艱難跋涉中的人身自由

　　身處弱勢的少數(shù)人所享有的地位和安全狀態(tài)是自由的試金石

　　——[英]阿克頓勛爵

　　引子

　　2003年6月18日，溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議認(rèn)為，“二十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口流動狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國務(wù)院發(fā)布施行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的需要。為從根本上解決城市生活無著的流浪乞討人員的問題，完善社會救助制度和相關(guān)法規(guī)，會議審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》。會議決定，該辦法草案經(jīng)進(jìn)一步修改后，由國務(wù)院公布施行，同時廢止1982年5月國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》�！�6月22日，新華社公布了這一辦法，全文共18條，將于2003年8月1日開始實施，屆時《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》也將正式廢止——實施了21年的收容遣送制度即將壽終正寢。

　　國務(wù)院這一深得民心之舉，或許與下面這件事情存在著某種關(guān)聯(lián)：

　　2003年3月17日深夜，一位27歲的中國公民孫志剛被廣州市黃村街派出所的警察李耀輝強(qiáng)行剝奪人身自由，帶回派出所，也許是因為孫志剛質(zhì)疑這樣做的合法性，隨后他就被送往收容遣送站，又隨后被送到所謂的救治站，2003年3月20日上午10：25，這位身體強(qiáng)健的年輕人卻悲慘地死在“救治”站，此后一個月里，孫志剛家屬到各“有關(guān)部門”要求調(diào)查此案，均被其“國腳”們踢回。《南方都市報》的記者王雷在對此案進(jìn)行了細(xì)致調(diào)查后，根據(jù)一份由中山大學(xué)作出的中立的尸檢報告確認(rèn)孫志剛在死前72小時內(nèi)遭到毒打并致死，4月25日該報發(fā)表長篇報道細(xì)述此事經(jīng)過，雖然到現(xiàn)在本案一審已經(jīng)結(jié)束也無從得知孫志剛到底因誰的致命打擊而死，但此報道一出，即引發(fā)社會全面關(guān)注，從普通公民到政府機(jī)關(guān)，人們紛紛譴責(zé)打死兇手之殘忍，同時還引發(fā)了全社會對收容遣送制度的高度關(guān)注，不少法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們、倫理學(xué)家們都強(qiáng)烈建議政府取消收容遣送制度。

　　可以說，這一事件的爆發(fā)及其流波所致都不是偶然的——無論是孫志剛之死還是人們對收容遣送制度的批評以及國務(wù)院的果斷決定。因此，當(dāng)我們密切關(guān)注孫志剛案件能否公正處理的同時，也需要比較系統(tǒng)地著力清理收容遣送制度的弊病，回顧收容遣送制度得以長期存在的社會政治環(huán)境以及該制度被廢除之后，全社會所依然面臨或者可能即將面臨的新老問題。由于中國沒有實行公共信息公開制度，因此這種清理所需要的大量材料幾乎難以獲得，本文僅根據(jù)筆者這幾年收集的部分媒體報道以及自1949年以來至今該制度的歷史沿革談一點可能需要進(jìn)一步論證或者被證偽的看法。

　　2700年禁遷傳統(tǒng)與無立法收容遣送制度

　　收容遣送制度，其本質(zhì)在于各地方政府對外來人口流入的控制，因此它與戶籍制度孿生。許多人誤解，以為這一制度是1982年才開始的，殊不知其歷史源遠(yuǎn)流長，早在春秋時代的公元前685年，就有管仲在齊國提出所謂“禁遷徙，止流民”政策，以控制人口流動，所謂流民一般認(rèn)為是脫離自己戶籍在外地流動的人。戰(zhàn)國時商鞅在秦國變法，公元前356年提出“什伍連坐”法，控制人口流動，商鞅作法自斃，逃亡時因無人敢收留而逃無可逃，車裂分尸，可謂死得其所。但以秦統(tǒng)一六國，管仲、商鞅確立的限制人口遷徙的鐵制就被固定下來，一傳統(tǒng)就傳統(tǒng)了兩千七百年，并相應(yīng)地產(chǎn)生了強(qiáng)制遣送回鄉(xiāng)制度。清代詩人蔣蘭畬寫過一首詩：“荒村日暮少行人，煙火寥寥白屋貧。小隊官兵騎馬過，黃昏風(fēng)雪捉流民�！闭f的就是清代的“收容遣送制度”。我們現(xiàn)在日常用語中有些詞也來自古代的戶籍制度和“收容遣送”制度，例如，“解手”一詞就是明末清初“湖廣填四川”這一綁架性移民時產(chǎn)生的，軍隊將被綁架者用繩子捆住手，以防止逃跑，只有被綁者內(nèi)急要上廁所的時候，才解開繩子，解手之名由此而來；
我們常用的“護(hù)照”一詞，在清代以前就開始使用，是戶籍所在地政府頒發(fā)給本地人到外地流浪乞討的合法憑證，無護(hù)照而外出者，被視為違禁。

　　中國古典社會的戶籍制度并不是從來沒有改革過，1911年初，風(fēng)雨飄搖的清政府頒布了《戶籍法》，第一次用世界通行的辦法管理戶籍，準(zhǔn)予公民自由遷徙，然未及實施，清廷即已不復(fù)存在，第二年的《臨時約法》承認(rèn)了公民的遷徙自由，1931年國民政府延續(xù)了清末戶籍法的基本精神另立新《戶籍法》，至今該法還在臺灣實施。

　　50年代的中國戶籍管理制度，既不能算是傳統(tǒng)方式也不能算是完全的延續(xù)清末和民國，新生政權(quán)出于治安的需要，對人口流動實行嚴(yán)密控制，1950年8月，公安部制定了《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》，是一種完全根據(jù)被管理者的特殊身份而制定的，這在當(dāng)時是可以理解的。

　　1951年7月，公安部頒布《城市戶口管理暫行條例》，條例第一條開宗明義：“為維護(hù)社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由，特制定本條例。”其目的似乎是要在治安和遷徙自由自由之間尋求平衡，實際情況似乎也達(dá)到了這種平衡，對于城市外來人口，條例第六條規(guī)定“來客住宿超過三日者，須向公安派出所報告�！边@可以說是現(xiàn)代暫住證的觀念濫觴。

　　1953年，中國進(jìn)行了一次人口普查，為戶口登記制度的建立打下基礎(chǔ)，1955年6月9日，國務(wù)院下發(fā)旨在解決農(nóng)村戶口管理的《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，這段時間的戶籍管理主要還在于統(tǒng)計的需要，并非為限制人口流動，同時治安的需要已經(jīng)不再特別重要，1954年憲法規(guī)定的公民遷徙自由權(quán)，在1949-1957年得到了比較充分的實現(xiàn)。有統(tǒng)計表明，1954年，全國人口自由遷入、遷出為2200萬人，1955年是2500萬人，1956年為3000萬人。

　　但是，這段時間里，歷史也開始部分重演，在公民自由遷徙的同時，城鄉(xiāng)差異使農(nóng)民大量流入城市，在命令經(jīng)濟(jì)下城市無力承擔(dān)此重負(fù)，中央政府既然不打算實行市場經(jīng)濟(jì)，就不得不推行一些壓制性政策，1953年4月17日，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，不允許城市隨便到農(nóng)村招工，1954年3月，內(nèi)務(wù)部、勞動部又發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》，但這些政策并沒有取消遷徙自由，重在說服。

　　1956年秋，由于農(nóng)業(yè)合作化政策發(fā)高燒，使得大量省份糧食歉收，不少地方的農(nóng)民到城市尋找機(jī)會，為了控制這種情況，國務(wù)院在一年時間里先后下達(dá)了《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的補(bǔ)充指示》（1957年3月2日）、《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三個文件，以限制農(nóng)村人口入城，但未能起到有效作用。

　　1957年12月18日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，從勸阻到防止再到制止，倘以實質(zhì)而論，這一天之后直到現(xiàn)在，中國公民一直就沒有遷徙自由。

　　21天之后的1958年1月9日，全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》將這一剝奪遷徙自由的戶籍管理手段以法律的形式確定下來，該條例第一條規(guī)定：“為了維持社會秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)，制定本條例�！痹僖膊惶徇w徙自由了，該條例第10條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)�！鞭r(nóng)村向城市的人口流動渠道被這一條款設(shè)定了難以逾越的鴻溝。

　　1959年到1961年，三年大饑荒使得農(nóng)村人口再次向城市流動，但也被中央政府毫不手軟地制止了，從1962年開始到1979年之前，為了緩解城市就業(yè)壓力，中央政府下令青年上山下鄉(xiāng)，中央政府還多次下令不許農(nóng)村人口流入城市，并且鼓勵城市人口流入農(nóng)村，到80年代之前，由于長年累月的政治運動，國家政治生活、人民的普通生活一直缺乏正�；�，人民更加重要的其他自由和權(quán)利都無法得到保障，因此遷徙自由雖然被取消，但被取消以后，并未引起廣泛的強(qiáng)烈反對。

　　從1957年到1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》頒布之前，與剝奪遷徙自由相聯(lián)系的收容遣送制度也是在現(xiàn)實中存在，但并沒有專門的具體規(guī)定，只是在各部委下發(fā)的一些文件中零星涉及，例如《內(nèi)務(wù)部、財政部關(guān)于民政部門所屬安置農(nóng)場預(yù)算管理暫行規(guī)定的通知》（1964/3/3）、《民政部關(guān)于民政部門工作著重點轉(zhuǎn)移的意見》（1979年3月10日）、《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》（1980年6月20日）、《國務(wù)院關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項規(guī)定[失效]》（1980年8月22日）、《民政部、國家勞動總局關(guān)于城市社會福利事業(yè)單位崗位津貼的試行辦法》（1980年10月6日）、《民政部、國家計委、財政部關(guān)于切實解決城市社會福利事業(yè)單位危險房屋修建問題的通知》（1981年10月10日），這些文件中涉及收容遣送制度的多因財政問題而發(fā)文安排經(jīng)費，或者因為發(fā)現(xiàn)收容遣送站的工作人員存在貪污現(xiàn)象而發(fā)文制止。

　　“規(guī)范化”之后的收容遣送制度

　　中國古代的戶籍制度中存在嚴(yán)重的歧視性政策，因此前文只談及古代的戶口制度，尚未涉及籍制度，所謂戶籍，不僅包括出生地證明，還包括一個人屬于哪一籍，即所謂身份，春秋時管仲的四民之居政策就是典型的身份等級制，到漢時被廢為“編戶齊民”，所謂齊民意為平等，后來漢政府又將商人編入特定的“市籍”，并對其多有限制，三國時代開始對手工業(yè)者專門立籍，至十六國時則更是籍類紛紜，不及細(xì)述，直到隋唐時代也依然未減其身份世襲的特征，兩宋是普通百姓最有人權(quán)的時代，雖有分籍，但身份特權(quán)性質(zhì)不重，元代將人分成四等，明代版籍有軍、民、匠、灶之分，清代有軍、民、商、灶之別，永遠(yuǎn)世襲，不得脫籍，但是貴賤已經(jīng)不再明確。

　　這些古代的戶籍身份傳統(tǒng)并未在20世紀(jì)被完全革除，50年代至今，中國的戶籍制度中，也有身份制的殘余，例如我們現(xiàn)在依然要登記“出身”——所謂貧農(nóng)、知識分子、干部等等即是明證，在“文革”，出身論的惡果達(dá)到了20世紀(jì)的頂峰�？梢哉f，雖然憲法規(guī)定公民在法律面前平等，但歷史的幽靈并不那么容易躲在瓶子里停止游蕩，顯在和潛在的身份特權(quán)制度與收容遣送制度是完全連體的，古代被收容遣散的“流民”與當(dāng)代被收容遣送的“盲流”，都是同一種被強(qiáng)加身份的不同稱呼罷了。

　　1982年是中國政治生活中十分重要的一年，這年的10月4日，中國頒布了實施至今的憲法，這是50年來，實施時間最長的一部憲法——已有20年，可是這部憲法依然取消公民的遷徙自由，就在82憲法頒布前的5個月，5月12日，國務(wù)院制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，這部行政法規(guī)旨在

　　對城市流浪乞討者實施救濟(jì)，但其立法所授予收容遣送站的權(quán)力則是沒有憲法根據(jù)的，關(guān)于這個問題，我在《就孫志剛之死再談惡法》一文已經(jīng)詳細(xì)闡述，不再饒舌。產(chǎn)生這一立法的主要原因在于中國長期以來奉行萬能政府的理念，政府總想什么都包攬，不管有沒有能力管，因此就導(dǎo)致這種花錢還吃力不討好的事情——在當(dāng)時的背景下，我們必須承認(rèn)其出發(fā)點是完全良好的，盡管它無法承擔(dān)它本希望承擔(dān)的社會功能。該法規(guī)真正的問題也是在后來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后才暴露的。它所制造的歧視性后果雖非本意，卻是現(xiàn)實，這是一件可悲的事情。

　　1982年10月15日，公安部、民政部聯(lián)合頒發(fā)《民政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細(xì)則〉（試行）的通知》，規(guī)定了收容遣送站收容遣送的具體措施，到2001年為止，關(guān)于收容遣送的國務(wù)院部級專門規(guī)章及解釋就有：《民政部辦公廳關(guān)于積極配合打擊嚴(yán)重危害社會治安犯罪活動加強(qiáng)收容遣送工作的通知》（1983年9月14日）、《民政部、鐵道部、交通部關(guān)于進(jìn)一步做好收容遣送工作的通知》（1985年7月2日）、《民政部關(guān)于頒發(fā)收容遣送工作證和收容遣送證章的通知》（1985年7月16日）、《民政部辦公廳關(guān)于在收容遣送中嚴(yán)禁丟棄癡呆、精神病人的通知》（1987年6月30日）、《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好收容遣送工作的通知》（1989年7月14日）、《財政部、民政部、公安部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于收容遣送工作中跨省遣送所需經(jīng)費支付問題的通知〉的通知》（1992年12月24日）、《公安部關(guān)于被收容遣送的時間是否折抵勞動教養(yǎng)期限問題的批復(fù)》（2001年6月12日），(點擊此處閱讀下一頁)

　　在地方性法規(guī)中，到2002年就有30多個專就收容遣送制度立法的地方性法規(guī)，而涉及到收容遣送制度的地方性法規(guī)到2002年12底則共有199個，其中不少法規(guī)雖然不是直接針對收容遣送制度立法，但是其針對流動人口立法的目的本身就表明了以收容遣送為手段，因此與直接就收容遣送立法并無實質(zhì)性區(qū)別。

　　與此相關(guān)，公安部、民政部專門就“盲流”（這個時代少數(shù)幾個最具歧視性的稱呼之一，是漢語的恥辱）問題下達(dá)的部門規(guī)章解釋就有《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好勸阻勸返外流災(zāi)民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》（1995年9月19日）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計委關(guān)于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田還湖移民建鎮(zhèn)進(jìn)展情況報告的通知》（1999年7月17日）。

　　在這些法規(guī)、部門規(guī)章中——沒有一部是由全國人大常委會制定的法律，更談不上全國人民代表大會制定，國務(wù)院、公安部、民政部逐漸形成關(guān)于哪些人應(yīng)該屬于收容對象的共識，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第二條規(guī)定：“對下列人員，予以收容、遣送；
（一）家居農(nóng)村流入城市乞討的；
（二）城市居民中流浪街頭乞討的；
（三）其他露宿街頭生活無著的�！�1995年8月10日公安部下發(fā)的《公安部關(guān)于加強(qiáng)盲流人員管理工作的通知》中確定著重要管理的是“三無”人員：“‘三無’盲流人員是流動人口中無合法證件、無固定住所及無正當(dāng)工作或經(jīng)濟(jì)收入的人員，多為盲目外出找工作或流浪乞討人員。”發(fā)生這么重大的變化，原因在于1982年制定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的時候，社會上流動人口還并不多，但是92年以后，流動人口劇增，這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，由于人口流動主要是農(nóng)村流向城市，因此城市的市政需要承擔(dān)許多新的管理功能。但是，城市在從農(nóng)村人口的勞動中獲得巨大收益的時候，并不感恩，他們反而從城市里得到更多的惡意，他們被認(rèn)為搶了城市人的飯碗，被認(rèn)為更容易犯罪，甚至比城市人更影響市容，因此針對他們的各種歧視性政策就紛紛出臺。各種地方性法規(guī)針對所謂“三無”人員的強(qiáng)制措施性，此時已經(jīng)越來越不具有原先的福利救濟(jì)性質(zhì)，而是更具有所謂治安管理性質(zhì)了。

　　從法規(guī)規(guī)章文字表面上看，這期間的收容遣送制度與戶籍制度之間不存在關(guān)聯(lián)，而自從公安部1985年7月13日公安部發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》之后，對于城鎮(zhèn)外來人口的歧視和排斥就已經(jīng)給它與收容遣送制度的接軌打下了一個隱性卻堅實的基礎(chǔ)。雖然該規(guī)定并未直接授權(quán)警察可以將沒有辦理暫住證的外地人趕出城鎮(zhèn)，但整部規(guī)定都隱含了這樣的思路，因此后來在現(xiàn)實中出現(xiàn)的與收容遣送制度掛鉤當(dāng)在意料之中。

　　因此，炸彈已經(jīng)買下，只等引爆了。一旦命令經(jīng)濟(jì)消退，市場經(jīng)濟(jì)興起，而遷徙自由依然是個畫餅的時候，侵害公民權(quán)的收容遣送制度就要大顯身手了。

　　現(xiàn)狀：收容經(jīng)濟(jì)下的公力綁架

　　一旦離開了原來城市流動人口數(shù)量不大這一前提，當(dāng)城市人口激增時，收容遣送制度就從一種強(qiáng)迫性社會福利救濟(jì)制度轉(zhuǎn)化為治安管理制度，從而嚴(yán)重侵害公民權(quán)。但這一轉(zhuǎn)化過程只是現(xiàn)實中被人們普遍關(guān)注與否的差異，而不存在本質(zhì)性的差異，因為這個制度存在的基礎(chǔ)就是侵害基本公民權(quán)——人身自由。

　　根據(jù)近年來對此制度中出現(xiàn)的種種侵害公民權(quán)現(xiàn)象的報道，我們可以大致總結(jié)出收容遣送制度的現(xiàn)狀：收容遣送制度已經(jīng)成為不少地方的警察以及民政干部個人的薪資外經(jīng)濟(jì)來源，更因此而成為嚴(yán)重侵害公民權(quán)的制度，被侵害的人在身份范圍上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出所謂“三無”。之所以說是嚴(yán)重，是相對而言的，在不發(fā)生毆打、強(qiáng)迫勞動、賣給他人為奴的情況下，僅僅是剝奪人身自由并將符合條件的被收容者安全送回住所地時，則其性質(zhì)還只能說是收容遣送站好心辦壞事，雖然在法律正義的角度看是侵害了公民權(quán)的，但在中國特定國情下，我們可以不認(rèn)為它是嚴(yán)重侵害公民權(quán)。

　　我們不妨以6月10日《三湘都市報》的報道《滴血的收容——漣源遣送站不交錢就活活打死》來解剖這個制度目前的部分現(xiàn)狀：如果1996年以后，在漣源市收容遣送站發(fā)生的侵害公民權(quán)累累罪惡具有一定典型性的話，那么當(dāng)代的收容遣送制度就是新時代“收容經(jīng)濟(jì)”下的公力綁架。

　　一、收容經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營特征：公力綁架

　　1、勾結(jié)派出所：遣送站與派出所勾結(jié)，由派出所抓人，給收容遣送站，派出所警察拿回扣；
2、剝奪被收容者的人身自由和身上的所有財產(chǎn)：收遣站對被收容者做的第一件事就是徹底搜身，剝奪所有隨身財產(chǎn)；
3、拍恐嚇電報，向被收容者家屬勒索；
4、到火車站等交通要道捉拿農(nóng)民：收遣站與派出所聯(lián)合在火車站等路口設(shè)卡，專門打劫外出打工的農(nóng)民，把他們身上的錢財搜刮完后，派其中的一兩名代表回鄉(xiāng)取錢，其余留下當(dāng)人質(zhì)，一般每人數(shù)百元不等；
5、到外地“進(jìn)貨”：為了增加創(chuàng)收，收遣站到外地收容遣送站聯(lián)系花錢買回來敲詐；
6、敲詐不成則苦役甚至死亡伺候，如果被收容者實在太窮，就強(qiáng)迫他們勞動，當(dāng)然不會支付工資。如果對誰看不順眼，就挑唆或者放任被收容者之間互相殘殺，這可算是公力撕票。

　　二、公力綁架是“收容經(jīng)濟(jì)”的基礎(chǔ)

　　在漣源市收容遣送站中，被綁架的農(nóng)民90%都有各種證件，并非所謂“三無人員”，站長一再強(qiáng)調(diào)，進(jìn)站者無論有沒有證件一律寫成“三無人員”，一為收費方便，二可應(yīng)付上級檢查。所以這里不存在抓錯了的問題，只有故意綁架的問題。大量事實表明，這種利用政府權(quán)力非法剝奪公民人身自由，繼而對被收容者敲骨吸髓，乃至敲詐不到錢財將被綁架者活活打死的做法絕不僅限漣源一地，而是全國各地很多地方如此。

　　收容遣送站明知收容遣送辦法是針對無財產(chǎn)的貧窮者，但要創(chuàng)收，就必須找他們之外的人，即使如報道說被綁架的人里也有10%的“三無”人員——勉強(qiáng)可算“合法”收容，但收容以后就依然不是按照法規(guī)辦事，而是因為他們可以干苦力，并且是因為收容遣送站有新的發(fā)恐嚇電報的地址才收容他們的。這樣的收遣站如果還不能算黑牢，這樣的所謂“收遣”還不是綁架的話，天下就沒有綁架一說了。

　　我們可以看看這種公力綁架的特征：

　　1、用欺騙、暴力強(qiáng)制非法剝奪他人的人身自由；

　　2、非法剝奪人身自由的目的是榨取錢財；

　　3、用恐嚇的方式敲詐勒索，以繼續(xù)剝奪人身自由等方式威脅不交錢的人；

　　4、榨到一定錢財后也可以放人，但未必都放；

　　5、殘酷對待敲詐不到錢財?shù)娜耍?br>

　　6、以上一切行為有恃無恐的根據(jù)是政府權(quán)力。

　　這就是公力綁架，它造就了二十一世紀(jì)的罪惡奇葩——“收容經(jīng)濟(jì)”和奴隸制！一個聲稱為實現(xiàn)社會福利救濟(jì)的一個制度，至少在漣源市，卻變成了一個需要用大量手銬、電警棍和軍用刀具來維持的惡制，這是多么荒誕的黑色幽默！

　　收遣站的創(chuàng)收完全依靠這邪惡的公力綁架，收容經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就是公力綁架。公力綁架的邪惡程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般性綁架，一般性綁架可以通過公權(quán)力獲得救濟(jì)，即使當(dāng)時難以救濟(jì)，事后也可能獲得一定的彌補(bǔ)。而這種打著福利旗號的公力綁架，根本沒有辦法獲得真正的救濟(jì)，或者救濟(jì)非常困難。一般性綁架，受害人還能正當(dāng)防衛(wèi)，而公力綁架只有服從，連正當(dāng)防衛(wèi)都無從實施——否則就變成暴力襲警，多么荒誕的一副景象！人們通過出讓部分自力救濟(jì)的權(quán)利，集合為一種統(tǒng)一的公權(quán)力去對付包括一般性綁架在內(nèi)的侵害，但是公權(quán)力本身如果部分地演變成綁架原因的話，那么就等于是奶媽殺嬰，保姆殺兒童，法律的執(zhí)行者犯罪，監(jiān)護(hù)人成為謀害被監(jiān)護(hù)人的罪犯，這豈不是人民基本自由的最大敵人！

　　三、收容遣送制度為何會演變成公力綁架？

　　無論是1982年國務(wù)院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》還是1994年發(fā)布、2002年經(jīng)過修改的《湖南省城市流浪乞討人員收容遣送條例》這類地方性法規(guī)，還有其他任何一個國務(wù)院規(guī)章或者地方性法規(guī)中沒有一個法規(guī)允許收容遣送站收容有證件的人，即使沒有證件，只要能夠說出任何能夠證明其身份的內(nèi)容就不得收容，關(guān)于這一點民政部和公安部都是三令五申，有些下達(dá)的文件甚至都具體到如何在生活細(xì)節(jié)上優(yōu)待應(yīng)該被收容的被收容者。這些文件甚至有時很讓人感動，例如早在1992年財政部、民政部和公安部就曾經(jīng)聯(lián)合發(fā)布過一個（[92]財文字第758號）文件，即《關(guān)于收容遣送工作中跨省遣送所需經(jīng)費支付問題的通知》，要求各地對于收容遣送發(fā)生的費用必須由政府支出，廣東省2002年發(fā)布過一個《廣東省物價局關(guān)于取消收容遣送收費的通知》也明確了收容遣送制度是一個福利制度，一切費用由各地方財政預(yù)算支出。當(dāng)民政部等相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)有些收容遣送站將精神病人等體弱被收容者遺棄的時候，還專門下文制止——1987年6月30日，民政部下達(dá)《民政部辦公廳關(guān)于在收容遣送中嚴(yán)禁丟棄癡呆、精神病人的通知》就是一個絕好的例證。種種情況表明，國務(wù)院及其各部、省市地方政府都不愿意出現(xiàn)現(xiàn)在這樣的收容遣送問題，那么我們就必須知道：

　　一個制度為什么會始于善意而終于惡果？收容遣送站為什么會從國家慈善機(jī)構(gòu)變成食人魔窟的？為什么救濟(jì)會變成綁架和奴役的？我認(rèn)為下列幾個原因造成了上述惡果：

　　1、蒼蠅不叮無縫的蛋——收容遣送制度本身就是惡法

　　收容遣送制度說起來是一項福利救濟(jì)制度，但不是建立在被救濟(jì)者自愿接受救濟(jì)的基礎(chǔ)上，而是一種不以被救濟(jì)者意志為轉(zhuǎn)移的強(qiáng)迫救濟(jì)，從人的自然權(quán)利來看待的話，可以說這項制度從來就沒有過正當(dāng)性，正因為如此，這項制度從它產(chǎn)生的那一天開始就注定了必然產(chǎn)生惡果——因為它不尊重人的基本權(quán)利人身自由。

　　2、行政權(quán)尤其是警察權(quán)沒有邊界

　　收容遣送制度不僅僅是民政部門的事情，同時也是公安部門的事情，甚至還涉及到衛(wèi)生系統(tǒng)，當(dāng)法律賦予這些部門可以收容、遣送“三無”（有些地方是“四無”、“五無”）的時候，他們（立法者）根本就沒有意識到自己有沒有權(quán)力決定剝奪人的基本自由。這種權(quán)力無邊的狀況在中國不是一天兩天，而是延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)，人們根本沒有意識到應(yīng)該由司法權(quán)得到保障的獨立司法部門來決定一個人是不是應(yīng)該被剝奪自由，而不是由警察來決定，警察應(yīng)該只有執(zhí)行權(quán)而不應(yīng)該有決定權(quán)。法治國家的治安警察、司法警察即使可以先斬后奏緊急逮捕，也得盡快將被逮捕的人帶到法官面前聆訊，法官簽發(fā)人身保護(hù)令狀，將被逮捕的人收押在另外的地方，而不允許由逮捕他/她的警察關(guān)押。除了警察權(quán)的傳統(tǒng)觀念之外，收容遣送制度還被作為一個十分重要的社會管理、維護(hù)秩序制度對待，因此，以維護(hù)社會治安的名義，即使抓得不對，上級部門往往也會開只眼、閉只眼，任由錯誤發(fā)生，只要不出大問題就不會去約束下屬。這樣的失衡權(quán)力同時也導(dǎo)致了司法權(quán)萎縮，再加上司法權(quán)本來就不被人們信任，被綁架勒索之后公力救濟(jì)的途徑嚴(yán)重堵塞、維權(quán)成本異常高昂，也就進(jìn)一步加劇了這幫匪徒的罪惡權(quán)力和發(fā)財動力。

　　1996年3月17日，全國人大常委會通過了對《刑事訴訟法》的修正，基本廢除了原來備受國際詬病的收容審查制度，于是原有借助收容審查制度實現(xiàn)的社會治安功能被無聲無息地轉(zhuǎn)移到由收容遣送制度來實現(xiàn)，收容審查制度在被廢除的同時并沒有從根本上對警察權(quán)作出應(yīng)有的限制。因此，1996年《刑事訴訟法》修正以后，收容遣送制度就成為一個因為損害公民權(quán)而備受關(guān)注的制度，這里的真正原因依然是警察權(quán)未受合理限制。

　　3、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動

　　雖然各地財政在收容遣送方面都有一定的預(yù)算，但往往無法完全滿足工作人員甚至其他相關(guān)部門的利益，于是要求一群手中握著生殺予奪大權(quán)的人僅僅過一種只能依靠薪水的生活，就需要他們有極高的道德修養(yǎng)，而讓他們在有限的經(jīng)費下去做善事，去伺候他們所蔑視的人群，那就更近乎天方夜譚了。我們從報道中會發(fā)現(xiàn)，收容遣送站與警察通謀，聯(lián)合綁架公民，對他們來講就都可以發(fā)財，僅有收容遣送站自己的綁架還是不夠他們發(fā)財?shù)�，所以他們要與警察勾結(jié)，這樣雙方都有好處，利益均沾，甚至僅僅依靠本地的警察也不夠，要去廣州“進(jìn)貨”——這讓我想起《水滸》里的一個常用詞：行貨，專指關(guān)在牢里可以被獄卒隨便欺壓敲詐的人，在漣源市收容遣送站，我們就看到無數(shù)這樣的“行貨”。報道告訴我們“據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2001年至2002年11月，收遣站此一項‘業(yè)務(wù)’便收入80余萬元�！薄�—漣源市收容遣送站獲得了無數(shù)沾滿邪惡血腥的金錢，有如此巨大的經(jīng)濟(jì)利益，(點擊此處閱讀下一頁)

　　什么樣的罪惡都干得出來了，更何況有政府撐腰，何樂不為？政府提供的資金成為他們公力綁架的基金，成為他們發(fā)財?shù)谋惧X，當(dāng)然主要的發(fā)財工具還是收容遣送制度賦予他們的無邊權(quán)力。從某種程度上說，民政部門在這群特殊動物的罪孽中也許成了冤大頭，可能既花錢又撈不著好，反而成為人們譴責(zé)的對象，對外還得維護(hù)收容遣送制度的形象——客觀上就是為罪惡張目，還有苦說不出。政府各個部門還有義務(wù)向公眾說清楚，他們有沒有沾過這些血腥、骯臟的錢，如果沾過就難逃同謀之嫌。

　　惡制為何遲遲難廢？

　　近幾年來，社會各大媒體關(guān)于收容遣送制度引發(fā)的惡性案件沒少報道，2000年7月26日，《中國青年報》發(fā)表了一篇報道《誰制造了慘絕人寰的輪奸案》，兩天后《南方周末》作了相同報道，就是當(dāng)年震驚全社會的蘇萍案；
2000年9月，《廣州日報》報道的《粵北一收容站“盲流”沖場五死二失蹤》；
2001年8月27日，《中國青年報》發(fā)表了《收容站里健壯青年離奇死亡》，即張森案；
2003年4月25日，《南方都市報》報道的孫志剛之死案，2003年6月10日新華網(wǎng)《長沙一總經(jīng)理憤然披露親身經(jīng)歷：收容就像綁架》。諸如此類的報道還有一些，雖然媒體因為各種原因未必能爆出更多的收容遣送站里的罪惡故事，但這些報道已經(jīng)足夠我們反思了，人們對這個制度早已深惡痛絕，可是政府為什么在從1996年到2003年6月18日的漫長7年里一直就沒有動靜，眼看著毒瘤蓬勃發(fā)育？現(xiàn)在雖然已經(jīng)馬上就要廢止，但是分析一下為什么會造成這樣的結(jié)果是很有必要的，因為在一個轉(zhuǎn)型時代，制度存廢過程中凸現(xiàn)出來的問題，并不會因為制度的戛然而止而一勞永逸，分析其原先難以廢止的原因也就是為未來尋找出路點燈。

　　一、現(xiàn)實原因

　　1、社會治安因素

　　離開人人熟悉的本地，可能更容易越軌行為，這是人性的普遍規(guī)律，因此如果缺乏有效管理，外來人口可能會成為城市的主要犯罪源，已經(jīng)有不少材料表明，流竄作案的犯罪率很高。雖然發(fā)達(dá)國家并不需要用暫住證、收容遣送制度來維持治安，而用其他憲政架構(gòu)下的方式維持治安，但中國目前還做不到，對于有些人而言甚至根本不愿意做。因此，“治安”的需要成為取消收容遣送制度的重要制約因素。

　　2、就業(yè)壓力

　　外來者必須是強(qiáng)者，同時還是要求較低者，否則他/她就難以生存，因此城市的失業(yè)者很難與外來打工者競爭，再就業(yè)就會成為當(dāng)?shù)卣�府的�?fù)擔(dān)和心病，那些已經(jīng)就業(yè)的人在外來者競爭下也未必能夠繼續(xù)就業(yè)，因此，放開人口可能導(dǎo)致失業(yè)率升高，這是收容遣送制度得以長期存在的另一個重要因素，也就是直接侵害公民權(quán)的地方保護(hù)主義思想。

　　3、教育壓力

　　許多外來打工者拖家?guī)Э�，�?dāng)?shù)卣�府如果允許他們的孩子與本地孩子同樣條件在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，現(xiàn)有的教育資源就需要分配給更多的人，地方政府就會不愿意，如果對他們采取歧視性政策——如現(xiàn)在通常做法，就會遭到譴責(zé)，教育部門既不愿意做雷鋒，也不愿意得罵名，所以最好的辦法就是拒絕，可是拒絕也是缺乏道義的，因此他們也贊成將外來人趕出城市。

　　4、計劃生育管理失控

　　對于不少基層計劃生育管理機(jī)構(gòu)來說，計生管理也是一項肥差，雖然難度不小，因此人一走，要是超生了，罰款還不太容易，同樣道理，這也會成為外地部分打工者逃避計劃生育的手段——我們暫且不必討論現(xiàn)行的計劃生育制度是否合理，而收容遣送制度抓人方便，效率高，是收拾那些超生游擊隊的好方法，因此，這也成為收容遣送制度被取消的障礙。

　　5、交通

　　外來人口聚集的地方往往是交通樞紐，因此如果毫不控制人口流動，就會嚴(yán)重影響交通，雖然像治安等一切問題一樣，要解決這些問題不是依靠這種粗暴的侵害公民權(quán)的手段，畢竟有些人會認(rèn)為想不出別的好辦法就用個雖然不好，但能夠起一定作用的方案，收容遣送制度對于他們來說是一個比較理想的制度。雖然遣送本身也是增加交通擁擠，但至少對后來者有威懾作用。

　　6、住房和環(huán)境衛(wèi)生等其他市政管理因素

　　這些屬于柴米油鹽的問題，對于一個城市來講十分重要，尤其一些大城市，每在慶典來臨之前，就將外來工趕出城市。這種做法就是將外來工當(dāng)成影響市容的垃圾看待，幾年前，我曾經(jīng)教過一個學(xué)生，他告訴我說他自己原來是警察，因為看不慣其他警察為完成驅(qū)逐指標(biāo)而撕毀外來工暫住證的做法，憤而辭職。雖然他說的事情真假難以對質(zhì)，可是我早已聽不少人說過，媒體上也偶有報道，可為映襯。

　　7、其他原因

　　還有一些原因，對于利害部門而言，未必說得出口，但也是收容遣送制度存廢問題上絕不能忽視的原因，例如每年財政預(yù)算中，到底有多少經(jīng)費是被適當(dāng)?shù)赝度氲焦�安系統(tǒng)、民政系統(tǒng)的，有沒有可能當(dāng)警察或者民政部門的工作人員薪資過低時，他們就會有足夠的動機(jī)將自己的職責(zé)變成犯罪斂財?shù)墓ぞ�，從而使得惡制更難廢除。椐國家統(tǒng)計局統(tǒng)計：2002年全國收容遣送單位共有861家，其中收容遣送站803家，安置農(nóng)場58家，全國收容遣送部門共有職工1萬八千人，共有收容床位10萬八千個。這些數(shù)據(jù)不知是否準(zhǔn)確，但至少表明一點收容遣送制度的存廢還涉及到某些民政干部的就業(yè)問題，他們會不會成為阻礙力量呢？

　　二、歷史原因

　　20世紀(jì)50年代以來到70年代末，中國由于實行了政府統(tǒng)包經(jīng)濟(jì)決策的命令經(jīng)濟(jì)，并為發(fā)展重工業(yè)而犧牲、掠奪農(nóng)業(yè)，由此導(dǎo)致了進(jìn)一步的城鄉(xiāng)差別，城市生活與農(nóng)村生活所能夠得到的福利和社會保障大相徑庭，有外國歷史學(xué)家曾經(jīng)不無遺憾地說起——中國50、60年代的發(fā)展模式對農(nóng)民的剝奪可能是全世界最嚴(yán)重的，因此，農(nóng)村人口向城市涌流以及城市千方百計地阻撓幾乎是必然的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的興起，城市對農(nóng)村的反哺也才剛剛開始，到底需要多長時間才能達(dá)到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會福利與城市大致相當(dāng)，以致于城市不再成為農(nóng)村人夢寐以求的生活之地，這是大家到現(xiàn)在也還難以預(yù)測的。

　　也許這種歷史還比較好改變，真正不好改變的是一種更為久遠(yuǎn)的，深藏在民眾潛意識甚至無意識中的身份特權(quán)觀念，在孫志剛事件導(dǎo)致全國上下一片沸騰的時候，有不少人認(rèn)為這僅僅是個警察錯誤執(zhí)法的問題，而不是收容遣送的制度性問題——因此收容遣送制度并不錯！我相信持這樣觀念的人在社會中無論絕對數(shù)或者相對數(shù)都未必少，許多城市人歧視外來工幾乎已經(jīng)成習(xí)慣，根本不再思索，只要跟自己無關(guān)的政策，對外來工無論多么不公平也不入他們法眼。如收容遣送制度這種表面上具有社會福利救濟(jì)性質(zhì)的惡法就更不容易被他們發(fā)現(xiàn)和反對，因此觀念上難以變化，現(xiàn)實也就不容易變化。即使現(xiàn)在已有十分明確的信息表明收容遣送制度立刻就要結(jié)束了，但如果還缺乏充分的群眾心理準(zhǔn)備，目前的變革也不能說就萬事大吉了，甚至我們有足夠理由擔(dān)心收容遣送制度會不會借尸還魂。

　　有上述這些現(xiàn)實因素的存在，還有歷史遺留的問題都使得收容遣送制度連同暫住證問題難以盡快解決，但是近幾年來，暫住證制度的改革已經(jīng)算比較有成效，有些城市索性完全放開，對外來戶口不作任何限制，但也不提供任何福利，這都是一種進(jìn)步，理應(yīng)得到贊賞，盡管還不夠，但至少在這類地方，暫住證制度、收容遣送制度也已經(jīng)在逐漸消亡。

　　徒新法不足以自行

　　現(xiàn)在收容遣送制度就要壽終正寢了，但是其相應(yīng)的社會問題并未因此就不再存在，因此在現(xiàn)有的即將實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》基礎(chǔ)上，還需要某些更進(jìn)一步的具體做法：1、在實踐中進(jìn)一步完善《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》；
2、實現(xiàn)新聞自由，其道理眾所周知，再饒舌就是蔑視讀者智商了；
3、限制警察權(quán)，不能讓警察既當(dāng)決定者又當(dāng)自己的監(jiān)督者；
4、還司法權(quán)以獨立，沒有中立、獨立、權(quán)威的司法權(quán)，社會的底線公正就只是水月鏡花、空花泡影；

　　還有一些其他的配套性措施，但不妨循序漸進(jìn)，其實上述只要有一條被認(rèn)真對待，收容遣送制度被廢除后的社會問題就不會過于尖銳，但是制度是一個系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)，偏廢任何一個方面都可能會導(dǎo)致另外的問題，因此在努力實踐上述措施的同時，還需要下面這些同步制度改革：

　　1、在實踐中進(jìn)一步完善《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》

　　該辦法的救助原則是“救急不救窮”，因此它絕不是一個養(yǎng)懶漢的社會救助政策，以中國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實力而言，完全由政府來養(yǎng)流浪乞討者是不現(xiàn)實的，同時正如亞當(dāng).斯密所論證過的，只有試圖給每個人提供獨立生活的機(jī)會才是防范犯罪最好的途徑。政府應(yīng)該對近年來，全國的城市流浪乞討者進(jìn)行一個總體性調(diào)查，以了解他們的生活，從而有的放矢地設(shè)立救助站，例如由此可確定救助站的規(guī)模，確定每年的預(yù)算——花納稅人的錢總得有個交待。救助站除了提供基本生活的必需品之外，還可以招聘義工為流浪乞討者提供教學(xué)以及其他服務(wù)，即類似以前所謂的習(xí)藝所。

　　2、政府應(yīng)當(dāng)盡快全面完善社會保障的福利救濟(jì)制度，降低貧富分化的水平，使老有所養(yǎng)、少有所依、病有所恃、孤寡有所憑，這是減少流浪乞討者數(shù)量的治本之舉，越早完善越好。鼓勵民間成立各類社會福利性質(zhì)的基金和福利組織，允許各個宗教的教會向流浪乞討者提供各類救濟(jì)，鼓勵各類企業(yè)的適時捐助，發(fā)動全社會的力量來幫助這些無助的人。目前該辦法中雖有關(guān)于這個問題的原則性規(guī)定，但還缺乏可操作性。

　　3、在《刑法》中增加保安處分制度，通過司法程序?qū)τ谀切┹p度妨礙社會治安的流浪乞討者以及雖然沒有流浪乞討，但窮困潦倒、頹廢并且妨礙附近鄰居正常生活的人實施一定的強(qiáng)制措施。人們不必過度擔(dān)心它會不會退化為與收容遣送制度相同的惡制，因為保安處分制度是一種刑法制度，必須經(jīng)過司法，而收容遣送制度則是行政制度，憲政的基本準(zhǔn)則之一就是任何限制人身自由的強(qiáng)制措施都應(yīng)當(dāng)由司法來決定，警察應(yīng)當(dāng)僅僅是執(zhí)行者，而不能是決定者，因此保安處分制度不屬于行政執(zhí)法的范疇，警察權(quán)過大必然是公民權(quán)最大的威脅。

　　4、盡快加速全面的憲政制度改革，上述構(gòu)想如果沒有一個全面的制度保障，必然也會在現(xiàn)實中嚴(yán)重扭曲，因此，民主立法、合理限制行政權(quán)、司法獨立、新聞自由都是基礎(chǔ)性的保障措施，否則一切構(gòu)想都將受到嚴(yán)重制約，甚至走向它們的反面。

　　當(dāng)代最偉大的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞.森在最新出版的著作《以自由看待發(fā)展》一書中極富人道精神并雄辯地告訴我們應(yīng)當(dāng)“按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實實在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。”自由并不僅僅是吃飽飯穿暖衣服以后的事，甚至可能恰恰是反向的事情，如果整個社會不能在一些最重大的關(guān)于自由的理念方面達(dá)成共識，無論什么樣的制度都只是無根之木、無源之水。我們必須清楚，因生活所迫——這種乞討流浪的表面原因往往只是另一種更深刻、更復(fù)雜、更積重難返原因的結(jié)果，面對他們，社會還有更多的罪孽需要回贖。

　　謹(jǐn)防侵害人身自由的新變化

　　前文談及，1996年新修訂的《刑事訴訟法》頒布以后，收容審查制度被廢除，但警察權(quán)濫用問題并未因此而解決，從而部分地導(dǎo)致其轉(zhuǎn)移到收容遣送制度上來，收容遣送制度于是成為警察權(quán)濫用新的宿主之一。正如這一轉(zhuǎn)移，在收容遣送制度馬上就要被廢止以后，而警察權(quán)未受合理控制這一問題依然存在，于是，它也依然可能再一次尋找新的制度宿主。這是收容遣送制度被廢除以后，在人身自由領(lǐng)域，全社會最需要關(guān)注的問題。

　　鑒于中國的行政法和刑事司法制度都還有許多極不完善的地方，因此找出這些缺陷或許能夠使人清楚，未受合理限制的警察權(quán)可能會在哪些方面尋找侵害公民權(quán)新的制度宿主。

　　按照現(xiàn)行的《治安管理處罰條例》（1994年修訂）規(guī)定，涉及行政機(jī)關(guān)可以作出行政拘留決定的就有第19、20、22、23、24、26、27、30、31、32條，其包含的方面有擾亂公共秩序行為、妨害公共安全行為、侵犯他人人身權(quán)利行為、侵犯公私財物行為、妨害社會管理秩序行為、違反消防管理、違反交通管理七大類，涉及的內(nèi)容有52個方面之多。其中對賣淫嫖娼、以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼的不但可以拘留、罰款，還可以處以勞動教養(yǎng)；
對于種植罌粟等毒品原植物、非法運輸、買賣、存放、使用罌粟殼的，賭博或者為賭博提供條件的，制作、 復(fù)制、出售、 出租或者傳播淫書、淫畫、淫穢錄像或者其他淫穢物品的也都作了專門的處罰規(guī)定。

　　在這52項之多可施以行政拘留處罰（最長可達(dá)15天）的行為中，有不少行為本身就給執(zhí)法警察留下極大的自由裁量權(quán)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　例如第19條第1項規(guī)定的行為：“擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的；
”——什么樣的情況可以被認(rèn)為是“尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的”？這是很難量化的，是否執(zhí)行行政處罰的核心在于對其程度的把握，警察的自由裁量權(quán)很大。與此同時，《治安管理處罰條例》等大量涉及到行政處罰的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)中涉及行政處罰時，又缺乏公正的行政處罰決定程序，因此警察權(quán)被濫用幾乎難以避免。

　　且不說《治安管理處罰條例》所賦予警察的超常權(quán)力在任何一個法治國家都沒有的，我們在那些法治比較成熟、甚至法治文明剛剛起步國家的《行政程序法》里都很難找到行政拘留這種法治國家極少使用的自由罰（據(jù)我所知目前法治國家中可能只有奧地利的《行政處罰法》里規(guī)定了自由罰），而許多國家將自由罰作為行政刑罰對待，或者只要涉及限制剝奪自由的都被劃入刑事范疇，必須經(jīng)過正當(dāng)程序的司法，例如英美，哪怕是事后迅速彌補(bǔ)的司法程序，例如緊急逮捕。即使如奧地利這樣使用自由罰的國家里，也沒有如我國《治安管理處罰條例》那樣賦予警察對52個方面的行為實施自由罰，至于像勞動教養(yǎng)這樣的制度則更是世界各法治國家所沒有的，即使有也只是名同實異的保安處罰制度之一種，得由法院作出決定而絕無可能警察局就可以決定將人關(guān)上三年服苦役！

　　即使假定行政拘留這種自由罰存在著現(xiàn)實合理性，那么就是如此嚴(yán)重涉及公民人身自由的行政處罰，在1996年通過并實施的《行政處罰法》里居然沒有關(guān)于聽證程序的規(guī)定，該法第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；
當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證�！�”——在立法者眼中，剝奪人身自由居然還沒有較大罰款的行政處罰嚴(yán)重，這或許折射出一種傳統(tǒng)權(quán)利觀念的嚴(yán)重倒錯。

　　從上述分析中，我們可以看到中國警察權(quán)存在著嚴(yán)重的未受合理限制問題，這種未受合理限制導(dǎo)致了警察權(quán)力長期被濫用，給公民權(quán)帶來巨大威脅，僅以近年報道出來的一系列“處女賣淫案”就可見其害：

　　“2001年11月17日，山東省東營辛北派出所：《處女賣淫事件山東重演，協(xié)警暴打處女逼認(rèn)賣淫》；
2002年3月8日（三八婦女節(jié)），江蘇省鹽城市：《“處女賣淫案”驚爆江蘇 公安局稱處女也能賣淫》；
2002年3月17日河南省新安縣，《河南又曝’處女賣淫案’三巡警涉嫌非法拘禁受審》；
2002年8月20日，江蘇省連云港市灌云縣：《江蘇一少女被誣賣淫，慘遭警察暴打“棍捅下身”》；

2002年8月20日，河北行唐縣南翟營鄉(xiāng)：《河北也曝“處女嫖娼案”，少女慘遭警方折磨(圖) 》；
2002年8月21日，福建莆田涵江：《福建：男女戀愛竟以賣淫被抓，警方索要萬元罰款》；
2002年9月12日，河南省鄲城縣：《警察為錢不惜捏造冤案，河南又曝“處女賣淫” 》案；
2002年10月28日，陜西榆林市鎮(zhèn)川鎮(zhèn)：《陜西一軍嫂被誣“賣淫”，在派出所吞金喊冤》；
”（http://news.china.com/zh_cn/social/1007/20021218/11383005.html），還有延安的麻旦旦案…還有湖北黃梅的程樹良所謂“教授嫖娼致死案”。

　　之所以產(chǎn)生如此荒誕而令人恐懼的警察權(quán)濫用以致犯罪案件，與前文分析到的諸多制度問題未能理順相關(guān)，例如“執(zhí)法創(chuàng)收”導(dǎo)致行政法制度領(lǐng)域的諸多缺陷被利用于警察滿足私欲，從而導(dǎo)致警權(quán)在許多地方被濫用于警察犯罪，收容遣送制度被廢止以前，“收容經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致的“公力綁架”就是警察權(quán)被濫用的一個典型表現(xiàn)。

　　在“收容經(jīng)濟(jì)”的刺激下，收容遣送制度就是蛻化變質(zhì)的警察在濫用警察權(quán)時的制度宿主之一，雖然有《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)的一些條文也能成為警權(quán)濫用的宿主，但是，在收容遣送制度被廢除之后，警察權(quán)受到合理有效的制約之前，那些不能依法執(zhí)行法律的警察就很容易將濫用的警察權(quán)觸角更多地伸到收容遣送制度之外的有缺陷條文，尋找濫用警察權(quán)的新宿主。例如，收容遣送制度廢除之后，會不會出現(xiàn)更多的“處女賣淫案”、被誣陷的“種植毒品源植物案”、被誣陷的“嫖娼案”、“賭博案”？雖然不能再以“三無”為由抓人，為什么就不能以“盜竊”為由抓人？不能以沒有合法證件抓人，為什么就不能以“看黃牒”為由抓人？

　　更令人擔(dān)憂的是，收容遣送制度由于其本身極其明顯的惡法性質(zhì)，沒有很強(qiáng)的隱蔽性，其所導(dǎo)致的公民人身自由被侵害顯得一目了然，從而也會引起人們更大的關(guān)注和不滿，而諸如“賣淫嫖娼”之類的當(dāng)事人，如果被人誣陷常常是百口難辯，因此其一旦被警察權(quán)濫用行為作為更加經(jīng)常性使用的宿主，其警察權(quán)濫用就會顯得更加隱蔽，當(dāng)一位清白的女性公民只能用處女膜來證明其清白的時候，理論上講，女性公民的人身安全和基本的人格尊嚴(yán)是不存在的。當(dāng)那些慘遭侵害的女性公民要用自己的處女之身來證明自己清白的時候，我們不得不想象還有多少清白和已經(jīng)不是處女的女性公民遭到了同樣的侵害，卻無處伸冤！

　　因此，當(dāng)收容遣送制度被取消之后，我們在舉雙手贊成的同時，還不得不警惕，警察權(quán)并未受到應(yīng)有的合理限制的現(xiàn)狀并未發(fā)生絲毫改變，原有被分散的警察權(quán)濫用，其總量及其潛力也因此并未發(fā)生任何變化，因此其繼續(xù)保持的侵權(quán)勢頭絕不會減弱。

　　但是，這也帶來一個可憐的“好處”，就是收容遣送制度被廢止以后，警察權(quán)濫用的制度宿主會因為減少而更加集中，因此也就使得其一方面可能更加慘烈和隱蔽，但另一方面也可能因為更加集中而被發(fā)現(xiàn)的可能性增大。正如收容審查制度如果不被廢除，收容遣送制度所反映的問題就未必那么明顯，其被廢止的可能性也就減少，收容審查制度被廢除以后，收容遣送制度的邪惡才突顯出來，這就成為它被廢止的關(guān)注起點。同樣道理，現(xiàn)在收容審查制度已經(jīng)作古多年，收容遣送制度也馬上就要一命歸西，接下來最被人們關(guān)注的將是勞動教養(yǎng)制度等其他不合法不合理的行政制度，要改變它們還需要進(jìn)一步的努力，但無論如何，收容遣送制度的廢除讓渴望獲得起碼國民待遇的中國公民看到了新的曙光。

　　結(jié)語：漫漫改革途

　　人身自由，這個詞對于中國人也許是一個過于沉重的大詞，它至今也還沒有成為我們唾手可得的基本權(quán)利。命令經(jīng)濟(jì)時代還留下不少類似的活化石，需要我們?nèi)デ謇�，有些對公民基本�?quán)利造成嚴(yán)重?fù)p害的制度，在立法者那里其動機(jī)未必就是惡意的，只是萬能政府思路下的善意常常會成結(jié)出可怕的惡果，早已被歷史證明會給社會帶來災(zāi)難。1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》無疑有一個善良的出發(fā)點，但因其剝奪人的基本人身自由而成惡法，現(xiàn)在它馬上就要被廢除了，這是值得慶賀的事情，但是路還很長，還有許許多多的基本人權(quán)、公民權(quán)需要我們繼續(xù)堅持不懈地努力，朝野合力，共襄改革盛舉，一起清理垃圾，這是長期、艱巨但充滿希望的行動。在一個市場經(jīng)濟(jì)完全不可阻擋的時代，要改變?nèi)f能政府無法給予人民的最基本的國民待遇，也需要從政府的變革開始，對付SARS的最好疫苗是憲政，減少侵害人權(quán)，減少人民對政府責(zé)難最好的制度也是憲政。

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