nèi)部的政策協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)能力。
　�。ㄗ髡呦祻�(fù)旦大學(xué)國(guó)際政治系
　　主任、教授）
　�。ū疚呢�(zé)任編輯：王棟）

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