湖北試解“后稅費(fèi)時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題

　　對(duì)于全國(guó)而言，在稅費(fèi)改革之后的“后稅費(fèi)時(shí)代”，很大程度上依賴(lài)農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從，始終是個(gè)引人關(guān)注的問(wèn)題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，５年來(lái)全國(guó)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)７４００多個(gè)，平均每天撤并４個(gè)。而湖北率先啟動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡(jiǎn)單

　　財(cái)政所上訪(fǎng)

　　余日福就任湖北省監(jiān)利縣縣委書(shū)記的時(shí)候，可能沒(méi)有料到會(huì)有一場(chǎng)巨大的風(fēng)暴在等待著他。５月２７日，監(jiān)利縣基層財(cái)政所的２００多名上訪(fǎng)人員將剛剛到任三天的他圍困了整整１０個(gè)小時(shí)。

　�。对拢保叭眨�記者來(lái)到監(jiān)利縣容城鎮(zhèn)財(cái)政所，盡管是上班時(shí)間，但整幢辦公樓空空蕩蕩。農(nóng)稅組的兩間辦公室都開(kāi)著，里面的桌椅擺放凌亂，仔細(xì)看，都蒙了一層灰。

　　“上班？哪個(gè)還老老實(shí)實(shí)地上班？”二樓拐角處的辦公室里坐了一個(gè)男子，無(wú)精打采地說(shuō)。

　　一個(gè)寫(xiě)著“緊急通知”的黑板倒放在走廊上。上面的字跡還保留著：“監(jiān)利縣財(cái)政系統(tǒng)改革理事會(huì)決定全所職工今晚７：３０在所五樓會(huì)議室開(kāi)會(huì)，通報(bào)有關(guān)情況，布置下步工作，望大家自覺(jué)到會(huì)，切切不誤，如不到會(huì)，后果自負(fù)。”字跡越到后面越潦草。落款時(shí)間是“５．２７”。

　　這個(gè)財(cái)政系統(tǒng)改革理事會(huì)是“官方組織”嗎？一個(gè)不愿透露姓名的職工笑著說(shuō)，“那是我們自己的組織。要爭(zhēng)取自己的正當(dāng)權(quán)益，一盤(pán)散沙肯定不行�！�

　　據(jù)說(shuō)，財(cái)政所的職工集體上訪(fǎng)緣于５月２４日“內(nèi)部”泄露出來(lái)的一個(gè)消息。這天，監(jiān)利縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組召集２１個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記，商談?dòng)嘘P(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方案。

　�。翟拢玻啡丈衔纾裹c(diǎn)，基層財(cái)政所的２００余職工突然涌到縣委門(mén)口，開(kāi)始靜坐上訪(fǎng)�？h委有關(guān)部門(mén)的答復(fù)是“方案還沒(méi)有確定下來(lái)，請(qǐng)大家回去工作，等候消息”。上訪(fǎng)隊(duì)伍對(duì)這個(gè)答復(fù)顯然不滿(mǎn)意。下午４點(diǎn)，他們走到紅城收費(fèi)站附近，堵塞不動(dòng)，結(jié)果，兩三個(gè)小時(shí)，車(chē)輛擺起了長(zhǎng)龍。后幾經(jīng)做工作，至次日凌晨這些人員才散去。

　　縣改革領(lǐng)導(dǎo)小組的初步方案究竟是什么？幾個(gè)財(cái)政所的干部職工都說(shuō)是不太清楚，只知道連所長(zhǎng)在內(nèi)都要全部買(mǎi)斷工齡，然后再競(jìng)爭(zhēng)上崗。而按照一年工齡補(bǔ)償一個(gè)月工資的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)算，工作２０年的職工也只能得到兩萬(wàn)元左右的補(bǔ)償，“這顯然太吃虧了”。

　　“過(guò)去都只是輪崗分流，這次編制卡得很?chē)?yán)，規(guī)定財(cái)政所平均每所１７人，突然來(lái)了硬指標(biāo)，所以，一下子接受不了�！笨h財(cái)政局一位干部說(shuō)。

　�。对拢踩�，縣委答復(fù)：方案暫緩執(zhí)行。風(fēng)波暫時(shí)平息。

　　湖北的意圖

　　監(jiān)利的躁動(dòng)緣于去年１１月４日湖北省委和省政府聯(lián)合下發(fā)的１７號(hào)文件，即《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(jiàn)（試行）》。湖北省后來(lái)確定先在７個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，監(jiān)利是其中之一。

　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度看，１７號(hào)文件首先是一個(gè)“裁人”的文件。文件要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)置７－９名的班子成員職數(shù)，行政機(jī)關(guān)只設(shè)黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室等３個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和一個(gè)財(cái)政所，而過(guò)去的“七站八所”則全部轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　“農(nóng)村稅費(fèi)制度改革以后，農(nóng)民交得少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入縮水，收支就不平衡了，怎么辦？首先當(dāng)然是減人減事減支，不把多余的人員從組織人事和財(cái)政的花名冊(cè)上減下去，只要稅費(fèi)改革的‘風(fēng)頭’一弱下來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)隨時(shí)都會(huì)反彈�！币晃粎⑴c設(shè)計(jì)１７號(hào)文件的官員分析說(shuō)。

　　實(shí)際上對(duì)于全國(guó)而言，在稅費(fèi)改革之后的“后稅費(fèi)時(shí)代”，很大程度依賴(lài)農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從，始終是個(gè)引人關(guān)注的問(wèn)題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從１９９８年開(kāi)始，全國(guó)已有２５個(gè)省份基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，５年撤并７４００多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并４個(gè)。

　　而湖北率先啟動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡(jiǎn)單。準(zhǔn)確的消息說(shuō)，財(cái)政部和中編辦都先后幾次到湖北進(jìn)行考察調(diào)研，有關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)人還在上報(bào)的材料上作了批示。裁撤人員的背后，是湖北省希望藉此建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　“人多人少，供養(yǎng)系數(shù)高低是淺層次的問(wèn)題，關(guān)鍵是農(nóng)村現(xiàn)行的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求了。農(nóng)民的生產(chǎn)生活與市場(chǎng)的聯(lián)系日益密切，但我們的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能安排仍舊是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的那一套，農(nóng)村工作還在依靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段，無(wú)所不包，無(wú)所不管，無(wú)微不至。” 參與設(shè)計(jì)１７號(hào)文件的官員說(shuō)。

　　與此同時(shí)，此次改革的一個(gè)大動(dòng)作是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行黨政一肩挑，這在全國(guó)很少見(jiàn)�！包h委書(shū)記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，２名黨委副書(shū)記，一個(gè)擔(dān)任人大主席一個(gè)兼任紀(jì)委書(shū)記，２－３名黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，２－３名黨委委員兼任人武部長(zhǎng)等職務(wù)。”

　　參與方案設(shè)計(jì)的官員分析說(shuō)：“一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾十號(hào)領(lǐng)導(dǎo)，干的都是一樣的活，黨政一把手之間扯皮是經(jīng)常的事情，是制度性的矛盾。黨和政，加上人大、政協(xié)，四套班子機(jī)構(gòu)重疊，職能重疊，只可能造成辦事效率低，行政管理成本高。”

　　改革同時(shí)強(qiáng)調(diào)了民主因素的引入，領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉則要“擴(kuò)大廣大黨員和群眾在干部推薦、考察、選舉和罷免等環(huán)節(jié)中的民主”。主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生則要求得更為細(xì)致，“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和副書(shū)記都要由黨員推薦和群眾推薦，先在黨代表大會(huì)上搞‘差額直選’，黨委書(shū)記產(chǎn)生后，再將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，交由人大依法選舉產(chǎn)生。”

　　重新打造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，能否真正變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，致力于鄉(xiāng)村建設(shè)，關(guān)鍵在于財(cái)政管理體制的改革�！笆±镆�求各個(gè)縣推行部門(mén)預(yù)算，我們正在做，”監(jiān)利縣財(cái)政局郭海平說(shuō)，“以后每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個(gè)部門(mén)預(yù)算單位，它能爭(zhēng)取的經(jīng)費(fèi)多少完全取決于它要做的事情，這樣，就逐漸把‘養(yǎng)人’變成‘養(yǎng)事’，公共財(cái)政的目標(biāo)就是把騰出的財(cái)力用來(lái)進(jìn)行公共產(chǎn)品的建設(shè)�！�

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關(guān)鍵，不在于‘加強(qiáng)’或‘撤銷(xiāo)’與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化，即建構(gòu)一個(gè)什么樣的政府組織：是威權(quán)式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的行政控制型還是現(xiàn)代的治理型。”一位年輕的政治學(xué)專(zhuān)家分析道。

　　被推廣的咸安經(jīng)驗(yàn)

　　湖北的改革思路實(shí)際上發(fā)端于“咸安試驗(yàn)”。一位官員評(píng)析說(shuō)，“１７號(hào)文件活脫脫就是咸安的翻版，如果說(shuō)有差別，就是更穩(wěn)重更謹(jǐn)慎�！�

　　早在２００２年，湖北省咸寧市咸安區(qū)就啟動(dòng)了一場(chǎng)包括１４項(xiàng)改革內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)改革，被譽(yù)為“咸安政改”。

　　改革的表面動(dòng)因仍然是“生之者寡，食之者眾”的現(xiàn)象。咸安區(qū)稅費(fèi)改革后的農(nóng)業(yè)稅及附加總額，與改革前相比收支缺口達(dá)３０００多萬(wàn)元，不可能維持基礎(chǔ)教育和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更無(wú)法承擔(dān)農(nóng)村的社會(huì)公益事業(yè)和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　主導(dǎo)者一開(kāi)始就為這場(chǎng)改革注入了民主的“基因”，在黨代會(huì)上差額直選產(chǎn)生了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的黨委書(shū)記。即便是在致力于推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主試驗(yàn)的湖北，這也是極為大膽的。更敏感的是黨政交叉任職，黨委書(shū)記兼鎮(zhèn)長(zhǎng)，一名副書(shū)記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，一名副書(shū)記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書(shū)記，一名副書(shū)記兼政協(xié)工委主任，另５名委員中有３名分別兼任副鎮(zhèn)長(zhǎng)。這一改革的結(jié)果是，咸安區(qū)１２個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)四套班子（黨委、人大、政府、政協(xié)）的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了１０２人，精簡(jiǎn)率４４％。

　　更猛烈的精簡(jiǎn)動(dòng)作接踵而至――大幅度撤并黨政機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最初只設(shè)置黨政綜合辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)發(fā)展辦。在咸安，財(cái)政所也被“干掉了”。直到去年�。保诽�(hào)文件出臺(tái)，才恢復(fù)為“財(cái)政稅務(wù)辦”。

　　事實(shí)上，后來(lái)嘉魚(yú)縣將整套咸安經(jīng)驗(yàn)照搬過(guò)去以后，同樣建構(gòu)了一套農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。６月１３日在武漢召開(kāi)的“全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會(huì)”就曾經(jīng)擬在嘉魚(yú)召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。

　　現(xiàn)實(shí)困境

　　很顯然，現(xiàn)在監(jiān)利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的正是咸安、嘉魚(yú)曾經(jīng)有過(guò)的陣痛。而監(jiān)利的處境同樣是未來(lái)中國(guó)絕大部分縣市都要經(jīng)歷的。

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)債情況普遍很?chē)?yán)重�！北O(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，他現(xiàn)在的主要任務(wù)就是還債。汴河是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政狀況在全縣算是中等。這位負(fù)責(zé)人去年初從另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來(lái)的時(shí)候，僅僅是鎮(zhèn)一 級(jí)的欠債就是２４５０萬(wàn)元。

　　“稅費(fèi)改革前有些農(nóng)稅收不上來(lái)，必須完成任務(wù)，才領(lǐng)得到工資啊，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)就四處借錢(qián)來(lái)交，結(jié)果現(xiàn)在人家一告就先告你，因?yàn)檫@個(gè)，我們有個(gè)副書(shū)記和副鎮(zhèn)長(zhǎng)都被弄進(jìn)去關(guān)了幾天。反正，我們每年的傳票都有這么厚，”他的大拇指和食指輕輕一捏，估摸著說(shuō)，“大約有３０來(lái)張吧�！�

　　迫于無(wú)奈，汴河鎮(zhèn)大幅壓縮開(kāi)支，加上政策降息和變賣(mài)鎮(zhèn)政府的閑置資產(chǎn)這些措施，一年下來(lái)，汴河鎮(zhèn)減掉了７００萬(wàn)債務(wù)。但負(fù)責(zé)人仍然在發(fā)愁：能賣(mài)的舊房子已經(jīng)賣(mài)了，今年還能減多少？

　　全鎮(zhèn)目前在崗的財(cái)政供養(yǎng)人員是１１０人。“以前鎮(zhèn)里工作就三大樣：催糧催款、搞計(jì)生、興修水利，現(xiàn)在，大家都不會(huì)使勁生孩子了，堤壩水利都是機(jī)械施工也不用多少人了，還剩一個(gè)農(nóng)業(yè)稅，過(guò)幾年就取消了，還要那么多人干什么？”

　　改革在即，監(jiān)利縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣氛平靜中蘊(yùn)含著躁動(dòng)，一位不愿透露姓名的鎮(zhèn)長(zhǎng)說(shuō)，“黨政一肩挑，也不知道誰(shuí)挑誰(shuí)，現(xiàn)在大家都很謹(jǐn)慎，不存在矛盾了，得罪人太多肯定會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)上崗的時(shí)候的票數(shù)�！�

　　而按照湖北省領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法，改革要堅(jiān)定不移地推行，同時(shí)也要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥，有情操作。

　　改革的成本難題

　�。对拢保叭赵谖錆h召開(kāi)的湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會(huì)上，改革成本的支付問(wèn)題成為一個(gè)核心話(huà)題。

　　“改革的必要性大家都很清楚，關(guān)鍵是成本，要?jiǎng)幽敲炊嗳�，肯定要有成本，這個(gè)賬我們付不付得起？”一位與會(huì)者擔(dān)憂(yōu)地算了一個(gè)賬，“就按照現(xiàn)在１７號(hào)文件的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單算，一年補(bǔ)償一個(gè)月，平均８００元，２０年就是１．６萬(wàn)元，再加上社保的追繳，也要１．５萬(wàn)元，加起來(lái)就是３萬(wàn)元一個(gè)人�！�

　　“現(xiàn)在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有５０多萬(wàn)干部，如果一半要買(mǎi)斷，就要支付７５億元的成本，湖北一年就３００多億的財(cái)政收入，一下子承受得起嗎？”

　　再宏大的藍(lán)圖也必須小心慮及被改革者的利益。事實(shí)上，從監(jiān)利基層財(cái)政所的激烈反應(yīng)中，不難發(fā)現(xiàn)，政府能支付的改革成本的大小是成敗的關(guān)鍵。即便是在咸安，這個(gè)難題也還存在。在今年３月的一次會(huì)上，現(xiàn)任咸安區(qū)委書(shū)記王玲坦承改革面臨兩大難題：一是站所干部職工身份置換時(shí)實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，縣級(jí)財(cái)力無(wú)力負(fù)擔(dān)，需要上級(jí)財(cái)政支持；
二是補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)同樣也需要一大筆資金。

　　“政府一下子拿不出這么多錢(qián)，這里面很矛盾。事業(yè)單位實(shí)際上就是‘七站八所’，這些干部的身份不買(mǎi)斷，就很難真正進(jìn)入市場(chǎng)，改制后的中介服務(wù)組織也很難脫下那頂行政的帽子，這樣就肯定會(huì)推遲社會(huì)化的農(nóng)村服務(wù)體系的建立，”與會(huì)的那位官員說(shuō)到最后，聲調(diào)更加平靜，“但是又沒(méi)有辦法。因?yàn)楦F，才改革，而改革又要成本，我們只能慢慢消化這個(gè)成本�！�

　　來(lái)源：南方周末

　　記者　易 穎　　 □李思德

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