杜潤生：穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期與土地制度法律化

　　一、土地制度，可以說是一個永恒的主題，土地是最基本的生產(chǎn)要素，是國民財富之源，社會發(fā)展的每個階段都有問題發(fā)生，也有必要提出研討。中國正在啟動新一輪改革，為土地制度建立法治基礎(chǔ)，作為深化農(nóng)村改革的重要的值得討論的問題之一，提出來是必要的及時的。

　　80年代，中國農(nóng)村改革解決了兩個問題：土地家庭承包制取代人民公社；
市場經(jīng)濟取代計劃經(jīng)濟。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項只是開了個頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。我國既是個經(jīng)濟落后的國家，又是個以公有制為經(jīng)濟主體的社會主義國家，這兩種情況決定我國體制改革有它特有的問題和難度。這是不難理解的。

　　二、會議討論中，幾位中國同志提出了一個令人深思的疑問：中國政府為完善與規(guī)范土地制度，曾提出過幾條很重要的政策，如穩(wěn)定現(xiàn)行政策，承包期延長30年，“生不增田，死不減田”，禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)屬，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等；
盡管這是以中央名義下達的政策文件，可是農(nóng)村反應(yīng)遠不如開始改革推進家庭承包制那樣熱烈。已有成功的試點經(jīng)驗，也未見能推廣。

　　使我們感到困難的是對農(nóng)民的態(tài)度不容易摸清楚。學(xué)者們的調(diào)查，帶回的信息，也不盡相同，甚至相互抵觸。

　　這說明什么? 說明在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，人們的價值觀念和經(jīng)濟生活兩方面都存在不確定性，影響農(nóng)民的預(yù)期，助長了群眾的短期行為，并影響著公共選擇的價值取向。

　　所說不確定性最強的信號，主要是以下兩個方面：

　　(1)對小農(nóng)經(jīng)濟認識的分歧。

　　在中國講穩(wěn)定土地的使用權(quán)，不同于在別的國家，不是穩(wěn)定私有制分離出來的土地使用權(quán)，而是穩(wěn)定土地公有制下的家庭經(jīng)營的使用權(quán)。而今天的家庭經(jīng)營，還是小農(nóng)經(jīng)濟。傳統(tǒng)觀念認為它與社會主義不相容。改革以前，在中國各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一直在反對包產(chǎn)到戶，就是出于這種估計。中共十一屆三中全會是進入改革時代的里程碑。但是當時在關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的決議中還寫明“不要包產(chǎn)到戶”。原草稿是“不許”，定稿時改為“不要”只爭得一字之差的松動。改革前的幾十年中，為爭取承認包產(chǎn)到戶的合法性，很多人包括不少中高級干部曾經(jīng)支付過很大的政治代價。三中全會后不久，農(nóng)村開始改革，在當時環(huán)境下，用包產(chǎn)到戶取代人民公社，乃是群眾和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)經(jīng)過長期博弈之后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。當時把包產(chǎn)到戶和包干到戶統(tǒng)稱家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾考慮過土地用于農(nóng)耕，最忌掠壓性短期行為，因此想比照歷史上有過的經(jīng)驗——“永佃制”(即無限期租賃)，設(shè)計承包制。權(quán)衡過利弊，提出醞釀，贊同者少，懷疑者多，認為不符合責(zé)任制概念，因怕節(jié)外生枝，由此引起新的爭論，影響以家庭聯(lián)產(chǎn)承包制取代人民公社這個主題，因此暫時擱置了。到1984年，決定先定承包期為15年，看看各方反應(yīng)，準備隨機作出決策，再遞增延長期。這樣做，今天看來算不上最好的選擇，但在當時卻是不可避免的。

　　等待回答的還是一個老問題，家庭經(jīng)營的命運如何? 有沒有前途? 現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展史證實：小農(nóng)經(jīng)濟能通過擴大經(jīng)濟容量變成不雇工的大農(nóng)經(jīng)濟，其方法是靠市場上有償讓渡，前提是在工業(yè)化過程中有大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而不是在現(xiàn)狀不變的條件下實行強制性兼并。土地相對集中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然是家庭式經(jīng)營。后者，所以沒有退出歷史舞臺，是由于它具有其它經(jīng)營形式無法取代的優(yōu)點，它更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)的生物學(xué)特性，能做到現(xiàn)場決策，不誤農(nóng)時。中國改革以來的變化證明：農(nóng)民對市場等價交換競爭機制反應(yīng)同樣是敏感的。他們正在努力改善經(jīng)營方法，學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)，并樂于節(jié)衣縮食向教育投資，培養(yǎng)繼承人。中國文盲人數(shù)近年大幅度減少就是證明。

　　在市場驅(qū)動下，隨著社會分工細化和生產(chǎn)服務(wù)社會化，農(nóng)村經(jīng)濟將形成一些新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，彼此相互獨立，又互相依存。此時，農(nóng)民愿意組織聯(lián)合體，共同利用這些關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)，形成規(guī)模經(jīng)營。這是自愿自由的聯(lián)合體，不同于那種“命令經(jīng)濟”的聯(lián)合，它既保存了家庭經(jīng)營的優(yōu)點；
同時，可通過生產(chǎn)、銷售、加工一體化，把農(nóng)業(yè)導(dǎo)向協(xié)作化現(xiàn)代化。有了拖拉機這類機械，可在分布于廣闊空間的土地上移動操作，家庭經(jīng)營可以不雇工人而耕種大量

　　土地。利用新技術(shù)，更沒有特殊困難。農(nóng)民收入提高，還會建設(shè)所在的社區(qū)、舉辦福利設(shè)施、生產(chǎn)共用產(chǎn)品、建立公共基金、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等方面，創(chuàng)造更多的剩余。這無論對社會主義物質(zhì)文明建設(shè)還是精神文明建設(shè)，都是至關(guān)重要的組成部分。因此不應(yīng)把家庭承包看作短期權(quán)宜之計，認為它是一種局限于幾畝耕地的短命的經(jīng)濟形式，不可能適應(yīng)國家經(jīng)濟現(xiàn)代化的要求。正是這種觀點，妨礙把土地使用權(quán)長期化，并用法律形式規(guī)定下來。這方面還要做工作，解決某些分歧認識。例如，我們?yōu)楦淖兂邪�土地分割過分零碎的弱點，曾提倡適度規(guī)模經(jīng)營，為此個別地方在試辦“合作農(nóng)場”時，實行責(zé)任田反租，“土地歸大堆”統(tǒng)一經(jīng)營，曾一度引起農(nóng)戶“聞合色變”，從而產(chǎn)生如何界定集體化和合作制概念之爭。中共中央一再強調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)行政策，爭論才暫時平息了。如果遇到某些不利形勢，爭論還會再起。所以，要做工作。

　　(2)關(guān)于農(nóng)業(yè)收益流失問題。

　　中國政府歷來是重視保護農(nóng)業(yè)的，如設(shè)置保護價，增加基本建設(shè)投資，穩(wěn)定政府征購數(shù)量，提高收購價格等等。但由于受到了經(jīng)濟發(fā)展階段的限制，僅僅做到對過去政策扭曲的部分調(diào)整，還沒有擺脫一般發(fā)展中國家的通病，使農(nóng)業(yè)走出負保護和受歧視的環(huán)境。對農(nóng)業(yè)補貼等值率還是負數(shù)(1992年—18.7%)。(見百位學(xué)者進行的研究課題——關(guān)于支持與保護農(nóng)業(yè)問題)。糧食收購名義價格扣除通貨膨脹因素后，實際價格從1954——1995年一直低于市場價格(見北大經(jīng)濟研究中心和農(nóng)大兩位教授分別做出的研究報告)。各種建設(shè)費用向農(nóng)村攤派，至今缺乏有效控制；
使農(nóng)民負擔(dān)不斷增加，整個國家管理機構(gòu)不斷擴充，造成各種公共服務(wù)的高價格；
出口農(nóng)產(chǎn)品高征費，傾向進口替代；
農(nóng)用投入品價格不斷上漲，高產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)成本一直居于50%的高位。在所有這些因素作用下，農(nóng)業(yè)收入繼續(xù)向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，流出損失尚未沖銷。

　　還保留一些歧視政策，如農(nóng)村信用貸款額度過低，不承認土地財產(chǎn)抵押；
缺乏直接融資市場，金融資產(chǎn)凈流出；
戶籍固定，無就業(yè)遷移自由；
中等職業(yè)學(xué)校不收農(nóng)村學(xué)生；
農(nóng)村尚缺乏社會保障制度，也未得到國家預(yù)算補貼；
由于統(tǒng)派購制度長期不變，對糧食棉花播種面積控制和硬性干預(yù)，影響因地制宜發(fā)揮比較優(yōu)勢。

　　在當前條件下，大部分農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)微弱無力，幾乎所有社會負擔(dān)都壓在耕地上，而農(nóng)民生老疾病一切開支也只能靠耕地產(chǎn)出。

　　農(nóng)業(yè)收入狀況是影響農(nóng)民經(jīng)營土地預(yù)期的一個主要因素。家庭承包經(jīng)營制，本是農(nóng)民自愿的選擇，土地使用權(quán)長期化，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押，使之變成實際上的長期占有權(quán)，按邏輯推理說，農(nóng)民一定是樂于接受的。

　　為什么農(nóng)民態(tài)度消極甚至有反對者，就是由于在前述不確定情勢下，土地制度前景不明朗。此時，農(nóng)民心態(tài)是既想離開土地，又要守住土地，既不愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只�？诩Z和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時有被遣返風(fēng)險，這種事實給出的信息就是，作為農(nóng)村人留下一塊土地是必要的，需要把它當作家庭保險依靠。因而繼土改平分土地、改革平均承包土地之后，人人一份口糧田，“生增死減”等也成為部分農(nóng)民的要求。不是耕者有其田，而是有人就有田，級差地租難以形成，土地市場轉(zhuǎn)讓率很低。這些現(xiàn)象表明農(nóng)民預(yù)期不定型，是由于政策信息不統(tǒng)一，外部環(huán)境條件不確定。此時如果把土地定期調(diào)整制度定下來，變成軌道依賴，既助長少數(shù)基層干部權(quán)力濫用，也會妨礙農(nóng)民保護土地、建設(shè)土地，并制約長遠經(jīng)營意識的形成，加快土地質(zhì)量退化。

　　三、但是不能因上述情況存在，就做出以下結(jié)論：農(nóng)民不愿意或不樂于接受土地使用權(quán)長期化這個制度安排。一個事實證明是“四荒”土地拍賣，規(guī)定50年—70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱心。短時間內(nèi)，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經(jīng)濟增長點，由此可見，有一個法律框架，保護土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利，不受來自任何方面的干擾，就會受到農(nóng)民的衷心歡迎。這樣可穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，并能改變前述種種不確定性，對于鞏固改革成果，繁榮農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量，也將大有裨益。

　　四、我國農(nóng)業(yè)已進入高成本低效益運行時期，政府保護農(nóng)業(yè)，再通過提升價格和增加補貼是難以繼續(xù)的。應(yīng)把重點放在支持教育、科技和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是解決水資源的節(jié)約和開發(fā)問題，發(fā)展多種經(jīng)濟實體，為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，完善戶籍制度等政策措施上，以促進人口轉(zhuǎn)移，擴大經(jīng)營規(guī)模。誠然，這一切需要建立在經(jīng)濟全面發(fā)展和寬裕的財政收入基礎(chǔ)上，不是一個容易和快速的過程，但不應(yīng)遇難而止步。首先應(yīng)糾正對農(nóng)業(yè)的歧視，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)收入流出趨勢。其中農(nóng)產(chǎn)品流通體制進一步改革，時機已接近成熟，可以優(yōu)先進行。

　　五、如何選擇土地利用方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決下世紀30年代15億人口的吃飯問題，同時提高農(nóng)民收入，做到種田者有利可圖，這是改變農(nóng)民預(yù)期，激發(fā)其生產(chǎn)積極性的關(guān)鍵所在。前幾年美國一個學(xué)者提出一個挑戰(zhàn)性問題：“誰來養(yǎng)活中國?”，提了一個醒，使我國重視農(nóng)業(yè)問題。國外某些人以此為借口無根據(jù)地宣揚中國人搞亂糧食市場的“新威脅”，則是別有用心，不值一顧。作為中國人，我們不會忽視這位學(xué)者對此事的關(guān)心，應(yīng)堅持重視農(nóng)業(yè)的一貫傳統(tǒng)，充分認識解決糧食問題的難度，絕不可掉以輕心。我們一定會靠自己也只能靠自己解決這個難題。確定這個前提之后，又要防止閉關(guān)自守，回到“以糧為綱”忽視多種經(jīng)營的老路�；蛘邽榱恕胺阑加谖慈弧�，提高自給能力，把保證谷物生產(chǎn)播種面積提高到不適當?shù)母叨�，把“米袋子”層層負�?zé)制誤解為無區(qū)別地都必須要保證自給自足，放棄種植業(yè)的因地制宜，有效利用土地資源的原則。這樣做，是有過教訓(xùn)的。今天可能帶來的問題是：農(nóng)民由于種糧效益不高，不愿增加投資，而政府受國際市場糧食價格限制，再不能實行價格補貼，從而影響農(nóng)民生產(chǎn)商品糧的積極性，并造成對環(huán)境的破壞，這是影響更深遠的弊病。

　　可不可另有選擇? 有的! 那就是利用兩種資源、兩種市場，解決糧食供應(yīng)。

　　一方面重視發(fā)展全國統(tǒng)一糧食市場，保持地區(qū)間貿(mào)易自由。缺糧區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，均按市場形成的價格進行交換，資源余缺互補，有無互通，雙方受益，且有助于減少生產(chǎn)波動幅度。

　　另一方面要適當而又適度地利用國際市場，解決有限量的缺口彌補問題。我國資源稟賦是土地資源稀缺而人力資源富裕，應(yīng)當發(fā)揮資源比較優(yōu)勢，通過國際貿(mào)易，以勞動密集和知識密集型產(chǎn)品換取土地密集型的谷物類產(chǎn)品。土地是不能移動的，購進糧食等于輸入土地和水肥資源。如果能利用我國氣候的多樣性(按農(nóng)業(yè)區(qū)劃部門資料有9類地區(qū)，各具不同物產(chǎn)優(yōu)勢)，對豐盛的勞力，給予技術(shù)培訓(xùn)，邊學(xué)邊用，多多生產(chǎn)一些可供出口換匯的產(chǎn)品，如菜、果、魚、花、家畜、山林土特產(chǎn)等，用勞動力創(chuàng)造較高的附加價值，提高換匯能力，這將是一宗有利的交易。有利之處是：提高土地收益率和農(nóng)民收入，擴充國內(nèi)消費市場，并以較多的剩余反哺糧食生產(chǎn)，提高單位面積產(chǎn)量。以廣東省為例，糧食作物與技術(shù)作物比例，由過去的8：2，變?yōu)楝F(xiàn)在的6：4，糧食生產(chǎn)還保持在1900萬噸以上的新高點。此外，增加點進口糧，還可緩解人口土地壓力，避免濫墾濫伐濫捕濫撈，利于保護環(huán)境。

這樣做對糧食安全有無保證? 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到土地和水源不足的資源約束，困難很多。改革后，人均糧食消費增長到290公斤以上，僅達到溫飽水平。有的同志作過計算，(點擊此處閱讀下一頁)今后提高消費需求，按人均450—500公斤的目標，滿足下世紀15億人口的需求，須年產(chǎn)7億噸以上谷物，這絕非易事。但爭取每年1%以上的增長率，滿足人口增長和消費改善的需要率還是有條件的。屆時，可能有4000—5000萬噸的缺口。如果自己生產(chǎn)，需要使用1.5億畝耕地。這當然不能指望擴充耕地，只能靠提高單位產(chǎn)量，并利用非耕地資源如海洋、湖泊、山林、草原提供食品。不過，提高單產(chǎn)須增加灌溉，改造低產(chǎn)田和其他投入，會遇到機會成本較高、投入不足的限制，而利用與開發(fā)非耕地資源又存在甚多的環(huán)境保護問題。如果這個缺口靠進口彌補，那就需要滿足以下條件：即政府和農(nóng)戶雙方能夠擁有接近于或較少于這個進口量的糧食儲備，用來平抑市場波動，規(guī)避國際市場風(fēng)險，保證糧食安全。只要有計劃地進行逐年積

　　累，這一點是可以辦到的。此外，糧食進口率保持在國內(nèi)年產(chǎn)量5%—8%水平，國際市場也能夠承受，并不會影響對其他缺糧國的供應(yīng)。

　　這里，應(yīng)強調(diào)說明，決定性因素是90%以上食品要靠自己生產(chǎn)，必須建立切實有效的生產(chǎn)保障體系。

　　不論采取什么樣的生產(chǎn)和貿(mào)易方針，國內(nèi)糧價上漲趨勢是難以避免的。政府可利用這種趨勢，并加上稅收手段，倡導(dǎo)合理的膳食結(jié)構(gòu)，抑制西方肉食消費過渡的習(xí)慣和我國宴會式浪費的不良傳統(tǒng)。

　　六、土地制度法律化，明晰產(chǎn)權(quán)，保護人民應(yīng)享有財產(chǎn)權(quán)利，對任何一個國家都是十分必要的，它應(yīng)和國家政治體制的完善與改革，首先是建立基層民主制度相輔而行地推進。土地使用權(quán)長期化這一條定下來，不會有什么負作用。因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制已經(jīng)實踐檢驗，并受到歡迎。使用權(quán)長期化和土地的市場流動只是對這個體制的一項完善和必要的補充。隨著市場環(huán)境進一步改善，必將呈現(xiàn)對農(nóng)民的巨大激勵作用。制訂土地制度法律時，效率和公平必須兼顧，而不可偏廢。施行細則中，使土地所有者——基層組織擁有某些必要的機動權(quán)利是可以的，但應(yīng)設(shè)置嚴格條件和監(jiān)督手段，不能違反憲法原則。為鼓勵土地流動，有利于適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村社會保障體系，應(yīng)隨經(jīng)濟發(fā)展逐步健全，進城就業(yè)農(nóng)民，達到一定工齡，應(yīng)給予融入城市生活的條件。保護人民財產(chǎn)權(quán)利的法律，是市場經(jīng)濟運行的必需條件，不存在超前問題，在公元前五至四世紀的羅馬法，對歐洲經(jīng)濟發(fā)展起過不可埋沒的作用。中國歷史上缺乏可以代代繼承與完善的民法、商法，實屬歷史性遺憾。有了法律，可以喚起人民依法自衛(wèi)的意識和行動，利于健全市場經(jīng)濟體制，繁榮交易，并規(guī)避風(fēng)險。

　�。ɡ罾�明、崔榮慧根據(jù)杜潤生在“中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)績效”國際研討會上的發(fā)言整理，經(jīng)作者本人審閱、修改定稿)

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