政企分離難倒“鐵老大”:鐵路政企分離

　　2011年，又是新的一年，關(guān)于鐵路的話題依然炙手可熱。春運(yùn)暫且不提，光是高鐵的迅猛發(fā)展就足夠吸引人們的眼球。然而在極速的背后，我們要承擔(dān)多少代價(jià)呢？ 　　若把高鐵建設(shè)比作離弓之箭，人們擔(dān)心的是：鐵道部政企合一的老弓，拉不開(kāi)高鐵這支新箭。除高鐵建設(shè)以外，目前鐵路系統(tǒng)的營(yíng)銷方式、服務(wù)觀念都顯得和時(shí)代格格不入。
　　2008年，國(guó)務(wù)院提出并實(shí)施大部制改革，民航總局與交通部組建“大交通部”，而鐵道部卻依然獨(dú)立存在，國(guó)務(wù)院對(duì)于鐵道部的批示是――“保留鐵道部，同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)改革。”
　　近兩年關(guān)于鐵路體制的爭(zhēng)議和詬病甚囂塵上，人們都寄期望于“繼續(xù)推進(jìn)改革”，然而面對(duì)政企不分、“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的鐵道部，改革的方向究竟在哪里？就這些問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌博士接受了《民生周刊》的采訪。
　　
　　孤膽英雄――鐵道部還能走多遠(yuǎn)？
　　民生周刊：有人認(rèn)為“應(yīng)盡快將鐵道部納入大交通部。如果任其單獨(dú)發(fā)展，容易忽視綜合樞紐的規(guī)劃、建設(shè)以至運(yùn)營(yíng)，影響總體效率”。您如何看這個(gè)問(wèn)題？
　　劉斌：按照國(guó)家方針是積極推進(jìn)大部制。如果將鐵道部納入大交通部，也是為了使運(yùn)輸資源得到合理配置。但一直以來(lái)我們都是公路設(shè)計(jì)公路的，鐵路設(shè)計(jì)鐵路的，各種運(yùn)輸方式是不同的設(shè)計(jì)人員，整個(gè)設(shè)計(jì)的理念、標(biāo)準(zhǔn)、單位，都沒(méi)有充分融合，光靠管理體制融合作用還是有限。大部制不能解決所有問(wèn)題，但可以不斷推進(jìn)綜合運(yùn)輸體制的形成。
　　民生周刊：如將鐵道部納入大交通部，您認(rèn)為有何利弊？
　　劉斌：我覺(jué)得利大于弊，因?yàn)楝F(xiàn)在整個(gè)交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展方向是往綜合運(yùn)輸發(fā)展，綜合運(yùn)輸階段有兩個(gè)核心，一個(gè)是各種運(yùn)輸方式發(fā)揮自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在運(yùn)輸能力安排上有合理的資源分配；另一個(gè)是各種運(yùn)輸方式之間的銜接關(guān)系，形成一體化關(guān)系，這兩個(gè)核心和大部制都相關(guān)。因?yàn)樵诟鞣N運(yùn)輸方式的配置過(guò)程中，如果在同一平臺(tái)下，配置相對(duì)更容易，反之很難形成一種合理的關(guān)系。
　　民生周刊：鐵道部稱缺席大部制獨(dú)立存在，是為了適應(yīng)中國(guó)國(guó)情，您怎么看？
　　劉斌：現(xiàn)在鐵路發(fā)展很大一部分是地方推動(dòng)，鐵道部的這種行政權(quán)力，對(duì)于鐵道部和地方談判是有作用的，部、省協(xié)議的時(shí)候鐵道部可以拿到更好的主導(dǎo)權(quán)。然而從這個(gè)角度講，鐵道和地方的合作協(xié)議不完全是市場(chǎng)行為，而是政府部門之間的行為，是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。這種投資決定尚不好說(shuō)對(duì)錯(cuò)，但從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不如市場(chǎng)更有效果。
　　
　　政企合一――大規(guī)模建設(shè)暗藏巨大風(fēng)險(xiǎn)
　　民生周刊：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路目前正在進(jìn)行大規(guī)模新線建設(shè)，鐵道部政企合一的體制有利于中國(guó)大規(guī)模開(kāi)展鐵路新線建設(shè)。是這樣嗎？
　　劉斌：政企合一是有利于大規(guī)模建設(shè)，就是我們?cè)瓉?lái)說(shuō)的“集中力量辦大事”，但是我們也可能集中力量干了一些錯(cuò)事，這在過(guò)去有過(guò)教訓(xùn)。現(xiàn)在鐵道部的建設(shè)速度這么快，投資這么大，全世界70%的高鐵在我國(guó)，這個(gè)就要慎重，因?yàn)槲覀儾皇亲罡坏膰?guó)家。接著就是我們大規(guī)模建設(shè)完以后，如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題怎么辦，因?yàn)檫@么快的速度顯然不太符合正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的投資行為。那么建設(shè)完以后，是不是就要國(guó)家來(lái)兜底。建設(shè)的時(shí)候不完全考慮市場(chǎng)需求，運(yùn)營(yíng)的時(shí)候又怎么能符合市場(chǎng)需求呢。政企合一的體制是最有可能形成這種大規(guī)模建設(shè)的，并且這種體制也最適合大規(guī)模的建設(shè)。如果這一切建設(shè)都是對(duì)的就最好，一旦不對(duì)，就會(huì)形成巨大的損失，這就是政企合一的風(fēng)險(xiǎn)。
　　民生周刊：有人擔(dān)心，政企分離讓鐵路建設(shè)完全市場(chǎng)化，會(huì)延緩西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鐵路建設(shè)，因?yàn)槟切┑貐^(qū)的鐵路建設(shè)社會(huì)效益要大于利潤(rùn)，您覺(jué)得呢？
　　劉斌：政企分離后，那些社會(huì)效益、政治意義巨大，但沒(méi)有利潤(rùn)的鐵路，毫無(wú)疑問(wèn)公共財(cái)政支付最合理。但現(xiàn)在問(wèn)題是，政企合一體制下，西部鐵路咬咬牙也就建了，但是持續(xù)虧損怎么辦，當(dāng)然對(duì)鐵路行業(yè)不利。如果我們確定一些項(xiàng)目是扶貧的，支援落后地區(qū)的，那么公共財(cái)政可以、也應(yīng)該介入，可現(xiàn)在沒(méi)法介入，介入之后亂了，你不知道補(bǔ)到哪里去了。所以要明確鐵道部和鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)的性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)性的和非經(jīng)營(yíng)性的，公益性的和非公益性的，之后財(cái)政才可能更好的介入，真正地開(kāi)發(fā)西部。
　　民生周刊：政企分開(kāi)是否會(huì)對(duì)鐵路系統(tǒng)的“保證路網(wǎng)完整”、“集中統(tǒng)一指揮”產(chǎn)生影響？
　　劉斌：我認(rèn)為“路網(wǎng)的完整性”本身是個(gè)偽命題，沒(méi)有所謂的完整和不完整之說(shuō)，因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度，所謂企業(yè)的邊界，是看交易成本和管理費(fèi)用的比較，只要有利益就會(huì)形成既定關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)是相連的，歸屬不同的產(chǎn)權(quán)而已。“集中統(tǒng)一指揮”也是這樣，它是業(yè)務(wù)上的集中統(tǒng)一，只要有業(yè)務(wù)權(quán)限就可以�！凹�中統(tǒng)一指揮”在運(yùn)輸比較緊張的時(shí)候是有利的，有利于發(fā)揮路網(wǎng)既有的運(yùn)輸能力，但是這不是常態(tài)，而且集中統(tǒng)一指揮并不需要政企不分。
　　
　　身兼兩職――平衡公共利益有點(diǎn)難
　　民生周刊：政企分開(kāi)是否會(huì)導(dǎo)致完全經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的企業(yè)出現(xiàn)，最大化追求利潤(rùn)，造成票價(jià)上漲？
　　劉斌：捋順政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系，才是阻止高票價(jià)的根本措施。政企分開(kāi)以后鐵道部的行政管理職能還在，行業(yè)監(jiān)管職能不僅沒(méi)消失，反而會(huì)加強(qiáng)。而我們現(xiàn)在的鐵道部，實(shí)際上監(jiān)管職能很弱，在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中，鐵道部主要是以企業(yè)的性質(zhì)出現(xiàn)，更容易產(chǎn)生損害社會(huì)福利的問(wèn)題。鐵路監(jiān)管部門應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)公眾利益的代表，現(xiàn)在這個(gè)機(jī)制不完善，至少不明確，沒(méi)有明確的利益經(jīng)營(yíng)方和社會(huì)公眾利益保護(hù)方，如果要維護(hù)公眾利益，就要加強(qiáng)鐵路行業(yè)的監(jiān)管職能，最好的方式就是政企分開(kāi)�，F(xiàn)在它身兼兩職，想要取得平衡很困難。監(jiān)管方最好不要有任何資產(chǎn)，完全是一個(gè)行政單位。
　　民生周刊：政企分離后，壟斷現(xiàn)象能否徹底改變，會(huì)給旅客帶來(lái)哪些實(shí)惠?
　　劉斌：壟斷不會(huì)消失，政企分開(kāi)只能使壟斷受到約束，因?yàn)閴艛嗍氰F路這種行業(yè)本身的特點(diǎn)。有一個(gè)好的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，會(huì)使壟斷行業(yè)侵害社會(huì)福利的事情減少。旅客有哪些實(shí)惠不好說(shuō)，鐵路改革最大的利益是構(gòu)建相對(duì)合理的綜合運(yùn)輸體系，改善運(yùn)輸系統(tǒng)的效率和資源配置。當(dāng)然形成合理的監(jiān)管體系、市場(chǎng)環(huán)境以后，運(yùn)輸方式之間會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)有利于改善我們的出行條件、服務(wù)，甚至價(jià)格。
　　
　　鐵道改革――路漫漫上下求索
　　民生周刊：政企分離是不是鐵路系統(tǒng)體制改革的最佳方案和必經(jīng)之路？
　　劉斌：必經(jīng)之路是肯定的，但是不是最優(yōu)還要把握時(shí)機(jī)�，F(xiàn)在鐵路改革的目的是擴(kuò)大運(yùn)能，但是只有在運(yùn)能比較充分的時(shí)候改革才比較容易，因?yàn)樵谶\(yùn)能緊張的時(shí)候，改革會(huì)使既有運(yùn)能下降，會(huì)有一個(gè)波折期。而現(xiàn)有情況是運(yùn)能持續(xù)緊張，沒(méi)有人知道改革的代價(jià)能否承受，所以改革也就一拖再拖，這就是長(zhǎng)痛與短痛的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為改革越往前越有利于分散風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展階段改革，有利于鐵路發(fā)展健康，如果發(fā)展階段過(guò)去后再改革，就只能是改革鐵路弊病，鐵路已經(jīng)有病了，我們是治病，這兩個(gè)階段含義是不同的。
　　民生周刊：鐵道部離政企分開(kāi)還有多遠(yuǎn)，目前時(shí)機(jī)是否成熟？
　　劉斌：當(dāng)下階段，政企分開(kāi)對(duì)鐵路建設(shè)的影響不是太大，因?yàn)榇笠?guī)模的項(xiàng)目都已經(jīng)開(kāi)工了，下一個(gè)時(shí)間點(diǎn)是大量的運(yùn)營(yíng)開(kāi)始之前進(jìn)行改革，是一個(gè)好時(shí)間。在大量的高鐵公司、新建的合資鐵路公司成立的時(shí)候，建立一個(gè)新機(jī)制，是一個(gè)很重要的時(shí)機(jī)，如果這個(gè)階段都過(guò)去了，就只能看鐵路運(yùn)營(yíng)的怎么樣了，我們只能寄期望于“鐵路運(yùn)營(yíng)得很好”了。
　　
　　后記：
　　《民生周刊》記者就鐵道部政企分開(kāi)問(wèn)題也同時(shí)采訪了中南大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院的王柏江教授。王教授在給本刊記者的回函中，表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：“鐵路改革的首要任務(wù)是政企分開(kāi)，納入全國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的體制改革大框架，確保監(jiān)督和制約機(jī)制的建立。勢(shì)在必行！”對(duì)于鐵道部是否應(yīng)該納入大部制，王柏江說(shuō)：“鐵道部的地位和任務(wù)，主要為類似國(guó)資委，作為國(guó)有資產(chǎn)的代表，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、法規(guī)政策的制定，以及監(jiān)督和統(tǒng)一管理等。鐵道部與交通部仍可分立，可在其上架構(gòu)有權(quán)職的綜合運(yùn)輸監(jiān)管體系�！�

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