預(yù)算修正權(quán)【別讓“預(yù)算修正權(quán)”懸空】

　　 　　要澄清的是，一個好的制度設(shè)計，并不意味著把絕對的權(quán)力交給人大。 　　 　　中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿長期關(guān)注中國地方政府的公共預(yù)算改革，進行了大量調(diào)研。他指出，公共預(yù)算改革初期，人大和政府形成了一個難得的"蜜月"期，人大的權(quán)力正在興起，部門預(yù)算改革為人大行使"錢袋權(quán)力"提供了一個機會之窗。而"蜜月"之后的磨合期更考驗改革者的智慧。
　　
　　"前預(yù)算時代"何時終結(jié)
　　
　　記者：你如何看待目前深圳等地正在興起的預(yù)算改革?
　　馬駿：1999年之前中國處在一個"前預(yù)算時代"，一方面，預(yù)算在政府內(nèi)部沒有行政控制，另一方面，人民代表大會實際上也不能對預(yù)算進行政治控制來確保財政責(zé)任。人大沒有真正介入預(yù)算，而且預(yù)算過程不對社會公開，甚至對人大代表都不公開。
　　這次預(yù)算改革包括三個部分：部門預(yù)算，國庫集中收付制度和政府采購制度。目的是想建立一個控制取向的預(yù)算體系，就是在朝"預(yù)算時代"的方向走。中國現(xiàn)在的預(yù)算改革，實際上就是通過政府內(nèi)部的行政控制和人大的外部監(jiān)督使得公共資金用于公共目的而不是私人目的。
　　不足的是，"控制取向"的重點是在政府內(nèi)部建立行政控制，而人大的政治控制沒有真正進入改革議程。盡管如此，部門預(yù)算改革還是為人大監(jiān)督提供了一個機會之窗，政府提交給人大的預(yù)算草案更加細化了。
　　記者：那就是說，政府主動向人大提供詳細的預(yù)算信息是人大代表監(jiān)督預(yù)算的基礎(chǔ)?
　　馬駿：表面上，人大監(jiān)督就是人大的事，但是，人大預(yù)算監(jiān)督依賴于政府的預(yù)算編制。人大原來之所以無法進行監(jiān)督，一個很重要的原因是，政府內(nèi)部并沒有一個嚴格的控制，實際上財政部門對政府資產(chǎn)，以及各個部門的收支都是很不清楚的，信息分散在各個部門，原來在政府內(nèi)部那都是不透明的啊。
　　現(xiàn)在財政部門做了很多基礎(chǔ)性工作，清查資產(chǎn)，清查賬戶，細編預(yù)算，現(xiàn)在買一個錄音筆都要登記。而1999年以前，我們?nèi)舜笙雽�，但是沒法審啊。
　　記者：現(xiàn)在政府提交給人大審議的預(yù)算草案變厚了，由兩頁紙變成一本書，但媒體又報道說人大代表看不懂預(yù)算，這是不是說人大審查預(yù)算依然是走過場?
　　馬駿：不能這樣說。人大預(yù)算審查包括兩步：人大常委會的初審和人代會"大會審"。目前"大會審"的確面臨一些約束，第一，會期短，很多地方預(yù)算審議就一天甚至半天，時間不夠；第二，人大代表是兼職的，很多人大代表審議預(yù)算的動機不足；第三，沒有預(yù)算修正權(quán)，那么提供給人大代表的權(quán)力就是整體通過或整體否決預(yù)算案，而整體否決政府預(yù)算在任何國家都是非常罕見的。
　　所以很多地方人大都把預(yù)算監(jiān)督審查的重點放在人大常委會的初審階段，通過與政府磋商､溝通，把意見反映進去。當(dāng)然很多問題連初審階段也來不及解決了。一般的部門編部門預(yù)算交給財政部門，財政部門匯總編制政府預(yù)算草案交給政府常務(wù)會議，再經(jīng)過黨委常委會，然后在人代會前一個月送人大常委會初審。而河北省就做了改革，預(yù)算過了政府常務(wù)會議后，先到人大常委會，然后再到黨委。
　　
　　正視預(yù)算修正權(quán)
　　
　　記者：預(yù)算修正權(quán)是怎么回事?
　　馬駿：議會(或人大)"錢袋子"的權(quán)力主要就是預(yù)算修正權(quán)。如果沒有預(yù)算修正權(quán)，政府拿出一份預(yù)算草案來，議會只有兩種選擇，要么整體通過政府的預(yù)算草案，要么整體否決。
　　整體否決在哪個國家都是很難的，如果在議會內(nèi)閣制國家，如果議會整體否決內(nèi)閣的預(yù)算草案，就意味著議會對政府投不信任票，就是倒閣，那是很大的政治沖突。如果在總統(tǒng)制國家，那就意味著不給政府撥款。如果國會不通過預(yù)算，那意味著政府要關(guān)門。
　　現(xiàn)代公共預(yù)算強調(diào)一個事前批準原則：非經(jīng)議會同意，不得籌集任何收入，不得進行任何開支。美國實行總統(tǒng)制，但歷史上國會整體否決政府預(yù)算的例子屈指可數(shù)，1996年國會不通過克林頓的預(yù)算草案，聯(lián)邦政府關(guān)門兩周多不辦公，老百姓意見很大，最后搞得國會和政府都挨罵。
　　1994年的《預(yù)算法》沒有給人大預(yù)算修正權(quán)，但已經(jīng)有三個地方的人大預(yù)算監(jiān)督條例里列了預(yù)算修正權(quán)。
　　要澄清的是，一個好的制度設(shè)計，并不意味著把絕對的權(quán)力交給人大。現(xiàn)在大家看到的現(xiàn)象是，政府很強勢，他們花錢約束小，但是，如果我們把絕對的預(yù)算權(quán)給了人大，人大代表花起錢來一點也不會比政府官員遜色，所以說必須對預(yù)算的權(quán)力進行約束。公共資金是唐僧肉，如果沒有制約，誰都想咬一口。
　　記者：這次預(yù)算改革非常強調(diào)預(yù)算觀念的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在轉(zhuǎn)得如何了?
　　馬駿：在部門預(yù)算改革之前，很少有部門的領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)心預(yù)算，他們對預(yù)算的理解，就是一個報賬的東西，就是我去出個差､吃頓飯回來，把單據(jù)交給財務(wù)處報銷。但是，預(yù)算改革后，預(yù)算的重要性越來越突出了。對于每個部門的領(lǐng)導(dǎo)來說，首要工作就是預(yù)算，年度預(yù)算和年度工作計劃應(yīng)該是一個東西，所以一把手要親自抓。
　　實際上很多人大代表也沒有預(yù)算觀念。比如說，不能幾個人大代表碰到什么事情，馬上拿去找政府解決，這樣會給預(yù)算執(zhí)行帶來很多不確定性。一個人大代表的想法要對政府有約束力，必須人大通過，否則就變成誰的嗓門大誰就來事。
　　現(xiàn)在預(yù)算改革在慢慢改變預(yù)算決策者做決策的方式，但是依然受到各種干擾，人大的預(yù)算監(jiān)督還面臨很多很多的約束，究竟在這方面發(fā)揮了多大的作用還不清楚。由于體制上的原因，我們計劃､政策和預(yù)算是嚴重脫節(jié)的，這在預(yù)算過程中導(dǎo)致許多不確定因素。比如說，上級部門突然下一個政策，或者領(lǐng)導(dǎo)突然視察，現(xiàn)場辦公，說這個問題很重要，你們一定要解決。中國的預(yù)算環(huán)境，充滿不確定性。預(yù)算改革要慢慢把這些改掉，需要耐心。
　　
　　預(yù)算改革向何處去
　　
　　記者：您曾說，原來人大基本上不審預(yù)算，這幾年開始審了，這是一個政治變化。為什么說"預(yù)算就是政治"?
　　馬駿：對于一個基本預(yù)算制度仍然不健全的國家，預(yù)算改革的首要任務(wù)就是合理設(shè)計和配置預(yù)算權(quán)力。預(yù)算決策包括：(1)做什么事情，這個事情該不該做?(2)該給多少錢?在中國，所謂"錢袋子"的權(quán)力興起，實際上也就是人大根據(jù)憲法和預(yù)算法的規(guī)定在這兩方面逐步行使預(yù)算權(quán)力。
　　預(yù)算改革初期，很多地方人大和政府形成了一個難得的"蜜月"期，人大行使"錢袋子"的權(quán)力的時候，財政部門給予了積極的配合，比如提供更加細化的部門預(yù)算草案。但是蜜月期終究是短暫的，預(yù)算監(jiān)督所引起的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，可能會帶來各種摩擦，甚至是沖突。現(xiàn)在很多人都在擔(dān)心，人大預(yù)算監(jiān)督走到這一步，能否再走下去。
　　記者：對于預(yù)算改革中人大"廣東現(xiàn)象"興起的緣由，身在廣州的您能給我們提供一些見解嗎?
　　馬駿：這一方面與廣東改革開放較早有關(guān)，與各級人大常委會的努力有關(guān)。另一方面，也因為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念比較開明開放，所以，人大代表提出問題，政府官員覺得很正常。最后，"廣東現(xiàn)象"也和政府財政部門積極推進部門預(yù)算改革有關(guān)。財政部門有一批有識之士，下了很多功夫推進預(yù)算管理的理性化。這也非常有助于人大進行預(yù)算監(jiān)督。
　　記者：人大監(jiān)督之外，人們還比較關(guān)心的一個問題是，公眾監(jiān)督能否進入預(yù)算領(lǐng)域?
　　馬駿：浙江溫嶺新河､澤國兩個鎮(zhèn)實行了預(yù)算民主懇談，在中國發(fā)展基金會的幫助下，哈爾濱市的阿城､道里也試驗了"參與式預(yù)算"。公民參與需要制度確保參與是理性和有序的，這些地方的試驗都做到了這一點，說明是可行的。也有不少官員覺得這套方式不好，花時間，他們說這種決策方式效率低。我想說的是，一個好的政府是"有效率地做最正確的事情"，首先就是要選對正確的事情，然后才是有效率地執(zhí)行。
　　有人會說公民不懂預(yù)算，這是非常假的問題。根據(jù)我了解或觀察過的公民參與預(yù)算，公民絕對是懂的。如果一個公民經(jīng)常在街上看見搶劫，他當(dāng)然知道治安是社區(qū)的首要問題。什么事情最緊迫，政府該做什么事情，這是預(yù)算要考慮的第一個問題，這個問題公民是能夠回答的。
　　記者：預(yù)算改革的下一步，著力點應(yīng)該在哪里?
　　馬駿：要進一步明確人大的預(yù)算權(quán)，包括預(yù)算修正權(quán)，落實人大在預(yù)算調(diào)整方面的監(jiān)督權(quán)和人大對于某些收入的審查權(quán)。同時，人大要加強能力建設(shè)，包括機構(gòu)建設(shè)，增加編制，讓一批專業(yè)人員進入人大常委會的預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)工作，設(shè)計內(nèi)部的預(yù)算審查程序，例如包括如何發(fā)揮其他專業(yè)委員會的作用，如何處理各個委員會之間的關(guān)系，在授權(quán)､撥款､籌款之間建立一套內(nèi)部程序。
　　另一方面，政府內(nèi)部要進一步加強行政控制，處理好財政部門與其他準預(yù)算機構(gòu)之間的關(guān)系。
　　當(dāng)然，這兩方面的推進都要花錢，但我覺得這個成本是值得的，如果兩套控制體系都建立了，人大的外部監(jiān)督和財政部門的內(nèi)部控制一起運行，那我們將擁有一個透明的錢袋子和一個更加負責(zé)任的政府。

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