周其仁：“國土制”剝奪農(nóng)民

　　按照現(xiàn)行土地制度，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用地，就由“民土（農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營）”變?yōu)椤皣痢�。在工業(yè)化城市化急速推進(jìn)時期，這一事件對農(nóng)民收入的影響不可不察。

　　三連環(huán)：民土變國土

　　興高采烈搬進(jìn)商品房的城鎮(zhèn)“房地產(chǎn)主”們也許并不清楚，他們物業(yè)的基礎(chǔ)——土地——是怎樣從農(nóng)用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用、同時又從民土轉(zhuǎn)為國土的。簡單作一個描述吧，那是一個三連環(huán)的過程。

　　第一環(huán)，農(nóng)地征用。政府根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，按照一定的行政審批程序，將農(nóng)地征用為工業(yè)或城市用地。這里最畫龍點睛的，是“征用” 兩個字。你道何謂“征用”？就是政府占民間財產(chǎn)為己用，“剝奪、充公、沒收”的同義詞也。試想，農(nóng)地不是敵產(chǎn)，工業(yè)化城市化也不是戰(zhàn)爭或救災(zāi)，為什么非征用不可？這一問，就問到了問題的老根上。我以為，要害就是土地不能交易和“土地漲價要歸公”。在征用制之下，土地并沒有被買賣，當(dāng)然更無漲價之慮。

　　第二環(huán)，向集體支付補償。政府征用了農(nóng)民的土地，一點補償也不付，總是交代不過去。但是，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家征地1畝的補償金，也就等于種植1畝土地三幾年所得的凈收益！這分明是斯大林式的國家工業(yè)化剝奪農(nóng)民的一個側(cè)面了。不過，那時的人民公社可以“集體地”分?jǐn)偼恋乇徽鞯暮蠊�，猶如鄉(xiāng)下人家添丁加口，“桌上加雙筷，鍋里添瓢水”就對付過去了�，F(xiàn)在，農(nóng)戶算是擁有了長期的土地承包經(jīng)營權(quán)，但是只要涉及到征地，農(nóng)民還是只好“退下”，要由“集體”（也就是幾位鄉(xiāng)村權(quán)力人物）出面，協(xié)調(diào)政府征地、領(lǐng)取并分配征地補償。

　　第三環(huán)，土地批租。政府向集體支付了征地補償金之后，就可以放手批租土地了。當(dāng)然，這里批租的是土地在50-70年間的使用權(quán)，而不是土地所有權(quán)。這一點很要緊，不但維系了“土地不準(zhǔn)買賣”理論的面子，也使得對農(nóng)民的征地制，看起來不怎么象“只許州官放火、不許百姓點燈”。

　　權(quán)力租金替代權(quán)利租金

　　這樣一套土地制度，為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地，混合了“土地不得買賣和漲價歸公”（征地制），“國家工業(yè)化”（超低補償），人民公社制（惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表）和“香港經(jīng)驗”（土地批租制），實在自成一家。這再次表明，在迫切的經(jīng)濟(jì)需要面前，任何強大的傳統(tǒng)總免不了要發(fā)生變異。

　　這套組合起來的土地制度，有以下值得注意的特征。（1）決定工業(yè)和城市用地供給的，既不是農(nóng)地的所有權(quán)，也不是農(nóng)地的使用權(quán)。就是說，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參加討價還價。（2）政府對工業(yè)和城市用地需要做出判斷，運用行政權(quán)力（包括規(guī)劃、審批、征地）決定土地的供給。（3）權(quán)力租金——而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金——成為目前農(nóng)地轉(zhuǎn)向工業(yè)城市用地過程里基本的經(jīng)濟(jì)刺激。在如此約束之下，各相關(guān)方將如何行為呢？

　　兩不經(jīng)濟(jì)

　　以權(quán)力租金驅(qū)動土地流動，效果如何還需要長期追蹤觀察和研究。目前我看這套土地制度，邏輯的一致性還在其次，實際效果上“兩不經(jīng)濟(jì)”的端倪已現(xiàn)，值得注意。

　　這里所稱“兩不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，是指目前大都市因為行政控制過嚴(yán)，所以土地供給普遍不足，結(jié)果地價過高，可能步香港經(jīng)濟(jì)之后塵；
而許多小地方，卻同時因為行政控制松弛，使得那些沒有什么效益的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)項目，大量濫占了農(nóng)地。簡單概括，一頭嚴(yán)重浪費城市化的機會，一頭大量浪費農(nóng)地。

　　不是嗎，上海、北京、深圳、廣州等地的“市場地價”，已經(jīng)高得令一般產(chǎn)業(yè)界人士側(cè)目，而紅火的房地產(chǎn)市場，看來看去還是不能完全脫去“丹頂鶴”特色——由境外和境內(nèi)高收入人士的購買力主導(dǎo)——離“國民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”還差得遠(yuǎn)。其實，精明的房地產(chǎn)商人怎么會不知道，客戶沒錢賺的生意是做不長的。但是要讓房地產(chǎn)價格降下來，就要把地價降下來，把政府附加在土地上的種種取費降下來。為此，首先必須大量增加商業(yè)中心城市的土地供給。問題是，土地供給控制在政府手里，而大都市的政府，差不多一股腦兒在學(xué)香港——不但學(xué)土地政策，更學(xué)政府開支模式。

　　如此下去，內(nèi)地很快會出現(xiàn)若干個香港。那可是所得稅率比現(xiàn)在香港高一倍、而地價拿收入平均所得水平比有過之而無不及的“新香港”。果然如斯，這些“新香港”的經(jīng)濟(jì)靠什么撐？每周放5天假，還是天天辦運動會？

　　產(chǎn)權(quán)租金，不可小視

　　其實，“兩不經(jīng)濟(jì)”源于一個禍根，那就是農(nóng)民的土地權(quán)利被屏除在“土地城市化”之外。要知道，農(nóng)民根據(jù)“出價高者得”的市場原則斤斤計較，與國與民大為有利。我在上周的專欄文章指出，產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則是，農(nóng)民決定是否放棄農(nóng)地使用權(quán)，要考慮是否比他自用農(nóng)地更“值”。大都會城市（包括有苗頭的中小城市）可以為獲得農(nóng)地出更高的價，直到農(nóng)民覺得“值”而放棄更多的農(nóng)地。至于那些“國小民寡”、經(jīng)濟(jì)沒有起色的地方，辦“城鎮(zhèn)化”還不如農(nóng)民種地，地權(quán)交易機制就可以抑制地方長官們的瞎折騰。

　　產(chǎn)權(quán)租金在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度中占據(jù)中心位置，農(nóng)民的收入立碼會大幅度增加。比較可靠的國際經(jīng)驗是，在工業(yè)化城市化高速推進(jìn)的條件下，土地產(chǎn)權(quán)租金為產(chǎn)權(quán)的主人帶來大量收入。算算我們這里征地補償金與土地市價之間的差額，可以知道“流失的土地權(quán)利租金”數(shù)目驚人。真的為農(nóng)民收入問題發(fā)愁嗎？那就把“征地+補償+批租”制度廢了吧。

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