張德元：中國農(nóng)村改革的核心是“土地革命”

　　香港樂施會的年刊要我以2000字的篇幅介紹一下這20多年來農(nóng)村改革的情況，這實在是個很難完成的任務(wù)，因為這20多年來中國農(nóng)村改革千頭萬緒，兩萬字也說不完，只能勉為其難了。不過，根據(jù)我的理解，雖然中國農(nóng)村改革的實踐過程和政策研究非常復(fù)雜，但都是圍繞著土地而進行的，即中國農(nóng)村改革的核心是“土地革命”。

　　“土地是農(nóng)民的命根子”，自古及今，農(nóng)民占有土地的訴求是強烈而執(zhí)著的，中國農(nóng)村改革的發(fā)端也即因于此。中國共產(chǎn)黨正是通俗易懂地告訴農(nóng)民，革命就是“土改”，“土改”就是“分地”，才激發(fā)起農(nóng)民的革命熱情，從而把馬列主義與中國“農(nóng)民革命”有效結(jié)合起來，最終奪取了政權(quán)。1949年中華人民共和國成立，中國共產(chǎn)黨兌現(xiàn)諾言，全國上下“分田分地真忙”，中國農(nóng)民曾經(jīng)一度成為土地的主人，也就是在這個時候，農(nóng)民們真誠地喊出了“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國”。但好景不長，1952年“社會主義改造”開始了，中國共產(chǎn)黨要帶領(lǐng)農(nóng)民“走社會主義道路”，農(nóng)村掀起合作化運動高潮，先是“初級社”，后是“高級社”，1953年下半年到1956年初不到三年時間內(nèi)，全國農(nóng)村包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料被“集體化”了，農(nóng)民們“當(dāng)家作主”了，但他們怎么看土地也不象是“自己的”了。就在農(nóng)民們困惑、抵制——浙江、安徽許多地方悄悄“分田單干”或“包產(chǎn)到戶”，甚至發(fā)動“反革命暴亂”（如陜西某縣）的時候，毛主席又于1958年發(fā)現(xiàn)“人民公社好”，于是，全國農(nóng)民“跑步進入共產(chǎn)主義”，兩三個月時間，全國農(nóng)村人民公社化，徹底“一大二公”了。至此，中國農(nóng)民既失去了生產(chǎn)自主權(quán)，又失去了產(chǎn)品支配權(quán)，農(nóng)民們此時發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)不僅是公社的“主人”，而且也是公社的“奴隸”，農(nóng)民生產(chǎn)積極性喪失殆盡。1960年以后，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度把農(nóng)民牢牢地“固定”在“社會主義新農(nóng)村”，人民公社“牢不可破”，“公社好比常青藤，社員就是藤上的瓜”，從此以后，中國農(nóng)民就順理成章地充當(dāng)起“社會主義大廈”的堅實“基礎(chǔ)”了。但是，歷史資料已經(jīng)證明，1958年—1978年的20年間，中國農(nóng)民的“幸福生活”猶如王小二過年——一年不如一年。

　　小崗村隸屬安徽省鳳陽縣小溪河鎮(zhèn)，是淮河岸邊的一個普通小村莊。1978年以前的小崗村，只有20戶人家100多人，是遠近聞名的“三靠村”——“吃糧靠返銷，用錢靠救濟，生產(chǎn)靠貸款”。每年秋后，家家戶戶都要背起花鼓去討飯。1978年秋天的一個晚上，小崗村農(nóng)民們作出了一個大膽決定：包產(chǎn)到戶，“交足國家的，留夠集體的，剩下就是自己的”，這就是后來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，俗稱“大包干”，農(nóng)村改革由此拉開序幕。小崗村實行“大包干”一年就大變樣，不僅結(jié)束了20多年吃“救濟糧”的歷史，而且上繳國家糧食3200多公斤。中共高層的一些明智之士發(fā)現(xiàn)，“大包干”是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的有效手段，對“大包干”給予積極支持，后經(jīng)過激烈的“黨內(nèi)斗爭”，中共十一屆三中全會對“大包干”基本肯定，1979年中共十一屆四中全會對其進行了進一步明確，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中國農(nóng)村大地。從1982年開始，中共中央連續(xù)五年發(fā)布五個“一號文件”，對以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心內(nèi)容的農(nóng)村政策一步一個腳印地進行充實和規(guī)范，從而使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為“黨的農(nóng)村政策的基石”。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予農(nóng)民部分土地產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)自主權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，糧、油、棉產(chǎn)量連年增加，甚至翻番，農(nóng)民生活普遍改善，整個1980年代，中國農(nóng)村一片欣欣向榮，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。

　　進入1990年代，情況發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。農(nóng)民收入增長率連年下降，有些年份甚至成了負數(shù)，城鄉(xiāng)居民收入差距進一步擴大，農(nóng)村各種矛盾暴露出來了，農(nóng)村基層政權(quán)向農(nóng)民亂收費、亂罰款現(xiàn)象層出不窮，農(nóng)民不堪重負，農(nóng)村干群關(guān)系緊張，許多農(nóng)民棄田撂荒。為了“促進農(nóng)民增收”，“減輕農(nóng)民負擔(dān)”，“保護農(nóng)民生產(chǎn)積極性”，中共中央于2000年決定在安徽省進行農(nóng)村稅費改革試點，2003年農(nóng)村稅費改革推向全國。農(nóng)村稅費改革就是要把農(nóng)村的稅費制度規(guī)范起來，要求農(nóng)村基層政府以農(nóng)民土地總產(chǎn)出的8.4%（農(nóng)業(yè)稅7%，另加20%的農(nóng)業(yè)稅附加）向農(nóng)民收取稅費，除此而外不得以任何理由向農(nóng)民收錢、收物，同時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，壓縮縣鄉(xiāng)干部編制，加強民主監(jiān)督，以減少基層政府財政支出。農(nóng)村稅費改革表面上看涉及的是財政體制和行政體制，而其深層次根源仍然是土地問題。其理由有二，一是中央于1990年代確立了中國的社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟的資源配置要遵循效率原則，以土地為生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)相對于城市的工業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，因此國民收入分配必然向城市傾斜，農(nóng)村就不可避免地掉進“發(fā)展中的陷阱”，從這個意義上說，1990年代農(nóng)民收入增長乏力也就是“合理”的了，這就是為什么世界上絕大多數(shù)國家政府都扶持農(nóng)業(yè)、補貼農(nóng)民的緣故；
好在中央已經(jīng)認識到這一點，2002年進行糧食流通體制改革實驗，變對農(nóng)民的間接補貼為對農(nóng)民直接補貼，2004年此項改革已推向全國。二是農(nóng)民負擔(dān)過重只是表象，實際上，它反映的是農(nóng)村土地產(chǎn)出已經(jīng)不足以支撐農(nóng)村上層建筑，從而引發(fā)多種社會矛盾；
1990年代分稅制改革以后，作為政府主要收入來源的增殖稅由中央和省級政府分享75%，市、縣、鄉(xiāng)三級才共享25%，絕大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府的收入來源于農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅占大多數(shù)縣鄉(xiāng)政府收入的70%以上，有些地方超過了90%，是農(nóng)村土地產(chǎn)出支撐著中國農(nóng)村基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)，中國農(nóng)村的縣鄉(xiāng)衙門實際上都是“土地廟”，1990年代由于縣鄉(xiāng)政府自主權(quán)擴大，其機構(gòu)不斷膨脹，而與此同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占GDP的比重卻不斷下降，至2003年已經(jīng)降到15%以下，很明顯農(nóng)村土地有不能承受之重了。由此可見，如果說“大包干”是為了提高農(nóng)村土地產(chǎn)出，那么農(nóng)村稅費改革就是為了調(diào)整土地產(chǎn)出的不合理分配，從而緩解農(nóng)村社會矛盾。

　　中國是個人口大國，農(nóng)村人口占60%以上，農(nóng)村人多地少的矛盾十分突出，人均耕地只有1.2畝，農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模龐大，大量農(nóng)民要靠外出打工謀生，而農(nóng)民卻沒有政府所提供的社會保障，所以，對農(nóng)民來說，農(nóng)民所分得的承包地不僅是生產(chǎn)資料，更是他們的生存保障資料，即土地對中國農(nóng)民具有社會保障功能。在市場經(jīng)濟條件下，土地和勞動力是必須盤活、使其自由流動的兩大要素，要實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)，就必須給土地對中國農(nóng)民的社會保障功能尋找一個替代物，正因如此，近年來，中國政府著手進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用工制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保障等一系列改革實驗，雖然步履維艱，但正在奮力前行！

　　綜上所述，我們很容易看出，二十多年來，中國農(nóng)村改革雖然名目繁多，但幾乎無不與土地有關(guān)，土地問題既是改革的原因，也是改革的目的，所以，我認為，中國的農(nóng)村改革實際上是新一輪的“土地革命”！

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