慈善立法 慈善立法緩緩?fù)七M(jìn)

　　 　　慈善立法最難邁過的一個(gè)門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權(quán)力界限”｡ 　　 　　8月22日,三位民政部正副部長出席國務(wù)院新聞辦的新聞發(fā)布會(huì),副部長竇玉沛透露了一個(gè)振奮人心的消息:《慈善法》已再度列入國務(wù)院立法計(jì)劃｡有消息稱,年底《慈善法》草案有望向社會(huì)公布,并于明年提交全國人大審議,“2009年前將可能獲得通過”｡
　　近年來,《慈善法》的立法呼聲日益高漲,民政部早于2005年正式啟動(dòng)《慈善法》的起草工作,2006年《慈善事業(yè)促進(jìn)法》草案出臺(tái)并被列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃,準(zhǔn)備于2007年提交全國人大審議｡不料,草案在內(nèi)部引發(fā)爭議,幾易其稿,至今未進(jìn)入下一步立法程序｡
　　著名電視主持人､全國政協(xié)會(huì)員楊瀾去年曾提交提案,建議加快慈善立法進(jìn)程｡她認(rèn)為慈善事業(yè)在中國的發(fā)展不夠迅速,“無法可依”是第一位的原因｡
　　去年12月,在無錫舉行的第二屆中華慈善文化論壇上,鳳凰衛(wèi)視老板劉長樂對(duì)比中美兩國慈善捐款數(shù)額后深有感觸地說:“這是令人難過的事情,中國公益機(jī)構(gòu)10年來共得到近100億元的捐贈(zèng)只相當(dāng)于美國戴爾電腦公司創(chuàng)始人邁克爾?戴爾一人捐贈(zèng)的數(shù)目｡”
　　
　　先開渠,后放水
　　
　　《慈善法》在起草階段就幾度徘徊,行進(jìn)緩慢,這是意料中的事｡“慈善立法,被許多學(xué)者認(rèn)定為和《物權(quán)法》一樣,是一項(xiàng)重要的退耕還林的努力,將對(duì)改善社會(huì)生態(tài)起到不可替代的作用!”國務(wù)院法制辦政法司處長朱衛(wèi)國曾借專家之口道出《慈善法》的立法本意,民政部法制辦主任王來柱則形象地把這項(xiàng)立法工程稱為“先開渠,后放水”｡
　　《慈善法》草案之爭議主要表現(xiàn)在兩個(gè)問題上,一是慈善到底是靠政府還是靠民間,二是靠“大款”還是靠大眾｡立法者中間,持“靠政府､靠‘大款’”者與持“靠民間､靠大眾”者一時(shí)不能達(dá)成共識(shí),尚需磨合｡
　　由誰主辦?這是現(xiàn)代慈善事業(yè)的標(biāo)志性指標(biāo),《慈善法》不能不予以確認(rèn),也就是說必須清晰地回答“慈善到底是靠政府還是靠民間”｡
　　改革開放以前,中國政府在救助貧弱群體方面“大包大攬”,被稱為全能政府,對(duì)于老百姓的捐贈(zèng)熱忱并不樂見,一種怕“丟面子”的心理讓慈善事業(yè)退居幕后｡甚至到了1980年代后期,東部沿海一個(gè)城市遭遇罕見臺(tái)風(fēng)襲擊,市民自發(fā)掀起捐贈(zèng)活動(dòng),不料市府發(fā)出通告,要求市民相信政府有能力安排好災(zāi)民的生活,不要再到市府捐錢捐物｡
　　從1949年到1992年的43年間,中國內(nèi)地沒有一家慈善組織,而從1993年到2001年出現(xiàn)了172家,這是中國內(nèi)地第一波的慈善組織｡這項(xiàng)事業(yè)發(fā)端于1990年代中期并非偶然,作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)環(huán)節(jié),政府開始淡出一些社會(huì)服務(wù)活動(dòng),并成立了一批慈善機(jī)構(gòu),例如因主持“希望工程”而聞名的中國青少年基金會(huì),以及中華慈善總會(huì)等｡藉此良機(jī),草根慈善組織如雨后春筍般破土而出,但力量微弱｡
　　不過,由于受“制度慣性”影響,恢復(fù)慈善事業(yè)以來,沿襲了由政府機(jī)構(gòu)壟斷慈善事業(yè)的格局,形成了制度變遷中的路徑依賴,一方面,社會(huì)大眾對(duì)身邊的貧困現(xiàn)象習(xí)慣于追問政府責(zé)任和依賴政府救助;另一方面,慈善活動(dòng)､慈善機(jī)構(gòu)多依附于政府,政府重視的地方募款數(shù)額過億,政府意興闌珊的地方募款區(qū)區(qū)數(shù)百萬｡兩相對(duì)比,給人制造了一種錯(cuò)覺,“靠政府則慈善興”｡殊不知,“政府重視”背后,“政治運(yùn)動(dòng)”式的“攤派任務(wù)”屢見不鮮｡
　　遺憾的是,這種錯(cuò)覺被部分立法者吸收成為其立法意志,因而主張慈善事業(yè)“靠政府”｡去年12月,記者曾采訪時(shí)任香港民政事務(wù)局局長的何志平先生,他認(rèn)為“慈善事業(yè)靠政府”這種提法不科學(xué)｡在何志平看來,作為平衡大局的宏觀管理者,政府制定的是面對(duì)大眾的福利政策,扮演的是一個(gè)公平､公正的社會(huì)資源分配者角色,與慈善無關(guān),因?yàn)檫@是政府的“財(cái)政責(zé)任”｡
　　何志平說,慈善事業(yè)的核心問題并不是讓老百姓捐更多的錢,而是“這些錢給誰,誰來干,為誰而干”,說白了是一種權(quán)力分享,授予民間慈善組織整合､分配社會(huì)資源的權(quán)力,讓公民參與社會(huì)治理｡
　　換言之,開放慈善事業(yè)就是開放社會(huì),讓民間與政府共同分享社會(huì)治理的資源｡朱衛(wèi)國的態(tài)度是很鮮明:“慈善靠民間,而不是靠政府”,“慈善有了自己的空間,才有可能有自己的作為”｡
　　
　　大款與大眾之爭
　　
　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,慈善是用富人的錢為窮人服務(wù),是殺富濟(jì)貧｡慈善事業(yè)究竟“靠‘大款’還是靠大眾”?各方意見紛紛｡
　　邁克爾?戴爾､比爾?蓋茨､沃倫?巴菲特､李嘉誠……一個(gè)又一個(gè)當(dāng)今大富豪,雙手一揮個(gè)人賬戶上的上百億美元便成為善款,搖身一變成為世界上最著名的慈善家｡慈善似乎是富人的游戲｡
　　記者采訪的一些中國企業(yè)家,在詢問他們“慷慨指數(shù)”時(shí),得到的答復(fù)往往是:企業(yè)尚在爬坡階段,“心有余而力不逮”｡他們大多也認(rèn)為“慈善是富人的游戲”｡
　　2006年7月,朱衛(wèi)國就慈善立法去美國考察,在紐約參加了一個(gè)關(guān)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的論壇,有不少世界500強(qiáng)的大公司代表參加｡朱衛(wèi)國獲悉,“就是這些大公司,它們的捐贈(zèng)在2000億美元的慈善捐贈(zèng)中所占有的比例并不高”,比例最大的是個(gè)人捐款,“那些個(gè)人的捐款多數(shù)來自收入尚不足中等的群體”｡數(shù)字很枯燥,但能說明真相｡美國的社會(huì)捐款中,70%來自于成千上萬普通公眾每月幾美元､幾十美元的小額捐款｡
　　支持“靠大款”的立法者并不是不知道這些事實(shí),但仍堅(jiān)持己見,究其原因,或許有二:一是靠“大款”見效快;二是中國普通百姓為住房､教育､醫(yī)療等硬開支已傷元?dú)?不忍再向他們募捐｡
　　記者曾采訪中國教育發(fā)展基金會(huì)首任理事長､原教育部副部長張保慶,他便是一名“靠大款”的行動(dòng)者,“中國真正有錢人還是少數(shù),包括我們的公務(wù)員等大量人員,掙的錢并不多,還要維持自己的生活,省點(diǎn)錢養(yǎng)老,還有子女教育,看病｡好多人叫我發(fā)起個(gè)人募捐,我想,這個(gè)以后再說｡現(xiàn)在,還是先找有能力的人來捐”｡
　　張保慶現(xiàn)在做的主要工作是登門拜訪企業(yè)家或親自給企業(yè)家寫信,像吉利集團(tuán)董事長李書福等企業(yè)家一捐就是上千萬元,中國教育發(fā)展基金會(huì)成立一周年時(shí),張保慶主要靠“大款”已經(jīng)募集善款逾2億元,見效之快令人刮目相看,而批評(píng)者則認(rèn)為靠大款“施舍”不利于培養(yǎng)健康的慈善文化｡
　　“慈善立法要弘揚(yáng)的是平等主體之間出于真誠友愛和關(guān)懷而做出的善舉,而不是出于廉價(jià)的同情和憐憫,而作出的‘高尚秀’｡”朱衛(wèi)國是支持“靠大眾”的,他說“靠大眾”才能培養(yǎng)一個(gè)成熟的公益社會(huì),慈善捐贈(zèng)才不會(huì)因經(jīng)濟(jì)的不景氣而出現(xiàn)大的波折｡
　　
　　共富?共有?共享
　　
　　兩個(gè)爭議之外,慈善立法最難邁過的一個(gè)門檻,是“明確政府規(guī)范慈善行為的權(quán)力界限”｡具體而言,就是規(guī)范政府行為由“無所不為”向“有所為有所不為”轉(zhuǎn)變,立法者面臨的是智慧與膽識(shí)的雙重考驗(yàn)｡
　　人們期待的《慈善法》不應(yīng)是一部“部門利益促進(jìn)法”或“部門權(quán)力保障法”,去為某些部門跑馬圈地,它應(yīng)該在慈善領(lǐng)域勒住權(quán)力的野性,不給非法､虛偽､欺詐､貪婪等留置空間｡
　　“現(xiàn)代慈善事業(yè)是一種有組織的公眾參與的社會(huì)行動(dòng),而絕非個(gè)人的善心善舉,更不是政府收取‘準(zhǔn)稅收’的另一資金渠道｡”學(xué)者指出,既放權(quán),又“放錢”,才能使民間慈善力量活起來,而不是相反｡
　　2007年傳來的一個(gè)好消息是,“兩會(huì)”期間通過了修訂的《企業(yè)所得稅法》,把抵扣比例從3%提高到12%,也就是說,企業(yè)捐款額度在應(yīng)納稅所得額的12%以內(nèi),企業(yè)可以享受免稅待遇,“這對(duì)進(jìn)行捐贈(zèng)的企業(yè)是一個(gè)很大的鼓勵(lì)”(民政部副部長李立國語)｡
　　這就是政府“放錢”的最新例證｡之前,3%的規(guī)定意味著,如果企業(yè)慈善捐款超過企業(yè)所得的3%,還得為所捐款項(xiàng)納稅,“這是無法調(diào)動(dòng)企業(yè)個(gè)人進(jìn)行慈善捐贈(zèng)積極性的”(李立國語)｡這項(xiàng)規(guī)定的立法原意很明顯,政府有意限制企業(yè)財(cái)富流動(dòng)方向｡
　　如今“抵扣比例”一下子提高9個(gè)百分點(diǎn),如果企業(yè)愿意,它可以把這筆財(cái)富捐給慈善組織而無須納稅,而這正是政府有意“放錢”給民間的結(jié)果｡這正好說明,慈善的本質(zhì)不是募款的多寡,而是政府有意讓資源流向何處,由接受者去“幫困濟(jì)貧”,分擔(dān)責(zé)任｡
　　如果政府愿意,“抵扣比例”還可以繼續(xù)提高,這正是“小政府､大社會(huì)”的漸進(jìn)之路｡所謂“小政府”,不僅僅是“精簡機(jī)構(gòu)”,其實(shí)質(zhì)是“限制政府權(quán)力”,由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變｡
　　“民政部……支持公募性和非公募性基金會(huì)的設(shè)立與發(fā)展,形成更多的籌集資金､動(dòng)員群眾的組織平臺(tái)｡”8月22日,在國務(wù)院新聞辦的新聞發(fā)布會(huì)上,李立國明確表態(tài)｡這是一個(gè)“放權(quán)”的信號(hào)｡
　　據(jù)悉,《慈善法》將對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的具體制度和機(jī)制做出明確規(guī)定,而對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的規(guī)范幾乎無一例外成為各國慈善立法的重點(diǎn),避免慈善機(jī)構(gòu)成為權(quán)力的傀儡､金錢的奴隸,抑或淪為犯罪的工具｡擁有公信力的慈善機(jī)構(gòu)方能承接政府有意釋放的慈善資源(權(quán)､錢､人等)｡

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