[國(guó)資立法破繭] 中華人民共和國(guó)成立

　　訪國(guó)有資產(chǎn)法草案起草組專家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光。 　　 　　2008年3月5日，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京召開。在十一屆全國(guó)人大的五年任期內(nèi)，將審議和通過多部與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)的法律�！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法(草案)》的立法過程歷經(jīng)15年，跨越八屆、九屆、十屆全國(guó)人大，在十屆全國(guó)人大常委會(huì)三十一次會(huì)議上進(jìn)行首次審議。這部事關(guān)數(shù)十萬億國(guó)有資產(chǎn)的大法，在十一屆全國(guó)人大立法工作中將取得怎樣的進(jìn)展?
　　
　　國(guó)有資產(chǎn)法立法的背景是什么?
　　1978年之前，我們處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，可以說整個(gè)中國(guó)就是一個(gè)龐大的國(guó)企。1978年以后，國(guó)企改革可以分為三個(gè)階段：
　　1978年到1993年是國(guó)企改革的第一階段，這個(gè)階段的改革主要是放權(quán)讓利。有兩部法律法規(guī)標(biāo)志著這個(gè)階段國(guó)企改革的高潮，一是1988年頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，一是1991年朱?基總理親自主持修訂的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》。這一階段并沒有找到國(guó)企改革的突破口。
　　第二階段是從1993年到2003年，以國(guó)企改制和重組為標(biāo)志，是國(guó)企改革的攻堅(jiān)階段，從早期的“萬千百十計(jì)劃”到“兼并破產(chǎn)改革”，到“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，再到“國(guó)企的戰(zhàn)略性的重組”。在這個(gè)階段，國(guó)企改革和我國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛、全球經(jīng)濟(jì)調(diào)整配合起來，使得國(guó)企在公司制和兼并破產(chǎn)這樣一個(gè)大背景上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。
　　第三階段從2004年起，主要是從法律法制的角度給國(guó)企定位，推進(jìn)國(guó)企改革。即界定國(guó)企的法律地位，理清它的法律關(guān)系，把它納入到法制的軌道，讓它成為真正的市場(chǎng)主體。這一階段的改革以對(duì)國(guó)資委法律定位的反思為標(biāo)志。這個(gè)階段國(guó)企數(shù)量大大減少，中央國(guó)資委管理的國(guó)企只有152家，其他部委管理的還有5000多家，各省國(guó)資委管理的有七八萬家。實(shí)際上，這個(gè)階段是我們對(duì)國(guó)企改革攻堅(jiān)的一次升華或者說是一次更艱難的突破，找到了國(guó)企改革的真正癥結(jié)。從此，國(guó)企改革進(jìn)入到一個(gè)真正的市場(chǎng)化、規(guī)范化、法制化的階段。
　　
　　上個(gè)世紀(jì)90年代，就有人意識(shí)到應(yīng)當(dāng)設(shè)立一部法律來規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)。
　　那時(shí)很多人對(duì)國(guó)資立法的認(rèn)識(shí)很朦朧，并沒有從整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的角度來看。2003年，我在《南方周末》發(fā)表一篇《國(guó)有資產(chǎn)法的起承轉(zhuǎn)合》的文章。這篇文章不僅站在憲法、憲政的角度。還從民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法等角度來看國(guó)有資產(chǎn)，試圖打開人們的視野。我認(rèn)為，不要站在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、雙軌制或是虛假的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度來看待國(guó)有資產(chǎn)，而應(yīng)該站在歷史角度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和未來發(fā)展的角度，以及唯一擁有巨量國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)主義大國(guó)的角度來看國(guó)有資產(chǎn)。實(shí)際上，國(guó)有資產(chǎn)不僅僅是國(guó)企，我們有那么多政府資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、大量國(guó)有資源性資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，都屬于國(guó)有資產(chǎn)的范疇。國(guó)企只是國(guó)有資產(chǎn)中很小的一塊，但它可以折射出國(guó)有資產(chǎn)的管理混亂和改革難度。
　　
　　八屆、九屆人大都曾將國(guó)有資產(chǎn)法列入立法日程，十屆人大重新啟動(dòng)國(guó)資法立法，背景是什么?
　　國(guó)有資產(chǎn)根本的法律問題和法律關(guān)系沒有解決。也沒有理清楚。在實(shí)踐中的國(guó)有資產(chǎn)管理混亂，流失現(xiàn)象嚴(yán)重。中國(guó)的改革經(jīng)歷了30年，也到了拐點(diǎn)，要在法律上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種關(guān)系理清楚。
　　
　　1997年，國(guó)有資產(chǎn)法曾經(jīng)形成過一個(gè)草案，和現(xiàn)在的草案相比有什么不同?
　　1997年的國(guó)資法草案只是一個(gè)框架性的東西，它有兩大缺陷：一是沒有界定概念，很多法律關(guān)系也是不清楚的。二是當(dāng)時(shí)國(guó)企改革的實(shí)踐還很膚淺，因?yàn)?993年剛剛提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，所以當(dāng)時(shí)草案里的很多語言是非常陳舊的，解決不了什么問題。
　　
　　您從什么時(shí)候開始關(guān)注國(guó)資問題?
　　我從很早就開始關(guān)注國(guó)企改革。1986年，我參與了當(dāng)時(shí)破產(chǎn)法等一些國(guó)企改革政策的討論。1993年后我直接參與國(guó)企改革政策的研究與制定，但那時(shí)我更關(guān)注一些具體問題，比如國(guó)企如何兼并、如何破產(chǎn)等。2003年，國(guó)企改革到了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，十六大定了國(guó)資管理的新體制，但這一體制主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)計(jì)的，在我們法學(xué)家看來是有問題的。于是我2003年在《南方周末》上發(fā)表了那篇談國(guó)資法的文章，雖然是一篇短文章，但是我10年思考的積淀。十六大的新國(guó)資管理體制的設(shè)計(jì)實(shí)際上是上一階段國(guó)企改革的最高峰，而它恰恰也是我反思國(guó)資法的起點(diǎn)。
　　
　　今年是國(guó)企改革30年，您在一篇文章中提到要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企改革和反思的對(duì)接，如何實(shí)現(xiàn)這種對(duì)接?
　　一是把國(guó)企和國(guó)有財(cái)產(chǎn)連接起來，二是把國(guó)企改革和整個(gè)中國(guó)改革開放的進(jìn)程結(jié)合起來，三是把國(guó)企改革和整個(gè)經(jīng)濟(jì)全球化聯(lián)系起來，四是我們要站在一個(gè)新的視角，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要站在一個(gè)法律的角度來理清這之間的關(guān)系。立法也好，改革也好，不要站在一個(gè)窄的角度，要有一個(gè)戰(zhàn)略的思考，要選定好方向。改革很重要的一點(diǎn)是要安靜下來，在疾步中暫停一下進(jìn)行思考。法學(xué)家在這一方面有他的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗�就是要解決一個(gè)又一個(gè)具體的問題，因此要理清這其中的法律關(guān)系。
　　
　　在反思過程中，人們發(fā)現(xiàn)國(guó)資委的定位比較尷尬，這來自理論層面還是實(shí)際操作層面?
　　兩者都有。當(dāng)年是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、企業(yè)家、政治家討論并設(shè)計(jì)了國(guó)資委，并沒有法學(xué)家參加。這種體制存在一定缺陷。不管在國(guó)企的經(jīng)營(yíng)過程中，還是國(guó)企投資決策過程中，商業(yè)合同糾紛解決過程中，都發(fā)現(xiàn)這種體制有很多問題。比如說國(guó)有企業(yè)究竟是投資50萬或者100萬、1000萬需要國(guó)資委或控股公司批準(zhǔn)，這得有一個(gè)界限，不能什么事都需要國(guó)資委批。一些國(guó)企虧損了，陷入了財(cái)務(wù)困境，一些國(guó)企甚至資不抵債，這種情況究竟是企業(yè)自己去申請(qǐng)破產(chǎn)還是國(guó)資委去申請(qǐng)，現(xiàn)在實(shí)踐中說不清楚。再比如，中央和地方國(guó)資委的關(guān)系也不清楚，地方國(guó)資委要不要聽中央國(guó)資委的?在國(guó)資管理新體制中，國(guó)資委的定位不清晰。正因?yàn)槿绱�，�?guó)資委并不是很清楚自己的角色，它有時(shí)扮演消防隊(duì)、救火隊(duì)，有時(shí)又成為裁判者，有時(shí)成為上場(chǎng)踢球的運(yùn)動(dòng)員，有時(shí)只是觀眾。這些問題都說明2003年我們?cè)O(shè)計(jì)的“出資人”加“三統(tǒng)一，三結(jié)合” (即管人管事管資產(chǎn)，權(quán)利義務(wù)責(zé)任相結(jié)合)的國(guó)資管理的新框架并沒有解決國(guó)企在運(yùn)營(yíng)中的問題，甚至還滋生了一些新問題。這是國(guó)企下一步改革要面對(duì)的攔路虎。下一步改革要尋找突破，就要在這樣的問題上尋找突破。
　　
　　如果把立法過程比作一座山，現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)的立法走到什么位置了?
　　還在山底下，開始往上爬�，F(xiàn)在我認(rèn)為重要的是所選擇的登山路徑是對(duì)的。某種程度上講。上山的途徑可能會(huì)有很多，只是代價(jià)不同。有的人爬一天就能上山，有的人卻要爬一年，有人甚至?xí)�迷路。所以改革要選擇一個(gè)成本代價(jià)比較低的路徑，同時(shí)又是利益最大化的路徑。我們要確保每個(gè)人都能在改革中獲益，同時(shí)又是利益最大化的。我們這個(gè)山是沒有人爬過的，因?yàn)槲鞣絿?guó)家基本沒有國(guó)有資產(chǎn)法。中國(guó)的山很復(fù)雜、很險(xiǎn)峻，很容易遭遇山體滑坡，很容易出問題。但如果借助一些工具，譬如法律學(xué)者的望遠(yuǎn)鏡和指南針，就能把山路看得更清楚一點(diǎn)。攀爬起來更容易一些。
　　
　　您心里有沒有一個(gè)登頂?shù)臅r(shí)間表?
　　我認(rèn)為這個(gè)山不完全是國(guó)資法的山，而是整個(gè)中國(guó)改革的山。中國(guó)的改革永遠(yuǎn)沒有盡頭。我們只能說逼近終點(diǎn)，但沒有盡頭。我從不認(rèn)為中國(guó)的改革哪一天就成功了，我們只能說相對(duì)成功。我們處于一個(gè)不斷登山的過程。所以我覺得對(duì)中國(guó)的改革要有耐心，不能期望畢其功于一役。希望越來越多的人能理解國(guó)資法，認(rèn)識(shí)到國(guó)企改革遇到的問題，這樣的人多了，我們立法也就容易了。國(guó)資法的立法過程應(yīng)該是一個(gè)全體國(guó)民對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)法律意識(shí)的啟蒙過程。也是中國(guó)整個(gè)法制意識(shí)啟蒙的過程。每個(gè)人心里有法的時(shí)候，這個(gè)法就真正有了。這才是我們立法者的目標(biāo)。法治社會(huì)不見得要立許多法，但法一定在每一個(gè)人的心里。我希望國(guó)有資產(chǎn)法的立法與改革是這么一個(gè)過程，有形的無形的法律就建立在人們的心中。

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