國際公約推動中國深入反腐|深入推動一帶

　　2005年12月14日，《聯(lián)合國反腐公約》在中國正式生效，中國反腐走上國際合作軌道，用國內(nèi)、國際兩個“輪子”推動深入反腐。 　　國務(wù)院總理溫家寶在提請審議批準公約的議案中說，批準這一公約“有利于我國開展國際合作，遣返外逃腐敗犯罪人員，追繳被非法轉(zhuǎn)移國外的資產(chǎn)，有利于我國建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的腐敗預(yù)防與懲治體系。”
　　國務(wù)院經(jīng)審核認為，公約作為旨在預(yù)防和打擊腐敗、加強國際合作、促進跨國流動的腐敗資產(chǎn)追回的反腐敗國際法律文件，為中國逐步解決涉外腐敗犯罪案件中的“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金返還難”提供了國際法依據(jù)。
　　“公約要求成員國把腐敗分子引渡回國，并將非法所得從逃逸的去處追回，歸還給受害國�！�12月18日，北京大學(xué)國際法研究所所長饒戈平接受記者采訪時說，公約在法律制度上將有助于中國打擊懲治腐敗行為，推動中國深入反腐。
　　
　　中國反腐有了國際法依據(jù)
　　
　　《聯(lián)合國反腐敗公約》于2003年10月經(jīng)第58屆聯(lián)合國大會審議通過，去年10月10日中國外交部副部長張業(yè)遂代表中國政府簽字，10月27日十屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準《聯(lián)合國反腐敗公約》的決定，12月14日正式生效。
　　“在國際法上，簽署只代表一個國家對公約內(nèi)容的認證，是‘初步同意’態(tài)度的表達�！北本┐髮W(xué)國際法研究所所長饒戈平教授接受記者采訪時說，“批準則意味著一國承擔《公約》義務(wù)，接受《公約》拘束。”
　　饒戈平教授說，一旦全國人大常委會審議批準了《聯(lián)合國反腐敗公約》，中國就會按照公約行使權(quán)力、履行責(zé)任。為此，中國的銀行監(jiān)管、外匯監(jiān)管體系，財政、分配體系，以及打擊走私、販毒、洗錢的機制、國際合作的機制等都將出現(xiàn)一些調(diào)整�！爱斎唬�不可能先都調(diào)整到位了，然后才批準《聯(lián)合國反腐敗公約》，而是有些準備工作要做在前面�！�
　　腐敗現(xiàn)象存在于全球的各個角落，據(jù)世界銀行全球治理研究所所長丹尼爾?考夫曼的計算，腐敗每年給各國經(jīng)濟所造成的損失達1．5萬億美元，占世界GDP的5％。人們對腐敗深惡痛絕，反腐呼聲不斷高漲。截至去年9月15日，已有30個國家批準了該公約。
　　“對于一個國家說，腐敗不僅是道德淪喪，而且能夠造成政治經(jīng)濟上的嚴重惡果。從政治上說，它破壞了公眾對政府的信心和社會的穩(wěn)定；從經(jīng)濟上說，它滋生了社會蛀蟲，破壞了市場公平競爭環(huán)境�！庇忻襟w分析說。
　　腐敗對國家的戕害，已引起中國政府的注意。一直以來，中國政府重視國際反腐協(xié)作。公安部資料稱，自1998年以來，中國檢察機關(guān)在國內(nèi)外有關(guān)部門的協(xié)助下，成功抓獲了潛逃國外的腐敗犯罪分子70余人。另外，從1993年到2005年1月，通過國際刑警組織的配合，中國已先后將230多名外逃嫌疑人從30多個國家和地區(qū)緝捕回國，也將從外國潛逃至中國的一些嫌疑人遣送回其本國。
　　但是中國的國際反腐合作并不容樂觀。據(jù)公安部資料顯示，到去年底，中國外逃的經(jīng)濟犯罪嫌疑人尚有500多人(其中多為貪官)，涉案金額達700億元人民幣。目前通過雙邊司法協(xié)助、國際刑警組織等手段被遣返并追回財產(chǎn)的只有很小一部分。
　　“公約為各國國際反腐提供法律支持，對中國政府的反腐工作有著積極的作用。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所國際法學(xué)專家劉楠來教授接受記者采訪時說，“中國政府可以依據(jù)國際法的一些基本原則進行跨國反腐合作，公約能震懾和抑制腐敗行為�！�
　　
　　公約給引渡帶來良好期待
　　
　　同世界各國一樣，腐敗也伴隨著經(jīng)濟的增長，侵蝕著中國政府的肌體和誠信，尤其是攜款潛逃國外的腐敗官員，給中國形象留下黑色的斑痕。而由于各種原因，“調(diào)查取證難、人員引渡難、資金返還難”成為中國查辦涉外案件遇到的三難問題。
　　浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠于2003年4月，攜女兒、女婿和外孫使用化名假稱探望母親，從上海浦東機場先到新加坡，后逃到美國。楊秀珠在紐約黃金地段置辦了至少5處高級房產(chǎn)，其中一幢五層樓的公寓價值就超過4億元人民幣：全國頭號走私嫌犯賴昌星一直賴在加拿大，等等。
　　“案值大、身份高的外逃貪官，大多逃往美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達國家。這些國家在法律、制度方面，特別是司法協(xié)助上跟中國存在差異，引渡阻礙特別大�！眹�際法學(xué)專家吳楠來教授介紹說，美國奉行“政治犯不引渡”，加拿大則堅持“回國后有可能被處死刑的不引渡”。
　　“《公約》沒有強制會員國履行必須引渡義務(wù)。即便兩國簽訂了雙邊引渡條約，引渡也只能由會員國以‘可以’或‘不可以’做出決定。即是說《公約》對于條約前置主義國家沒有當然的約束力，他們?nèi)匀豢梢砸圆淮嬖陔p邊引渡條約為理由拒絕開展引渡合作。不過，《公約》中說的腐敗分子不屬于政治犯罪，在司法協(xié)助問題上，《公約》淡化了雙重犯罪原則，也就是說，即便有些犯罪根據(jù)被請求國的法律，不屬于犯罪，被請求國也應(yīng)當盡量提供司法協(xié)助。”劉楠來教授分析說。
　　按照國際慣例，引渡必須訂立雙邊引渡條約。截至去年底，與我國簽訂雙邊引渡條約的只有18個國家。一些被案犯視為避難所的國家，大都與中國沒有引渡協(xié)議，沒有雙邊引渡條約�！皩τ谕馓拥呢澒�，只能采取‘友好合作’的方式遣返�！�
　　正如劉楠來教授所說，美國聯(lián)邦執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法人員于去年4月在北京首都機場與我國警方辦理了案犯移交手續(xù)，將從中國外逃至美國的犯罪嫌疑人余振東交給我國警方。余振東原為中國銀行廣東開平支行行長，1993年至2001年間貪污挪用達4．7億美元之多，后攜款逃往美國。中方經(jīng)過大量的外交努力，中美兩國執(zhí)法機關(guān)密切合作，2001年12月美方?jīng)]收了余振東轉(zhuǎn)往美國的部分贓款，并于2002年12月將余振東拘押。2003年9月美方將所沒收的贓款全部返還中方。2004年4月16日，美方將余振東驅(qū)逐出境，并押送至中國。“美方的這一做法是完全符合《公約》精神的。”媒體報道，此案例表明美國對腐敗問題的積極合作態(tài)度。
　　
　　公約確認性賄賂犯罪
　　
　　腐敗的內(nèi)容中，賄賂是一個特別重大的領(lǐng)域。在中國國內(nèi)法中，就行賄罪的構(gòu)成要件而言，是以謀取不正當利益為目的的行賄行為才構(gòu)成犯罪賄賂；而就受賄罪而言，我國刑法規(guī)定的受賄對象只能是財物。而日趨嚴重的性賄賂，一直排除在法律范疇之外。
　　在中國落馬的高宮中，幾乎都有包二奶的敗跡。而二奶獻身的目的無非是從貪官身上撈取錢物等不正當好利益。特別是社會上傳說的深圳市羅湖公安局原局長安惠君“接受年輕英俊男警員的性賄賂”一事。深圳市檢察院反貪局表示，檢察機關(guān)只調(diào)查貪污 受賄行為，“是否涉嫌接受性賄賂不屬于檢察機關(guān)偵查范圍，沒有調(diào)查，也沒有最后證實”。社會特別學(xué)術(shù)界都建議把性賄賂定為犯罪，使接受性賄賂者被繩之以法，可至今仍然隱于無聲。
　　吳楠來教授介紹說，《公約》規(guī)定的受賄對象是不正當好處。不正當好處包括了財物以外的各種不應(yīng)得到的利益。中國政府沒有保留《公約》規(guī)定這一內(nèi)容。
　　劉楠來教授認為，在中國國內(nèi)法中增加性賄賂犯罪內(nèi)容，還有待進一步觀察和論證，但還必須經(jīng)全國人大通過。“一般來說，所謂各種不應(yīng)得到的利益，當然包括性賄賂。由此推理，在修改刑法內(nèi)容以跟《公約》銜接時，按理說性賄賂應(yīng)該在增加之列，以適應(yīng)國際國內(nèi)的要求，對中國是有益無害，至少能使性賄賂者沒那么明目張膽。”
　　
　　公約致力于反洗錢
　　
　　反腐敗必須反洗錢，反洗錢就是反腐敗。這幾乎成了當下反腐的響亮口號。在中國，販毒、走私、恐怖活動、黑社會組織犯罪四種犯罪違法所得及其產(chǎn)生的收益被界定為“黑錢”，對這些非法所得及其收益進行轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)賬等行為便是洗錢。而貪污、受賄所得并不被界定為“黑錢”，對貪污受賄所得及其收益進行轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)賬等行為，也就不能確認為洗錢。
　　而貪污賄賂恰恰是腐敗現(xiàn)象最激烈的表現(xiàn)。“從事實上說，貪污賄賂等腐敗犯罪已經(jīng)與洗錢犯罪形成了事實上的犯罪鏈條，互相牽連。如果洗錢的管道很暢通的話，反過來也會刺激大量的貪污受賄犯罪�！敝袊�社會科學(xué)院法學(xué)所一位不愿透露姓名的刑法學(xué)專家如是說。
　　中國國內(nèi)法規(guī)定的洗錢罪，其“上游犯罪”的界定主要指毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪和走私犯罪�！皼]有把由于腐敗官員貪污受賄、侵占、挪用公款得到的不義之財包括在其中，讓很多犯罪分子鉆了法律的空子。涉及跨國犯罪的就更少了�！�
　　而《公約》所規(guī)定的洗錢罪的“上游犯罪”，在范圍上與國際反洗錢標準基本一致。被認為國際上反洗錢標準的是國際反洗錢特別工作組(FATF)關(guān)于洗錢罪上游犯罪的范圍至少包括20多種犯罪的建議，即除了我國刑法已經(jīng)規(guī)定的四種犯罪外，還包括腐敗犯罪、人口犯罪、國邊境犯罪、證券犯罪，以及一些傳統(tǒng)犯罪如詐騙犯罪。
　　“反洗錢也就是反腐敗，僅限于中國刑法規(guī)定的四類上游犯罪，會放縱許多罪犯及贓款流失。中國政府應(yīng)該把范圍拉寬，向國際標準靠攏才是最好的做法�！边@位不愿透露姓名的刑事法學(xué)專家認為。
　　在反洗錢操作上，《公約》要求銀行落實“了解你的客戶”措施，實施大額交易和可疑交易的報告制，這些措施都能有效地預(yù)防非法資金的外流問題：對某些擔任重要職務(wù)的公職人員以及他們的親屬和有密切關(guān)系的人員，實際銀行賬戶的強化審查。
　　有學(xué)者認為，《公約》中有些預(yù)防洗錢的規(guī)定是具有相當大的難度的，而且不符合法律的公平原則；但北大國際法研究所所長饒戈平教授接受采訪時則指出：“反洗錢不可能一蹴而就。現(xiàn)在正在制定的《反洗錢法》是在《公約》規(guī)定的反腐標準框架下所做的法律制訂。”
　　
　　提起民事訴訟追回贓款
　　
　　去年發(fā)生的加拿大留學(xué)生在渥太華唐人街“富豪”O(jiān)K廳被槍殺事件，年僅20歲的兩名被害人皆是高官子女，這一新聞讓媒體人士對腐敗產(chǎn)生極大的法律聯(lián)想。聯(lián)想的結(jié)果是這樣的一些問題：高官子女在國外過著奢侈的生活，國內(nèi)最高的反貪部門是否能調(diào)查高官子女資金的來源?對于眾多貪官出資讓親屬去國外做生意或讀書，向國外轉(zhuǎn)移贓款。反腐公約對其是否有相關(guān)規(guī)定?
　　而當這位媒體人士就這個問題向北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院黃風(fēng)教授采訪時，黃教授說，現(xiàn)在確實存在著一些華人青年在國外揮金如土，住著豪華公寓，開著豪華汽車，而他們本人以及他們的親屬并沒有任何貿(mào)易背景，這些錢是從哪兒來的，這是一個需要研究的問題。
　　“有一批資金是從國內(nèi)非法轉(zhuǎn)移出去的，而且是來源于腐敗行為的，對于這個問題，我國的司法機關(guān)負有調(diào)查的責(zé)任。對于被非法轉(zhuǎn)移到國外的資產(chǎn)，如何追繳這是《公約》第五章所特別關(guān)注的問題�！�
　　黃教授說，《公約》第五章規(guī)定了兩大類方法來進行這種追繳。第一類叫做直接追回方式，比如如果能夠證明在外國的資產(chǎn)屬于非法所得，那么我們可以到資產(chǎn)所在地直接提起民事訴訟，證明這些財產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，從而收回對這些資產(chǎn)的所有權(quán)。另一類方式叫做通過國際合作追回財產(chǎn)。比如，我們的司法機關(guān)可以對有關(guān)財產(chǎn)作出沒收的決定，然后請求外國司法機關(guān)予以承認和執(zhí)行。也可以直接提請外國司法機關(guān)在當?shù)貙Ψ欠ㄞD(zhuǎn)移財產(chǎn)的人員提起刑事訴訟，沒收他們的財產(chǎn)。在這方面，“《公約》包含很多比較先進的理念和制度�！�
　　《公約》生效之前，中國還沒有行之有效的追回贓款的途徑，贓款追回不盡如人意。“由于中國和很多國家在制度上存在較大的差異，所以簽署跨國協(xié)議的對象比較狹窄，只限于一些小國、弱國，也僅限于雙邊機制，這就導(dǎo)致追回贓款的效率比較低�！敝袊�社會科學(xué)院法學(xué)所不愿透露姓名的那位刑法學(xué)專家說�！岸�《公約》生效，無疑給中國政府追回贓款提供了國際法律支持�！�
　　
　　注重預(yù)防乃公約反腐基本理念
　　
　　“中國政府簽署并依照法律程序通過批準使《公約》生效，顯示了中國政府的反腐決心，對鏟除腐敗有著積極作用，但《公約》的作用畢竟有限，我們不能過于樂觀�！眲㈤獊斫淌诮邮苡浾卟稍L時說，“要最大限度地消除腐敗現(xiàn)象，最有效的方法還是從源頭上下功夫，扼殺腐敗于搖籃之中�！�
　　據(jù)介紹，《公約》草案除序言外，還包括總則、預(yù)防措施、刑事定罪、促進和加強國際合作、資產(chǎn)追回、技術(shù)援助、實施機制、最后條款等8章，共71項條款。草案涉及預(yù)防和打擊腐敗的立法、司法、行政執(zhí)法以及國家政策和社會輿論等方方面面，是一個重要、全面、綜合性的反腐敗國際法律文書。
　　外交部副部長武大偉去年10月22日在向全國人大常委會就公約作說明時說，國務(wù)院經(jīng)審核認為，公約提出的預(yù)防與懲治腐敗并重的主旨與中共中央確定的標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐方針基本一致，《公約》具體內(nèi)容與中國國內(nèi)法基本一致。
　　“公約在強調(diào)打擊腐敗犯罪的同時，更強調(diào)用立法、司法、行政等多學(xué)科、多層次、多領(lǐng)域手段綜合預(yù)防腐敗犯罪。這一基本理念，應(yīng)當在我國今后的反腐敗實踐中得到借鑒和體現(xiàn)�！贬槍Α豆�約》的基本原則及具體規(guī)定，法學(xué)專家陳正云作了深度解讀：
　　――《公約》要求締約國根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定、執(zhí)行和堅持有效的預(yù)防性反腐敗政策，以促進社會參與，體現(xiàn)法治，妥善管理公共事務(wù)和公共財產(chǎn)，促進廉正、透明度和問責(zé)制(acountabmty)�！拔覀儜�(yīng)加緊制定我國有關(guān)預(yù)防性反腐敗的法律、政策，并保證落實和定期評估，以保證其有效性。同時要加強預(yù)防性反腐敗機構(gòu)和人員的建設(shè)，整合有關(guān)職能和職權(quán)，增強預(yù)防腐敗犯罪的能力和效果。因為《公約》要求締約國應(yīng)確保建立一個或者酌情建立多個機構(gòu)，并賦予其必要的獨立性和專門的人力、財力資源，以對預(yù)防性反腐敗法律、政策的實施進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并積累和傳播預(yù)防腐敗的知識。根據(jù)《公約》的要求，我們還應(yīng)加強對行政管理模式、方式的研究，提高其公開性、透明度和效率。加強對公務(wù)員的管理，尤其是對公務(wù)員的任用、晉升管理、公務(wù)員職務(wù)行為的管理，制定并落實公務(wù)員職能利益：中突的標準和重大事項報告制度，以預(yù)防腐敗�！�
　　――在預(yù)防腐敗的過程中，《公約》規(guī)定要鼓勵公共部門以外的個人和團體積極參與進來，確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進行預(yù)防腐敗的公共教育和宣傳，除非有法律的規(guī)定并為必要的限制外，要尊重、促進和保護有關(guān)腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由�！搬槍�這項要求，我們應(yīng)積極研究社會參與的有效途徑，尤其是發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督在預(yù)防腐敗方面的積極作用�！�
　　――在當前，腐敗活動往往與金融活動聯(lián)系在一起，腐敗犯罪分子會千方百計利用金融活動進行腐敗資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或洗錢�！啊豆�約》已充分注意到了這一點。為此，我國金融機構(gòu)也應(yīng)加強研究和建立驗證客戶身份、保持交易記錄和報告可疑交易的制度和措施，加強金融情報機構(gòu)的建設(shè)，以收集、分析和傳遞關(guān)于腐敗活動或者潛在洗錢活動的信息，遏制和監(jiān)測可疑資金的跨境轉(zhuǎn)移�！�

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