張志成：“三農”問題的實質及中國的困境

　　作為傳統(tǒng)上的農業(yè)國，“三農”問題一直是中國的經典問題。近來，隨著中國經濟的發(fā)展，農民工數(shù)量的急劇增加以及流動性的提高，“三農”問題，特別是農民問題日益成為論者的焦點。

　　歸結起來，除了從情感上替農民工、農民鳴不平者外（例如何清漣），真正的論者觀點不外乎以下幾種：一是取消戶籍制度，從制度上給予農民（工）“同等”待遇（例如陸學藝等），二曰成立農民組織（包括民工組織，例如王怡、閻威等）。

　　在筆者看來，固然從制度上創(chuàng)造平等的環(huán)境以及為農民（工）創(chuàng)造政治組織極為重要，但是，如果不能清楚地分析中國農民問題的實質，制度環(huán)境和政治組織都可能違背設計者最初的善良欲望，而成為制約中國進一步發(fā)展的因素。

　　經典馬克思主義告訴我們，生產力決定生產關系。一個制度存在如此之久，必定有它背后深刻的生產力和生產關系的原因，而如此之久的穩(wěn)定，必然說明這種制度架構（政治）必然有它的合理性。我們只有找出其背后的合理性，進而剖析其合理性的因素，逐步抽掉其合理性的因素，才能最終推倒這個穩(wěn)定的制度大廈而不傷及社會基礎。出于“正義感”的批判固然寶貴，但是， 分析“三農”問題首先還是應該從中國農業(yè)生產發(fā)展的歷史進路和現(xiàn)實狀況來分析。

　　博登海默認為：“農奴制度，亦即農業(yè)耕作者被束縛于土地的一種狀況，在我們看來是非正義的；
然而我們需要提出這樣一個嚴肅的問題，即在一個農業(yè)耕種者可以自由流動的制度下，中世紀是否能夠最大限度地實現(xiàn)農業(yè)生產力呢？我們還不應當忘記的是，同前者即動產奴隸（奴隸制度）相比較，農奴制在增進正義方面所代表的實是一種發(fā)展�！保ú┑呛Ｄ�：《法理學 法律哲學與法律方法》，第290頁，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年1月第一版）博登海默在此所指的是歷史地看，農奴制度具有合理性，因而具有法律上的正當性，所以是正義的。而他所認為的正當性的基礎是“最大限度地實現(xiàn)農業(yè)生產力”。在這點上，與馬克思主義相通的是，博登海默承認生產力與正義的正相關關系。而事實上，無論你承認與否，如果一個國家的農業(yè)制度不能夠創(chuàng)造最大可能的生產力，那他必定不是一個好制度，或者說，是存在不下去的制度。而這種制度如果能夠創(chuàng)造更大的生產力，無論其表面看起來多么不合理，這一制度就存在他無可辯駁的合理性。

　　我國的農業(yè)制度延續(xù)兩千年，農民一直被固定到土地上進行耕作，缺乏選擇其他職業(yè)的可能與權利。這一制度是與我國農業(yè)生產力狀況密不可分的。我國農業(yè)生產的特點是人均生產力低下，而畝均生產力很高。也就是說，按照人頭平均，每個農民創(chuàng)造的農業(yè)產值很低，而如果按照面積平均，單位面積的產量很高。這一現(xiàn)象表明，我國農業(yè)生產產值的創(chuàng)造是以勞動力的投入為條件的。在資源、資本、技術、勞動力四個主要生產力因素中，勞動力的投入特別突出。從勞動力分布上看，我國目前農村勞動人口約4億。按照總體人口平均，也就是每個農民養(yǎng)活三個人。去掉四億勞動力中流動人口9千萬，就地轉化為工人的5千萬（事實上，這兩部分人口也在部分時間從事農業(yè)工作），那么農村完全從事農業(yè)勞動的人口也達到2億6千萬，平均為每個農民養(yǎng)活5個非農業(yè)人口。也就是說，流失一個完全從事農業(yè)生產的農民，則有5個人餓肚子�？梢钥闯�，在目前的生產力狀況下，如果允許農民流動，則必然出現(xiàn)勞動力投入不足，在沒有在資源、資本和技術投入相應增加的情況下，必然進而造成農業(yè)產出大幅下降。那么，資源、資本和技術有沒有可能出現(xiàn)相應的投入增加呢？首先必須肯定，正是資源、資本和技術在農業(yè)生產中比例的不斷提高，才使更多的農民解放出來，甚至形成了9千萬的流動人口，但是，從總體上看，資源、資本和技術的投入只能是漸進的，而不會在一個很短的時期大幅提高。從資源上看：農業(yè)生產需要的資源首先是土地，然后是灌溉。我國的土地資源十分有限，人均土地資源不可能有提高的，而且隨著生產的發(fā)展，非農業(yè)用地還在大幅增加，人均土地資源甚至有下降之虞。水資源的緊張更不需多言。那么資本呢？對農業(yè)的高密度資本投入是與技術進步密不可分的，沒有技術的進步，資本即便充裕，也無處可投。我國在生物技術、資源利用、再利用技術等方面的進步有目共睹（例如雜交水稻），但是，從我國技術發(fā)展整體上看，技術研究開發(fā)資金投入并不足，帶來的是我國整體技術水平較低，而對于產值較低的農業(yè)技術投入就更不足，因此，技術水平即便是在提高，也是一個漸進的過程。同時，農業(yè)從業(yè)者本身受教育年限低，技術水平低也是個需要逐步改變的事實。而社會整體資本不足，同時農業(yè)在社會各產業(yè)中，由于勞動力構成（資本有機構成比例）高，造成其利潤率是很低的，資本不可能涌向農業(yè)。這就是目前我國農民必須被固定到土地上的原因，或者說是有限制流動的原因。因為客觀地講，農民一旦自由流動，拋棄土地，在生產力水平沒有相應提高的情況下，造成的結果是饑荒、是集體自殺。

　　那么，能否象有些學者主張的那樣，使農村土地私有化，使農民自由掌握自己的財產？或許會由于土地的私有化而導致農民對土地的投入，最終可能會導致大范圍的土地經營，形成美國式的農場？確實如此，如果中國農村實行土地私有化，農民自由買賣土地，在部分地區(qū)技術較為發(fā)達、農民素質較高的情況下，最終的結果會形成美國式農場，農業(yè)生產的效率會提高，技術和資本投入必然增加。但是，我們必須時刻牢記，農民問題不完全是個經濟問題，農民問題同時也是個政治問題。在中國，如果實行土地私有化，不能否認部分農民會增加投入、提高技術水平，最終走向現(xiàn)代農民之路。但是，應該看到，多數(shù)農民必然在市場競爭中被淘汰下來。由于只有大規(guī)模經營農業(yè)，形成規(guī)模效益才能降低成本，形成市場優(yōu)勢，因此，土地買賣不可避免。在土地買賣的過程中，部分農民會失去土地，而失地農民在沒有其他技能，無法參與城市就業(yè)的情況下，最終的政治結果是可怕的。這就是中國必須穩(wěn)定農村聯(lián)產承包責任制的原因。當然，不可否認，在部分發(fā)達地區(qū)（如浙江），已經具備了形成規(guī)模較大的農場、農民成為雇傭工人的條件，因此，允許部分農民轉讓土地經營權是必然的趨勢。因此，整體上看，在農村還不能實行完全的市場經濟，或者說，生產要素還不能買賣。土地、勞動力都不能成為農業(yè)生產中的流動的市場因素。

　　當然，從另外一方面看，農民問題其實是個城市問題。盡管總體上的農村技術水平和勞動力投入狀況決定了中國還不能實行自由遷徙的農民管理制度，但事實上，我國農業(yè)技術和農民在經歷了50年的發(fā)展，仍然取得了巨大進步。例如，解放初小麥的產量為每畝200斤左右，而目前能達到700—800斤，甚至更多。水稻更是千斤以上。農業(yè)機械化進程也在不斷加快，因此，總體上農村勞動力是富余的。即便是不講已經解放出來的1億4千萬勞動力（城里打工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)以及各種第三產業(yè)從業(yè)者），我國農村2億到3億真正從事農業(yè)生產的勞動力中仍然有很多是完全可以解放出來的。目前很多地區(qū)一個勞動力只有1畝左右土地，多的地區(qū)不過是10——20畝土地（新疆和東北部分地區(qū)除外），如果按照比較典型的黃淮海地區(qū)的兩年三季作物的耕作方式，完全可以有50%以上的甚至到80%的勞動力能夠解放出來，從事非農產業(yè)。這部分人口在1億到2億之間。但是，按照組織生產的基本要素分析，我們就會發(fā)現(xiàn)，安置如此之多的勞動力必須有充足的資源、資本以及農民本身具有一定的技術水平，而這些都是我們目前所不具備的。需要投資多少，建多少工廠來滿足1億到2億人的就業(yè)呢？何況這些勞動人口完全都是技術水平和受教育水平比較低的勞動力呢？因此，農民問題其實是個城市問題，不是說，把農民一解放，就能夠解決問題。從另外個角度看，解放初實行的剪刀差政策恰恰是解放農民的一個必經的出路。我國沒有能夠趕上資本原始積累的發(fā)展階段，如何能夠積聚資本？進而發(fā)展工業(yè)生產，進而吸納更多的勞動人口（包括農村勞動人口）？從情感上同情農民是廉價的，但是，如果冷靜思考這些政策，就會發(fā)現(xiàn)，這些政策有著不可辯駁的合理性。

　　總之，可以看出，中國的農民問題是生產力問題，是政治問題，是城市發(fā)展問題，而不是政策問題。按照上述分析，筆者認為，如果真正大規(guī)模解放農民，對包括土地產權在內的生產要素實行市場經濟的流通，在目前生產力條件下，會出現(xiàn)1億到2億沒有其他技能的失地農民，其政治結果如何無須多言。事實上，我國的農業(yè)和農村制度，是“一個社會在面對因形式機會與實際機會脫節(jié)而導致的問題時，-----采取的確�；�本需要的平等去補充基本權利平等的方法”。也就是說，國家無法滿足真正的機會平等（即農民可以自由選擇職業(yè)、進而在經濟上、政治上發(fā)展自己）（同上引書，第287頁），只能以分配給農民土地的方法，滿足其基本需求，來保證社會的安定，進而為國家的發(fā)展創(chuàng)造機會，在發(fā)展的過程中逐步解決農民問題。

　　那么，究竟如何解決農民問題呢？

　　首先，嚴格控制人口，在技術水平逐步提高的前提下，逐漸改變勞動力投入比例過高的情況，逐步提高生產力，使傳統(tǒng)型農業(yè)最終轉變?yōu)楝F(xiàn)代農業(yè)。這一過程必須以逐步提高勞動力價值，促使農業(yè)經營者加大技術投入和資本投入來實現(xiàn)，而勞動力價值的提高必須首先減少勞動力的供應量。

　　其次，嚴格控制耕地流失。這不僅是農民生活保證的需要，而且是今后土地大范圍經營的需要。如果沒有一定面積的耕地，不僅國家的糧食安全得不到保障，而且隨著經濟發(fā)展，從事農業(yè)人口減少，糧食及其他農產品價格的不斷提高，耕地的價值和價格會不斷增加，而如果由于耕地的減少，使耕地價格過高，通過農業(yè)生產難以收回投資的話，投資者就很難將資金投入農業(yè)生產，而會千方百計利用耕地從事其他非農業(yè)生產以收回投資，進一步減少耕地棉地，陷入惡性循環(huán)。這就使得國家糧食安全得不到保障。應該指出，如果單位面積耕地上進行非農業(yè)生產的利潤高于農業(yè)生產所產生的利潤，按照市場經濟的觀點，應該利用耕地從事其他生產活動，但是，在我國存在糧食安全的客觀問題，就是以10億計的人口規(guī)模是不可能依賴國外進口糧食來滿足供給的，因此，我國耕地面積必須有個低線，當然，這個低線是隨著技術進步不斷調整的。隨著糧食畝產的提高，耕地面積可以不斷縮小。

　　再次，實行有限制的人口流動措施。隨著農業(yè)生產技術的提高，富余勞動力不斷增加，部分農民已經在城市找到了職業(yè)，他們渴望自由流動。因此，法律和政策必須反映他們這種要求。但是，基于前述原因，為了保證糧食和農業(yè)產品的供應，離開土地的農民必須保證土地不能撂荒。所謂限制，就是必須實行農民所承包土地不能撂荒的限制政策。

　　復次，相應地，由于農民離開土地進城，事實上沒有能力保證自己的土地耕作問題，因此，應該實行有限制的土地使用權流轉制度。即，進程農民可以將自己的土地轉包給他人，又不離開鄉(xiāng)土的農業(yè)從業(yè)者經營，最終逐步實行規(guī)�；�經營。

　　應該指出的是，必須注意，農民進城成為其他行業(yè)從業(yè)者，最終成為城市人的過程中，承擔著土地耕作的義務，同時也享受承包土地的權利。土地承包作為義務的同時，事實上也是農民的社會保障，是保障農民不會挨餓的基本條件。但是，如果農民長期進城，土地長期轉包，說明他完全具備了放棄土地承包作為保障和權利的條件，這時就應該在政策上對他的身份進行重新確認。例如，某個農民將自己承包土地長期（例如5 年以上）轉包，在城市從業(yè)，這時，就應該認為，農民已經轉化為居民，他已經沒必要享受土地作為生活保障的必要條件，可以由農民本身提出請求，放棄土地承包的權利，也不再承擔土地耕作的義務，而成為真正的、完全的城市居民。因此，有限制的人口流動和有限制的土地流轉是一個問題的兩個方面，是密不可分的。

　　另外，實行公司加農戶式的農場化。由于農民個體經營，其進入市場，掌握市場信息是極為困難的。同時，由于個體經營方式，很難做到標準化、規(guī)范化經營，并且根本不能實現(xiàn)規(guī)模化效益和產品配套優(yōu)勢。因此，在中國，最具有可能的是公司訂單式生產。即由進行農業(yè)產品深加工的企業(yè)直接與農戶簽定生產合同，技術指導、信息發(fā)布由公司承擔，農民只負責按照訂單生產，風險分擔。通過這種方式，使農戶直接進入產業(yè)鏈條，而不再是個體的、信息不對稱的零散的生產方式。同時，公司提供的技術也使農民規(guī)�；�、規(guī)范化生產成為可能。改變那種麥當勞甚至在中國找不到合格的馬鈴薯供應的局面。這種生產方式仍然以各個農戶為生產單位，但卻整合了資源，分擔了農民的風險。

　　還有，必須實行農產品的期貨制度。中國個體農戶幾乎沒有承擔經營風險的能力，價格的略微變動都可能是致命的。因此，在實行公司加農戶的定單式生產的前提下，使所有農產品成為期貨，在期貨市場上流通，就會使農業(yè)生產的風險最終由公司、農戶、期貨持有者三方承擔，把風險消解于無形。

　　最后，在政治制度上和政策上培育農業(yè)發(fā)展。隨著經濟發(fā)展、機構改革的逐步展開和市場經濟的深入，鄉(xiāng)級政府承擔的計劃生育、農業(yè)技術推廣、鄉(xiāng)村教育功能逐步消解，完全具備了撤銷的條件。隨著土地30年一包的政策推行，農民在人口增加不能增加土地承包面積的情況下，生育熱情逐步下降，而如果實行公司加農戶生產，則技術推廣功能完全可以由市場因素調整。鄉(xiāng)村教育的經費目前已經由縣級財政負擔，因此，鄉(xiāng)級政府已經沒有存在的必要。鄉(xiāng)級政府的撤銷不僅是減輕了農民負擔，而且會突出農民自治組織的重要性，培育農民的民主意識，為將來的社會民主化創(chuàng)造條件。響應地，完全取消農業(yè)稅收就成為可能。目前從全國來看，農業(yè)稅收占的價值比例很低（但重要性很高，糧食儲備），而農戶承擔的各種地方捐稅很高。鄉(xiāng)級政府取消后，就沒有了加捐加稅的主體，國家可以通過在期貨市場上采購糧食的方式進行糧食儲備，農民就沒有任何負擔，其從事農業(yè)生產的積極性會大大提高。甚至會刺激民間資本進入農業(yè)生產領域。另外，農村和農民教育政策必須改變?yōu)槁殬I(yè)教育為主，精英教育為輔的體制。目前鄉(xiāng)村教育的結果是，如果考不上大學，最終連耕地都不會，是失敗的教育。因此，農村中學應該以職業(yè)教育為主，培養(yǎng)至少一種技能，包括農業(yè)技能、工業(yè)技能、服務產業(yè)技能等，逐步提高農民教育水平，培養(yǎng)高級技術工人。

　　發(fā)展農業(yè)的根本大計在于發(fā)展城市。中國農村問題的核心在于城市吸納不了數(shù)量如此眾多的農村就業(yè)人口，因此，發(fā)展城市，尤其是在發(fā)展高技術的同時，發(fā)展勞動密集型產業(yè)，是解決農村問題的根本。

　　在三農問題上必須要避免的兩個問題是，一是不顧生產力發(fā)展狀況，給予農民流動自由，最終不僅導致糧食安全問題，也會導致政治問題。二是土地私有化。如果不避免土地私有化，在目前生產力的條件下，很快就會導致土地集中，農民雇農化，以及大量無產者的出現(xiàn)，最終導致的是社會大崩潰。

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