歐盟對(duì)科索沃政策的演變:科索沃加入歐盟

　　“科索沃獨(dú)立”是2008年國際政治中的一件大事，其引發(fā)的爭(zhēng)議和產(chǎn)生的影響極其深刻�？扑魑值莫�(dú)立進(jìn)程主要由內(nèi)部動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，但外部力量的作用也不容忽視，歐盟作為科索沃爭(zhēng)端的主要調(diào)停者，其政策演變對(duì)科獨(dú)立產(chǎn)生的影響尤值得加以研究。
　　
　　科索沃危機(jī)時(shí)期
　　
　　冷戰(zhàn)時(shí)期東西方對(duì)立是主要矛盾，科索沃問題并不突出；西歐著眼于瓦解華約組織，拉攏屬于社會(huì)主義陣營(yíng)的南斯拉夫，對(duì)科索沃沒有制定特別的政策。1980年鐵托逝世后，科索沃帶有強(qiáng)烈民族主義色彩的事件接連不斷發(fā)生，前南當(dāng)局多次實(shí)行“緊急狀態(tài)”，均未奏效。20世紀(jì)90年代初的東歐劇變給前南地區(qū)形勢(shì)帶來進(jìn)一步?jīng)_擊，1991年6月斯洛文尼亞和克羅地亞宣布獨(dú)立，揭開了南聯(lián)邦解體的大幕。歐盟作為調(diào)停人開始直接介入南政治事務(wù)，雖然它想盡力保持南聯(lián)邦的完整，但形勢(shì)明顯已不可逆轉(zhuǎn)：1991年10月科索沃議會(huì)宣布成立“科索沃共和國”，并立刻得到阿爾巴尼亞的承認(rèn)，成為南斯拉夫獨(dú)立風(fēng)潮中第一個(gè)得到外國承認(rèn)的“國家”；不久，馬其頓、波黑共和國先后宣布獨(dú)立。在這樣的趨勢(shì)下，歐盟12國于1992年1月承認(rèn)了斯、克兩國獨(dú)立。1992年4月，塞爾維亞和黑山宣布成立南斯拉夫聯(lián)盟共和國。至此，南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國不復(fù)存在，但由于南聯(lián)盟的強(qiáng)硬態(tài)度，科索沃并沒有如愿從塞爾維亞獨(dú)立出來。
　　1992年4月波黑內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，歐盟又介入調(diào)解工作，但未取得實(shí)際效果，反而引來了美國的干預(yù)。最終在美國的主導(dǎo)下，有關(guān)各方于1995年10月簽署了關(guān)于波黑和平的《代頓協(xié)議》。波黑危機(jī)結(jié)束后，科索沃問題再次浮出水面。1998年2月底，南聯(lián)盟特警部隊(duì)與科索沃解放軍發(fā)生激烈的武裝沖突，科索沃危機(jī)由此爆發(fā)。此后，歐盟積極參與斡旋和調(diào)解工作，試圖在美國插手前和平解決科索沃問題(當(dāng)時(shí)美正在醞釀解決科問題的“第二個(gè)代頓協(xié)議”，并不斷向歐盟施壓)。歐盟不愿看到美國在波黑問題上發(fā)揮的主導(dǎo)作用繼續(xù)擴(kuò)大到科索沃，希望將科索沃問題完全納入自己的管轄范圍。為此歐盟向南聯(lián)盟施加以經(jīng)濟(jì)制裁為主、軍事手段為輔的壓力，促使其與之合作。同年3月舉行的歐盟首腦會(huì)議只是決定暫停對(duì)南聯(lián)盟的出口信貸和實(shí)施武器禁運(yùn)，而沒有對(duì)美國關(guān)于由北約制定對(duì)科索沃軍事干預(yù)計(jì)劃的呼吁做出響應(yīng)。在6月12日的前南問題國際聯(lián)絡(luò)小組會(huì)議上，西歐大國在軍事干預(yù)問題上再次同美國的主張形成對(duì)立，德、法、英等國都主張對(duì)科問題的軍事干預(yù)必須得到聯(lián)合國的授權(quán)。9月初，南聯(lián)盟向科索沃當(dāng)局提出了一項(xiàng)為期3-5年的l臨時(shí)協(xié)議，應(yīng)允給科一定程度的自治。在國際社會(huì)的調(diào)解和各方面壓力下，南聯(lián)盟和阿族中的溫和派進(jìn)行了談判，但問題并沒有根本解決。1999年，危機(jī)再次爆發(fā)，年初國際聯(lián)絡(luò)小組外長(zhǎng)會(huì)議就科索沃問題的政治解決達(dá)成協(xié)議，要求科沖突雙方于2月6日開始舉行談判，并在7天內(nèi)達(dá)成“允許科索沃實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性自治協(xié)議”。但經(jīng)過兩輪談判，塞、阿兩族沒有達(dá)成一致，南聯(lián)盟不愿在所謂的“和平協(xié)議”上簽字。3月24日，在未得到聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)的情況下，以美國為首的北約對(duì)南聯(lián)盟進(jìn)行空中打擊，科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。
　　因臨時(shí)協(xié)議未奏效而對(duì)南聯(lián)盟心存不滿，加上危機(jī)爆發(fā)后美國的壓力和西方傳媒對(duì)科索沃問題的大肆渲染，歐盟對(duì)南聯(lián)盟的態(tài)度變得更為強(qiáng)硬，成員國中除希臘外都對(duì)北約的空襲表示支持。但隨著國際社會(huì)對(duì)北約狂轟亂炸的抗議與日俱增，北約內(nèi)部的分歧也日益公開化。歐盟委員會(huì)5月份發(fā)表聲明，提議建立歐洲重建機(jī)構(gòu)，以幫助科索沃及其周邊國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)；歐盟理事會(huì)則支持芬蘭總統(tǒng)阿赫蒂薩里代表歐盟赴貝爾格萊德進(jìn)行斡旋。6月8日，西方七國加俄羅斯舉行八國外長(zhǎng)會(huì)議就一項(xiàng)有關(guān)結(jié)束科索沃危機(jī)的決議草案達(dá)成一致，并決定將該草案提交聯(lián)合國討論；同日，南聯(lián)盟同北約簽署了從科索沃撤出軍隊(duì)的協(xié)議，北約宣布停止對(duì)南的軍事打擊。6月10日，聯(lián)合國安理會(huì)通過了政治解決科索沃問題的1244號(hào)決議；根據(jù)決議，南聯(lián)盟給予科索沃高度自治的權(quán)利，但西方國家及國際社會(huì)必須承認(rèn)科索沃仍是南聯(lián)盟的一部分，尊重南聯(lián)盟的主權(quán)領(lǐng)土完整。與此同時(shí)，歐盟發(fā)起并主持了東南歐問題外長(zhǎng)會(huì)議，會(huì)議通過了《東南歐穩(wěn)定公約》；7月30日的首腦會(huì)議批準(zhǔn)了該公約，并就其實(shí)施做出了安排。從某種意義上說，《東南歐穩(wěn)定公約》是歐盟為實(shí)現(xiàn)東南歐的穩(wěn)定與發(fā)展而提出的一個(gè)方案，即試圖通過區(qū)域一體化把東南歐吸納到歐盟的框架內(nèi)，在統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟(jì)和安全體系內(nèi)解決東南歐的地區(qū)安定與發(fā)展問題，這其中就包括科索沃問題。
　　科索沃問題對(duì)歐盟的共同外交與安全政策是一大考驗(yàn)。在對(duì)科索沃政策上，這一時(shí)期歐盟一直謀求和平解決科問題，但力不從心；雖然采取了一些外交和經(jīng)濟(jì)手段，但都未能阻止科局勢(shì)進(jìn)一步惡化；對(duì)于北約的軍事干預(yù)，歐盟曾一直強(qiáng)調(diào)要經(jīng)過聯(lián)合國的授權(quán)，但迫于壓力最終同意了美國的方案。不過，此時(shí)歐盟并不支持科索沃脫離南聯(lián)盟獨(dú)立存在，更多的還是支持其高度自治的地位。
　　
　　北約維和時(shí)期
　　
　　1999年6月，北約維和部隊(duì)和聯(lián)合國駐科索沃特派團(tuán)進(jìn)駐科索沃。此后，特派團(tuán)實(shí)施了包括成立科索沃過渡行政委員會(huì)在內(nèi)的一系列措施，但這些措施明顯有利于科進(jìn)一步走向獨(dú)立。2000年10月，科索沃在聯(lián)合國的監(jiān)督下舉行了地方選舉，溫和派魯戈瓦領(lǐng)導(dǎo)的科索沃民主聯(lián)盟獲勝。盡管南聯(lián)盟對(duì)選舉結(jié)果不予承認(rèn)，但科索沃在北約維和部隊(duì)的“掩護(hù)”下，事實(shí)上已走向“獨(dú)立”。
　　這一時(shí)期歐盟在科索沃問題上的作用面臨邊緣化的危險(xiǎn)，這促使歐盟進(jìn)行反思。北約未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)空襲南聯(lián)盟的行為使歐盟認(rèn)識(shí)到，自己之所以在解決科危機(jī)中淪為次要角色，主要原因是“由于歐洲防務(wù)虛弱”。痛定思痛，歐盟決定加快共同外交與防務(wù)制度建設(shè)，除了將西歐聯(lián)盟并入歐盟，還計(jì)劃建立一支能夠發(fā)揮新的防御作用的快速反應(yīng)部隊(duì)。同時(shí)，歐盟也意識(shí)到必須在非軍事領(lǐng)域采取更多措施以促進(jìn)科索沃爭(zhēng)端的解決，并增強(qiáng)自身的影響力。除了通過《東南歐穩(wěn)定公約》外，歐盟還積極參與并主導(dǎo)了科索沃的重建工作，但成效甚微。這既有科經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)等內(nèi)因，也與歐盟對(duì)科經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的錯(cuò)誤定位有關(guān)�？扑魑謶�(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前，歐盟就有意將科納入其東擴(kuò)計(jì)劃，并對(duì)科地區(qū)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行了考察，因而在科經(jīng)濟(jì)重建的過程中有意以適應(yīng)歐盟標(biāo)準(zhǔn)來塑造其經(jīng)濟(jì)，并將工作重點(diǎn)放在相應(yīng)政策上，殊不知經(jīng)歷過戰(zhàn)火摧殘的科索沃之失業(yè)和貧困問題遠(yuǎn)比適應(yīng)歐盟標(biāo)準(zhǔn)更為急迫。
　　總之，在這一時(shí)期，歐盟明顯感覺到科索沃問題的復(fù)雜性：一方面，科政治局勢(shì)并沒有完全穩(wěn)定下來，反而有愈演愈烈的趨勢(shì)；另一方面，經(jīng)濟(jì)重建并未取得預(yù)期效果。此外，由于科并不是一個(gè)主權(quán)實(shí)體，其在對(duì)外貿(mào)易方面遭遇的瓶頸也很多。歐盟意識(shí)到科索沃最終地位的解決對(duì)其政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，但考慮到各種政治因素及連鎖影響，對(duì)該問題還是持比較保守的態(tài)度，即主張?jiān)诰S護(hù)南聯(lián)盟的主權(quán)條件下，實(shí)現(xiàn)科索沃地區(qū)的“高度自治”。 值得注意的是，此時(shí)歐盟的態(tài)度已不像科索沃危機(jī)時(shí)那樣強(qiáng)硬了。北約和聯(lián)合國特派團(tuán)對(duì)科各方面的改造有意使其向獨(dú)立的方向發(fā)展，這一定程度上對(duì)歐盟的政策產(chǎn)生了影響。
　　
　　最終地位談判時(shí)期
　　
　　在經(jīng)歷了科索沃重建的艱難之后，歐盟將解決科問題的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向科的國際法地位問題。在聯(lián)合國、歐盟及有關(guān)各方的推動(dòng)下，科索沃最終地位問題的談判和解決逐漸被提上日程。
　　2002年年初，時(shí)任聯(lián)合國秘書長(zhǎng)特別代表的米歇爾?施泰納提出“先標(biāo)準(zhǔn)后地位”戰(zhàn)略，即在進(jìn)行有關(guān)地位問題的談判開始之前，實(shí)施一些重要的政治和社會(huì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)現(xiàn)的程度直接影響到科索沃地位談判的開始。該戰(zhàn)略提出后，很快成為國際社會(huì)在科索沃地位問題上的主導(dǎo)原則。2003年12月，新任聯(lián)合國秘書長(zhǎng)特別代表哈里?霍爾克里與科自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，在遵循上述原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改制定了所謂的“科索沃標(biāo)準(zhǔn)”，以使之更符合該地區(qū)的形勢(shì)要求。但由于2004年3月科索沃的暴亂事件，“科索沃標(biāo)準(zhǔn)”的草案一直未能公布，因而阻礙了科地位問題談判的政治進(jìn)程。2004年8月，聯(lián)合國秘書長(zhǎng)特別代表耶森?彼得森一上任就明確表態(tài)，在地位問題上的決定不會(huì)無限期地拖延下去，并提出要“標(biāo)準(zhǔn)和地位并行”的戰(zhàn)略，即標(biāo)準(zhǔn)必須盡可能快地實(shí)現(xiàn)，地位問題的談判也必須在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)開始。2005年10月聯(lián)合國安理會(huì)發(fā)表主席聲明，正式啟動(dòng)科索沃最終地位談判的進(jìn)程，談判的主題是目前處于聯(lián)合國托管下的科索沃最終是實(shí)行“高度自治”還是走向“完全獨(dú)立”。
　　最終地位談判啟動(dòng)后，各方的博弈再次顯現(xiàn)。歐盟作為危機(jī)的協(xié)調(diào)者和戰(zhàn)后主要的重建者，無疑在科最終地位上擁有很大的發(fā)言權(quán)，但如何平衡國際社會(huì)及內(nèi)部成員國之間的利益及如何最大程度地實(shí)現(xiàn)歐盟自身的利益，也極大地考驗(yàn)著其對(duì)外政策。歐盟支持就科的地位問題進(jìn)行談判，但對(duì)于是否應(yīng)追求科最終獨(dú)立的地位卻有顧慮。盡管一些成員國在科獨(dú)立問題上有保留和反對(duì)意見，但最終歐盟成員國在集體通過的聲明中表達(dá)了一致立場(chǎng)，即強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略并排除科回到1999年戰(zhàn)爭(zhēng)之前地位的可能。隨著談判的深入及美國立場(chǎng)的日趨強(qiáng)硬，歐盟的態(tài)度也發(fā)生了一些微妙的變化，主張“在尊重塞爾維亞利益和維護(hù)其領(lǐng)土完整的權(quán)利的條件下，科索沃的獨(dú)立能為科索沃和地區(qū)的持久和平和穩(wěn)定提供最大的機(jī)會(huì)”。這一提法實(shí)際上把兩個(gè)對(duì)立的東西硬拼在一起，一方面贊成維護(hù)塞爾維亞的領(lǐng)土完整，另一方面又認(rèn)為科索沃獨(dú)立更符合該地區(qū)的利益，并且后者是在前者成立的條件下，這在邏輯和事實(shí)上都是明顯矛盾的。除了美國的壓力，歐盟態(tài)度的這一轉(zhuǎn)變也有自身原因。2004年歐盟東擴(kuò)后，由于新人盟的中東歐國家仍對(duì)俄羅斯懷有戒心，在外交和安全政策上追隨美國，從而對(duì)歐盟的對(duì)外政策包括科索沃政策形成了某種制約。
　　為了推進(jìn)談判進(jìn)程，歐盟以德國為首成立了科索沃基金會(huì)，并制定了科索沃“緊急戰(zhàn)略”，進(jìn)而又提出“科索沃5年獨(dú)立計(jì)劃”，其立場(chǎng)漸漸滑向美國。歐盟表示支持美國有關(guān)方面提出的解決科地位問題的方案之一，即“帶附加條件的獨(dú)立”，即在不改變邊界的情況下朝著獨(dú)立的最終目標(biāo)前進(jìn)，亦稱“漸進(jìn)式獨(dú)立”，條件是實(shí)行民主自管、尊重少數(shù)民族權(quán)利、負(fù)起地區(qū)責(zé)任。科索沃獨(dú)立后將擁有外交、安全、財(cái)政和司法權(quán)。2006年6月黑山宣布獨(dú)立，這給科索沃、歐盟以很大的觸動(dòng)，一方面科索沃要求獨(dú)立的愿望更加強(qiáng)烈，另一方面歐盟也在考慮是否可以用“黑山模式”來解決科索沃問題，以實(shí)現(xiàn)科索沃的獨(dú)立。
　　2007年2月，聯(lián)合國負(fù)責(zé)科未來地位談判的特使阿赫蒂薩里分別向塞爾維亞和科索沃當(dāng)局遞交了科地位問題的協(xié)議草案。這份草案未公開提及科獨(dú)立和塞爾維亞對(duì)科領(lǐng)土和主權(quán)的要求，但規(guī)定科將通過憲法，并有權(quán)簽訂國際協(xié)定、加入國際組織。塞方對(duì)協(xié)議草案予以回絕，科索沃阿族則表示支持。歐盟在一份聲明中對(duì)協(xié)議草案表示贊同，并支持阿赫蒂薩里在該草案基礎(chǔ)上通過談判尋求長(zhǎng)久的解決之道。7月，阿赫蒂薩里向聯(lián)合國安理會(huì)遞交了最終報(bào)告，即科索沃在國際監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，但由于俄羅斯的反對(duì)，未能經(jīng)安理會(huì)表決。隨后美歐決定由六國聯(lián)絡(luò)小組推動(dòng)塞爾維亞和科索沃之間進(jìn)行120天的“追加談判”；由美國、歐盟和俄羅斯代表組成的“三駕馬車”特使主導(dǎo)新一輪會(huì)談，并在12月10日向聯(lián)合國秘書長(zhǎng)匯報(bào)談判結(jié)果。
　　此時(shí)歐盟內(nèi)部在科索沃問題上仍存在意見分歧。12月lO日，科最終地位談判仍以失敗告終，對(duì)此歐盟深感失望。從其后來的行動(dòng)看，歐盟有意通過“軟化”塞爾維亞來實(shí)現(xiàn)“科索沃獨(dú)立”，并在聯(lián)合國積極爭(zhēng)取將科問題地區(qū)化，使其重新回歸到歐盟的管理和協(xié)調(diào)范圍。2008年2月17日，科索沃宣布從塞爾維亞“獨(dú)立”，舉世嘩然。雖然塞浦路斯、希臘和意大利等國表示不愿支持科單邊宣布獨(dú)立，但多數(shù)歐盟成員國對(duì)科獨(dú)立表示支持。實(shí)際上，歐盟作為一個(gè)整體已經(jīng)開始了行動(dòng)，在科宣布獨(dú)立前兩天，歐盟就通過了向科派遣文職使團(tuán)的計(jì)劃，以援助科在國防和司法系統(tǒng)上的缺陷和不足，并幫助科當(dāng)局從聯(lián)合國特派團(tuán)手中逐漸接管權(quán)力。
　　科最終地位談判時(shí)期，歐盟的態(tài)度轉(zhuǎn)變較大：一開始支持“先標(biāo)準(zhǔn)后地位”的原則，后來在獨(dú)立與尊重主權(quán)完整中矛盾模糊地表態(tài)，再后來提出“科索沃5年獨(dú)立計(jì)劃”及支持科索沃“有條件的獨(dú)立”，最終以加速入盟為條件來勸說塞爾維亞允許科索沃獨(dú)立。最終承認(rèn)“科索沃獨(dú)立”已成定局的聲音成為歐盟的官方表態(tài)。
　　綜上所述，歐盟對(duì)科索沃的政策經(jīng)歷了一個(gè)痛苦蛻變的過程：從最初尊重塞爾維亞的領(lǐng)土完整直到今天認(rèn)為科的獨(dú)立已成定局�？扑魑謫栴}帶來的挑戰(zhàn)并未完全消除。應(yīng)當(dāng)說，在科索沃問題上歐盟是各利益相關(guān)方中犧牲較多的，因?yàn)闊o論科索沃是被聯(lián)合國托管還是獨(dú)立成國，歐盟都將背負(fù)上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱；放寬塞爾維亞入盟標(biāo)準(zhǔn)，也將給歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)擔(dān)，還會(huì)引起一些成員國的不滿，在一定程度上削弱歐盟的凝聚力。此外，雖然歐盟和美國宣稱“科索沃模式是特例，具有不可復(fù)制性”，但科的獨(dú)立是否會(huì)引起周邊國家的動(dòng)亂和紛爭(zhēng)也極大地考驗(yàn)著歐盟對(duì)外政策的成效。
　　
　　(責(zé)任編輯：王棟)

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