公共政策研究基本問題探討:為什么要研究公共政策

　　內容提要:

　　公共政策研究作為一門跨學科的應用性學科領域仍然面臨著許多有待厘清的基本問題。本文就政策科學產生和發(fā)展的條件，公共政策研究的基本范疇，以及研究領域與研究現狀三個方面探討公共政策研究所涉及的一些基本理論問題。本文認為，公共政策研究領域的開放性和理論的多樣性是它作為應用性、綜合性學科的應有特征。

　　關鍵詞：

　　公共政策 政策分析 政策科學 政策取向

　　公共政策研究是一門研究公共政策現象和尋求政策解決方案的應用性、綜合性學科。在西方，它的產生與發(fā)展已經走過了將近半個世紀。公共政策一般指政府為解決現實和潛在的社會問題而作出的決定和行動，所以公共政策研究在學科淵源上屬于政治學。盡管一些具有影響的學者呼吁建立相對獨立的“政策科學”學科，但仍然有許多學者把公共政策研究看作是政治科學的一個分支學科。由于政府的決定和行動涉及到社會生活的方方面面，并對這些方方面面產生廣泛的和深遠的影響，這使得公共政策現象成為一個極其復雜的社會現象，對公共政策現象的研究必須結合相關的社會科學學科的參與，因此，公共政策研究又是一個結合了眾多社會科學領域的綜合性研究。

　　另外，公共政策研究的興起和發(fā)展始終圍繞著一個十分現實的問題：如何使政府的決定和行動更合理并且更有效。公共政策研究一開始就具有十分強的應用性目的，并要求運用和發(fā)展科學的可行的研究方法和手段。這種綜合性研究和應用性目的的特點使公共政策研究與傳統(tǒng)政治學在研究取向和方法上有了很大的差別。它不但使得許多從事政治學研究的學者越來越關注公共政策取向的研究，并致力于從其它社會科學中尋找新的研究方法。

　　然而，公共政策研究作為一門分支學科，其理論發(fā)展一直充滿著矛盾。政治學家往往將它們的注意力集中在制定公共政策的過程，而公共行政學則將其研究興趣集中于公共政策的實質性內容以及實際應用。這使得公共政策子學科朝著理論研究和實質性政策問題研究兩個方向發(fā)展。這兩個方向既相互排斥又相互依存。本文試圖對西方公共政策子學科發(fā)展中的一些基本問題和研究進展進行初步的探討。探討的內容包括以下幾個方面：公共政策學科產生與發(fā)展的條件、公共政策基本研究范疇討論、以及公共政策研究的現狀。

　　公共政策學科產生和發(fā)展的條件

　　美國是公共政策研究的發(fā)祥地，同時，其公共政策研究的發(fā)展也最迅速，研究成果也最多。美國公共政策研究的理論和體系對其他國家公共政策研究有著極大的影響。公共政策研究為什么首先在美國興起，其產生和發(fā)展的條件是什么？這樣的問題引起了一些學者的研究興趣。日本學者藥師寺泰藏認為，公共政策研究首先在美國誕生是因為美國的政治生態(tài)環(huán)境（政策土壤）的特殊性決定的。美國多元化的社會結構和兩黨制的政治體制使政策問題和政策選擇（政策替代方案）成為普遍關注的問題。政黨之間的政治斗爭一般不是圍繞著不同的意識形態(tài)展開，而是圍繞著不同的政策選擇所進行。因此對政策替代方案的比較重視。[1] 這一觀點實際上是對美國多元主義學派觀點的運用和延伸。然而，這種看似有理的解釋卻容易導致如下的觀點，即認為公共政策研究必須或更適應在于美國式的政治生態(tài)環(huán)境和政治制度下產生與發(fā)展。強調公共政策研究產生的特殊性也很容易掩蓋那些帶有普遍性的也是最根本的原因。

　　另外一種觀點認為公共政策研究的產生和發(fā)展源于某些較為普遍的原因。如英國學者克利斯多夫·漢姆和麥克爾·黑爾指出，60年代在美國興起的公共政策研究熱潮有兩個主要原因：西方工業(yè)化國家在面臨大量的棘手問題時，決策者急于尋求解決問題的辦法；
學術界，尤其是社會科學界，對政策問題給予了更多的關注，并尋求途徑運用其知識來解釋和幫助解決這些問題。[2] 我國學者張金馬也持類似的觀點，他認為，政策科學的出現和興起有著深刻的理論背景和實踐依據。在理論上，本世紀下半葉經濟學、統(tǒng)計學、行為科學和管理科學的發(fā)展為政策科學提供了許多新的分析工具和方法論基礎；
在實踐方面，各國政府為解決國防、經濟以及社會問題，需要社會科學界的幫助和參與。正是在這種情況之下，公共政策研究作為融合了多學科的研究成果并以一門相對獨立的綜合學科得以不斷的發(fā)展和完善。[3]

　　應該說，從現代社會的普遍需要和相關學科的發(fā)展來解釋比特殊的政治生態(tài)環(huán)境和政治體制的解釋，更能夠體現公共政策研究的產生和發(fā)展的本質性原因，同時也更能夠說明公共政策研究得以不斷完善的發(fā)展經歷。公共政策研究在50年代沒有引起普遍關注，除了當時的倡導者在理論和方法論上存在明顯缺陷之外，公共政策問題還沒有成為迫切需要解決的普遍問題。到了60年代，美國社會開始遇到前所未有的政治與社會問題。越南戰(zhàn)爭給人們帶來的困惑引發(fā)了全國性的反戰(zhàn)運動，長期的種族隔離政策激發(fā)了大規(guī)模的爭取平等權力的民權運動。同時，快速的工業(yè)化和都市化帶來了迫切需要解決的犯罪、貧困，教育，住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護等一系列棘手的社會問題。這些問題首先引起了社會科學界的普遍重視，許多學者開始從這些社會問題著手研究公共政策，大學里也開設了許多關于公共政策問題的課程。同時，面對這些問題，政府迫切需要社會科學界對政策問題的研究，以幫助政府分析問題和制定政策方案。另外，從60年代開始，社會科學和應用科學發(fā)展突飛猛進，公共政策研究也正是在這種相關學科的發(fā)展高潮中得到發(fā)展的。

　　綜上所述，公共政策研究在美國的興起和發(fā)展有兩個相互關聯的基本原因。第一，社會對公共政策研究的普遍需求。這種需求不僅僅來自政府制定政策的需要，而且還來自社會對政策問題的普遍關注。在政策問題的壓力下，美國政府以及許多企業(yè)、財團和基金會投入了大量的研究基金和學科建設資金資助與政策問題相關的社會研究和學科建設，為公共政策的研究和發(fā)展提供了大量的資金來源。同時，社會對政策問題的普遍關注也激發(fā)了知識界對政策問題的研究熱情，使許多學科的研究更注重于實際社會問題，注重研究的實用性。第二，社會科學研究的發(fā)展和跨學科的交流。當各國政府日益重視解決各類社會問題并通過學者專家提供相關知識和具體方案時，所面臨的首要問題就是原有的知識體系與實踐應用之間的差距。這種差距給知識界敲響了警鐘，并多少促進了社會科學在應用方面的發(fā)展。同時，由于政策的議題往往涉及許多方面，單一學科研究遇到的困難促使跨學科研究的興起和發(fā)展。學科之間的交流與合作開辟了公共政策研究的新領域，也產生了許多新成果。

　　公共政策學科的基本研究范疇

　　公共政策研究的興起和發(fā)展是由社會的需求和社會科學發(fā)展的趨勢所決定的。但是，公共政策研究應該是一門什么樣的學科，它應該研究哪些實質性的內容以及采用什么樣的基本方法，只有對這些問題作出理論上的回答，才能為公共政策學科的發(fā)展奠定基礎。美國政治學學者拉斯韋爾可以說是公共政策研究的第一個理論奠基人。

　　在1951年斯坦福大學的學術研討會上，拉斯韋爾以“政策取向”為題論述了公共政策研究建立應該注重的六個方面。他認為，公共政策研究首先應該研究政府的行動及其對公共權力的運用。因為政府在制定政策時必須了解社會群體和個人對政策可能作出的反應，因此，公共政策研究又是和個人選擇相關的學問。但是，公共政策在這方面的研究不同于政治學的研究，它應該融合其它社會科學的成果，建立自己的新的學科體系。其次，公共政策研究的哲學基礎應該建立在理論實證主義之上。公共政策應該追求政策的“合理性”，是一門用科學方法論進行方向研究的學問，理論實證主義的思維方式是公共政策學科研究的基本方式。第三，公共政策研究應該是對時間和空間都十分敏感的學問。公共政策都是在特定的時間和空間被制定和執(zhí)行，并為解決特定的社會問題和實現特定的社會目標而設計的，因此，公共政策研究在政策分析模型的選擇時，必須具有充分的時間和空間的觀念。第四，公共政策研究應該具有跨學科的特征，它不但應該強調政治學和經濟學的合作研究，而且還要注重政治學與社會學和心理學的合作研究。第五，公共政策研究的研究必須注重學術界和政府部門的共同研究。在政策問題的研究上，學者應該了解政府官員對政策的認識和其掌握的相關數據資料，同時也應該聯合政府官員一起參與學術研究。最后，公共政策研究應該具有“發(fā)展的概念”。當制定和實施一項社會發(fā)展為前提的政策時，公共政策的研究必須要了解和預測該政策將給社會帶來什么樣的變化。因此，公共政策研究是一門以社會變化為研究對象、以動態(tài)模型為核心的學問。[4]

　　不難看出，拉斯韋爾提出的公共政策研究所應有的研究取向，實際上是試圖為公共政策研究確定基本范疇、研究領域和研究方法，確定范疇和研究領域的目的就是要產生更多和更好的跨學科的公共政策知識，在研究方法上則強調科學性和實證主義。雖然拉斯韋爾提到的某些原則（如規(guī)范性、知識背景的相關性和跨學科性）在社會科學研究中并非是全新的東西，但是，由于他強調這些原則應該與政府的決策和公眾關心的議題相聯系，從而為社會科學提出了許多實質性的研究課題。公共問題的原因和公共政策的效果成為學術界以及政府所關注的問題。而拉斯韋爾提到的這些研究取向在隨后一直是美國社會科學熱衷探討的領域。

　　然而，由于受當時盛行的行為主義的影響，拉斯韋爾尤其強調理論實證主義方法論的發(fā)展對公共政策研究發(fā)展的重要性。這一觀點后來受到了一些后行為主義政治學家的批評。例如，阿爾蒙德指出，拉斯韋爾把方法論的發(fā)展看成是公共政策研究在學術上發(fā)展的唯一動力的觀點是完全錯誤的。德羅爾也批評道，行為主義的方法一味堅持對個人行為研究的科學性而很容易陷入完美主義的泥潭，為了完美無缺地描述個人的行為，勢必回避無法量化的許多政策問題。德羅爾認為，具有實用價值的應用技術是在沒有理論的情況下開發(fā)的，因此，把政策科學建立在純理論的行為主義的基礎上的觀點是錯誤的。在對行為主義的批判的基礎上，德羅爾提出了自己對政策科學基本范疇的研究框架。這一研究框架主要建立在他的元政策的概念之上。元政策實際上涉及政策優(yōu)化的制度和程序的設計，元政策指的是具有指導性的政策，它涉及到制定總體目標、制定政策范圍，設定時間單位，設定風險承受力，選擇漸進的或者激進的政策手段，確定具體政策的普遍性和特殊性以及選擇協調式或側重式政策取向等若干個方面。

　　另外，拉斯韋爾關于政策科學必須以民主政治為研究前提的假設也頗引起人們的爭議。因為，在政策科學的領域里人們要求的是科學性和有效性，科學的和理性的方法是研究和分析的主要手段，專家和專業(yè)技能充當重要的角色。而在民主政治的領域里，人們要求的是平等的政治參與和利益的實現，政治過程中的協商、妥協、說服和對抗等是主要的手段，在政策制定方面充當主要的角色。政策學科和政治民主之間明顯地存在一定的不相容性。強調民主政治為政策科學研究的前提，就會使后者追求科學性和有效性的邏輯陷于混亂。[5]

　　在后來的公共政策研究基本研究范疇的廣泛討論中，大致形成了兩種主要的流派。第一種流派可稱為“政策科學”學派，他們主張公共政策的研究和分析應該建立在理性和科學性的基礎之上，通過工具理性以及科學分析方法和手段為公共政策問題“開處方”。例如早期的拉斯維爾認為，實現社會價值是目的，政策是手段。應該通過對政策制定過程作系統(tǒng)性的探討來建立起工具性政策與目的性價值之間的關系。對社會最終方向的規(guī)范性選擇應有可行性的建議與方案來作保證。[6] 后來的德羅爾則主張政策科學的主要目的是對決策系統(tǒng)的設計和運作進行改進。因此，有關特定政策的知識應和政策制定系統(tǒng)本身的相關知識整合。并應注重于政策制定系統(tǒng)的如何運作和如何改進。[7] 這一派主要是把公共政策研究的目的看作是為改進完善政策制定過程和制定好政策。

　　第二派可稱為“經驗性解釋派”。該學派不主張公共政策研究應該以規(guī)范性理論（價值判斷理論）為主要依據，同時對科學分析方法和手段運用可以改進公共政策質量的觀點深表懷疑，因為公共政策的選擇和制定主要是政治過程而不是一個科學的過程。例如戴伊認為，公共政策的研究只能是為產生與政治過程有關的經驗性知識，主張規(guī)范模式與經驗模式應該區(qū)分開來。公共政策的研究，雖然受規(guī)范性的興趣所引導，但它僅能為公共政策提供經驗性的解釋。因此，他認為公共政策，簡言之，就是政府選擇要做或不要做的事情。而政策分析則是發(fā)現政府做什么，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為什么要去做，其結果改變了什么。這些研究無外忽是對某項特定政策的原因和結果進行描述和解釋，所提供的經驗性知識可能對決策者有參考的作用。[8]

　　公共政策學科的研究領域與狀態(tài)

　　從70年代開始，西方政治學和公共行政學日益重視對公共政策的研究。越來越多的政治科學家、行政學家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過程中來。在政治科學領域，公共政策過程的研究已經成為支柱研究領域之一。公共政策的經驗性研究堅持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過程。以宏觀理論模式為基礎的政策過程研究注重政策或政策領域的長期發(fā)展與變化，政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對社會發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎的政策過程研究則著重于政策過程中單個的行動者的行為分析，試圖從這些對公共政策過程的全面細致的觀察中歸納出政治精英、利益團體和官僚機構的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。[9]

　　公共政策分析是公共政策研究中最為活躍也最有成果的研究領域。70年代以后，公共政策分析嶄露頭角，并受到學術界和政府共同的關注。公共政策分析所取得的成果一度對傳統(tǒng)的公共行政學形成很大的沖擊，使人們認為公共政策分析有可能取代公共行政學而成為培養(yǎng)政府公共管理高級人才的重要學科。[10] 公共政策分析一開始就很注重于公共政策的實際應用，它關心的是如何解決所面臨的問題而不是如何解釋這些問題。公共政策分析主要是運用科學的和理性的系統(tǒng)方法尋找實現公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美國著名咨詢機構蘭德公司的影響，其主要目的是對公共政策進行科學評估和預測，而分析方法則主要是經濟學、數學和統(tǒng)計學等數量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以實質性政策個案分析為主，并圍繞具體政策的評估建立了許多適用范圍有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的學者也開始重視關于政策分析的倫理問題，這些問題涉及作為職業(yè)的政策分析家和項目承受人在政策分析中面臨的價值沖突和如何處理這些價值沖突。[11]

　　比較政策研究是公共政策研究中的一個重要分支，它興起于60年代，其研究包括對某些特定國家（如歐美國家）之間的比較，不同國別之間實質性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內容的比較以及公共政策過程比較。早年公共政策比較研究由社會學和經濟學的發(fā)展理論所主導，主要研究和探討在經濟發(fā)展和社會現代化一般過程中，國家是如何作出政策反應的。這種發(fā)展理論認為，隨著各國從農業(yè)社會進入工業(yè)社會進而進入發(fā)達的現代化社會，每一個國家都要經歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國政府所作的政策反應是相同的。在這種理論指導下，一些學者試圖通過比較政策的研究來檢驗社會和經濟發(fā)展的一般性理論。進入70年代以后，這種理論越來越受到人們的批評，因為人們發(fā)現各國政府在同一政策問題上所作的不同反應與它們所處的經濟社會發(fā)展階段并不一定相關（如歐洲大陸國家和英、美國家在社會福利政策上的差異）。對發(fā)展理論模式的批判促進了比較政策研究方法的多樣化。一些學者試圖證明不同歷史經驗和文化積淀所形成的不同文化價值對公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學者重新從歷史-制度的角度研究不同國家的政策過程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進行考察。比較研究的發(fā)展和多樣化使得公共政策研究突破了美國主流學派（多元主義學派）對該領域的壟斷，新協作主義（neo-corporatism）、新制度主義（neo-institutionalism）、政策網絡分析（policy networks）和社會選擇理論（social choice）等新的理論和方法近期已經在政策過程研究中產生影響。[12]

　　在對公共行政組織的研究方面，人們早已普遍地認識到公共政策不僅僅是政治活動的結果，而且也是政府運行的產物。許多學者甚至認為政策過程是政府運行的核心，公共行政組織是政策過程的一個部分，強調公共政策的研究可以涵蓋公共行政的領域而成為公共行政學研究的重心。與政治學研究相比，公共行政學更注重公共政策設計和管理的科學化、理性化方面的問題。早年人們關注的是行政決策的科學化和最優(yōu)化，采用的是理想型的理性選擇模式，這種模式強調在政策選擇中充分掌握相關的政策知識和信息，并通過科學理性的分析方法選擇最佳的政策方案。隨后有學者注意到了理想型的理性模式過于脫離現實，忽視了人類認識能力的局限性和政治因素對決策的影響，因此提出了漸進的決策模式。[13]進入80年代，隨著新公共行政學影響的不斷擴大，公共政策研究開始注重社會多元價值和倫理方面的研究，強調應用更多的社會知識來規(guī)劃和設計未來政策。政策設計的概念被引進公共政策的研究和分析中來，這一概念要求公共政策的制定應考慮更多的社會環(huán)境的因素，尤其是考慮公共政策對社會及其成員將產生的影響，而不是只考慮誰在統(tǒng)治，誰是政策的獲利者和誰在政策制定過程的參與競爭中勝出等傳統(tǒng)政治學問題。他們一般認為，政策的失敗與否從根本上講是一個政策設計的問題。政策設計不是一種純技術和純工具性的應用領域。成功的政策設計必須考慮人們的政治、社會、文化和經濟方面的環(huán)境，并能誘導人們采取有利于政策實施的行為。因此，政策設計理論包括了至少三個方面的內容：政策結構性邏輯的模式、個人決策模式和政策環(huán)境模式，而這些概念和模式應該是建立在經驗性研究的基礎上的。[14]

　　結語

　　公共政策研究的實用性和學科的綜合性使該學科體系變得十分的龐雜，其學科發(fā)展在理論和方法論等方面都呈現出多頭并進的趨勢。這種現象雖然繁榮了公共政策研究的領域，但過分開放的學科領域使得公共政策研究很難成為一門相對獨立的學科體系，這正是為什么公共政策研究在半個世紀的發(fā)展中一直存在著對其學科的基本概念、范疇和體系的爭論的原因之一。

　　根據尼古拉斯·亨利的分析，公共政策理論發(fā)展之所以充滿矛盾，主要是公共政策所涉及的跨領域性質所決定的。公共政策既涉及政治學領域—公共政策是對社會價值進行的權威性的分配，又涉及公共行政學的領域—公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實施。由于長期的學科劃分上的爭論，使得兩個學科在公共政策問題研究中朝著不同的理論方向發(fā)展并具有不同的表現形式。[15] 尼古拉斯·亨利的分析未必十分貼切，但卻揭示了公共政策作為跨學科的領域所呈現的學科發(fā)展現狀。事實上，公共政策的性質以及公共政策學科為現實服務的起始目的是造成上述困難的原因。公共政策研究是否應該和能夠成為一門獨立的學科或者是否繼續(xù)以現有的狀況存在，這并不是其學科發(fā)展急需解決的問題。公共政策學科的現狀或許正是它作為應用性、綜合性學科的應有特征。

　　注釋:

　　[1] 見藥師寺泰藏《公共政策》，張丹譯，經濟日報出版社，1991年版，第23－28頁。

　　[2] Christopher Ham and Michael Hill, The Policy Process in the Modern Capitalist State, 2nd Edition, Prentice Hall, 1993, p. 1.

　　[3] 見張金馬主編，《政策科學導論》，中國人民大學出版社，1992年版，第1－2頁。

　　[4] H. D. Lasswell, “The Policy Orientation,” in Lerner and Lasswell, ed., Policy Science: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, 1951.

　　[5] 可見徐湘林：“評論‘公共政策分析：現狀與展望’”，載于《行政現代化兩岸學術研討會論文集》臺大政治學系，1999年。另外，美國學者羅伯特·丹哈德曾指出公共政策有效性和回應性之間可能產生的張力，見Robert B. Denhardt: Theories of Public Organization, Brooks/Cole Publishing Company, 1984, pp.120-121.

　　[6] Harold Lasswell, A Preview of the Policy Science, American Elsevier, 1971, p. 10.

　　[7] Yzekial. Dror, Design for Policy Science, New York, American Elsevier, 1971, p.51.

　　[8] Thomas Dye, Policy Analysis, University of Alabama Press, 1970, 轉引自Christopher Ham and Michael Hill, The policy Process in the Modern Capitalist State, Second Edition, Harvester-Wheatsheaf, 1993, pp. 4-5.

　　[9] 日本學者大岳秀夫對政策過程研究的成果作了很好的論述，見大岳秀夫：《政策過程》，經濟日報出版社1992年版。

　　[10] Joel. L. Fleishman: “A New Framework for Integration: Policy Analysis and Public Management,” in David Easton and Corinne S. Schelling, ed. Divided Knowledge: Across Disciplines, Across Cultures, Sage Publication, 1991, p. 224.

　　[11] 這方面的研究可參見：Weimer and Vining, Policy Analysis: Concept and Practice, Second Edition, Prentice Hall, 1992; Frank Fischer and John Forester, ed., Confronting Values Policy Analysis: The Politics of Criteria, Newbury Park, CA, Sage, 1987; 以及卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙衛(wèi)奇，《政策分析和規(guī)劃的初步方法》第2版，華夏出版社，2001年版，第28-39頁。

　　 [12] 相關研究見David Knoke et al. Comparing Policy Networks: Labor Politics in the U.S. Germany, and Japan, Cambridge University Press, 1996; and Arnold J. Heidenheimer, et al. Comparative Public Policy: The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan. St. Martin’s Press, 1990; and Bryan D. Jones: Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics: Attention, Choice, and Public Policy, The University of Chicago Press, 1994.

　　[13] 漸進主義的理論的主要代表人物是查爾·斯林德布洛姆，參見他的“The Science of Mudding Through”，in Public Administration Review，Vol. 19, pp. 79-88; The Intelligence of Democracy, N.Y.: Free Press, 1965; and The Policy-Making Process, 3d ed. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1993.

　　[14] Anne L. Schneider and Helen Ingram, “Policy Design: Elements, Premises, and Strategies,” in Policy Theory and Policy Evaluation: Concepts, Knowledge, Causes, and Norms. Edited by Stuart S. Nagel, Greenwood Press, 1990, pp. 77-78.

　　[15] 尼古拉斯·亨利，《公共行政與公共事務》，第7版，華夏出版社，2002年版，第291-292頁。

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