于建嶸：農(nóng)民維權(quán)重心出現(xiàn)重大變化

　　南方周末：從稅費(fèi)負(fù)擔(dān)到土地糾紛：農(nóng)民維權(quán)重心出現(xiàn)重大變化——專訪中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸研究員

　　52歲的劉正有是一位來(lái)自四川自貢的失地農(nóng)民，1998年作為維權(quán)代表的他來(lái)到北京后就再也沒(méi)有回去。他自制的名片上寫(xiě)著：自貢市失地農(nóng)民維權(quán)代表。名片背面介紹了“自貢圈地”案的來(lái)龍去脈(本報(bào)曾于2004年7月15日進(jìn)行過(guò)報(bào)道)。

　　1992年自貢市以建設(shè)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為名，在未征求農(nóng)民意見(jiàn)和未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，征用農(nóng)民土地1.5萬(wàn)畝，造成3萬(wàn)農(nóng)民失地失業(yè)。如今這些農(nóng)民居于條件簡(jiǎn)陋的安置房中，對(duì)“極不合理的補(bǔ)償”感到嚴(yán)重不滿。

　　6年間，劉正有在京城顛沛流離，他居京的目的只有一個(gè)：代表失地農(nóng)民討取公道。

　　劉正有現(xiàn)在的角色有點(diǎn)像11年前四川仁壽縣的張德安。當(dāng)年同樣是維權(quán)代表的張德安，通過(guò)寫(xiě)“大字報(bào)”等形式來(lái)宣傳中央的政策，組織農(nóng)民抵制違反國(guó)家規(guī)定的不合理的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　然而，在近幾年里，張德安們已難覓蹤影，而劉正有們?cè)谏显L路上還可時(shí)時(shí)看到。如今，曾經(jīng)此起彼伏的減負(fù)活動(dòng)已鮮見(jiàn)于農(nóng)村，取而代之的是更顯復(fù)雜的土地維權(quán)。

　　一份最新的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查顯示：從過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)到事關(guān)生存的土地問(wèn)題，中國(guó)農(nóng)民維權(quán)的重心已經(jīng)出現(xiàn)重大變化。這一調(diào)查的主持者、社科院研究員于建嶸向記者表示，農(nóng)村土地糾紛正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。

　　一、新焦點(diǎn)的特征

　　去年8月到今年6月，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所有關(guān)課題組完成了一項(xiàng)對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)形勢(shì)的專題研究，其結(jié)果證實(shí)中國(guó)農(nóng)民維權(quán)重心正在發(fā)生改變。

　　調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源于多方。首先是通過(guò)對(duì)中央某媒體觀眾電話聲訊長(zhǎng)達(dá)半年的記錄，研究者發(fā)現(xiàn)，在6萬(wàn)次(條)的信息中，“三農(nóng)”問(wèn)題居于首位，而其中所涉土地糾紛又為“三農(nóng)”之首。曾經(jīng)長(zhǎng)期成為農(nóng)村最大問(wèn)題的費(fèi)稅矛盾則退居其后，僅占反映問(wèn)題的1.9％。

　　來(lái)自于其他領(lǐng)域的調(diào)查結(jié)果也在不斷證實(shí)這一問(wèn)題：中央某媒體的兩萬(wàn)封觀眾來(lái)信、720名進(jìn)京上訪農(nóng)民問(wèn)卷調(diào)查、國(guó)土資源部等國(guó)家各大部委的專項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)。課題組同時(shí)收集了2004年以來(lái)130多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件，結(jié)果表明，其中87起是因土地引發(fā)的沖突。

　　有關(guān)部門提供的權(quán)威數(shù)字還顯示，今年上半年，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬(wàn)件，土地案例正在各省市反復(fù)上升。

　　經(jīng)過(guò)嚴(yán)密分析，課題主持者于建嶸斷言：自2002年后，“土地糾紛”已經(jīng)上升成為農(nóng)民維權(quán)的最大焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　他進(jìn)一步告訴記者，土地糾紛中反映最多的是非法、強(qiáng)行征用土地和土地補(bǔ)償過(guò)低或被侵吞問(wèn)題。在一次隨機(jī)抽取的837封上訪信中，這兩類問(wèn)題分別占到33％和23％。

　　調(diào)查表明，從稅費(fèi)到土地——農(nóng)民維權(quán)議題的轉(zhuǎn)變背后隱藏著一些鮮明的特征變化。

　　“稅費(fèi)時(shí)期”控告方多為村民個(gè)體或群體，其目標(biāo)對(duì)象是鄉(xiāng)村一級(jí)。而“土地時(shí)期”，雖然村民聯(lián)名仍是主要形式，但村級(jí)組織已經(jīng)成為重要控告方。于建嶸分析認(rèn)為，這主要是由于在強(qiáng)行非法征地的爭(zhēng)議中，村級(jí)組織常常與農(nóng)民的利益是一致的，因此在農(nóng)民的壓力下有可能成為維權(quán)主體。

　　從一些實(shí)際發(fā)生的土地糾紛來(lái)看，農(nóng)民男女老少?gòu)V泛參與的情況比較普遍。失地農(nóng)民劉正有說(shuō)，土地問(wèn)題不是一代人的問(wèn)題，它關(guān)系到這個(gè)家庭的世世代代，所以需要全家老少都參與其中。而在減負(fù)維權(quán)中主要以農(nóng)民精英為主。

　　從被告方來(lái)看，土地糾紛中市縣成為被告的比例在增高，而以往稅費(fèi)爭(zhēng)議的被告方主要集中在鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府。更為顯著的是，土地糾紛中越來(lái)越多的房地產(chǎn)公司和開(kāi)發(fā)區(qū)成為被告方。

　　在這場(chǎng)由稅費(fèi)到土地的矛盾變遷當(dāng)中，沖突的發(fā)生區(qū)域也在悄然轉(zhuǎn)移。與稅費(fèi)爭(zhēng)端主要集中在中部農(nóng)業(yè)省份不同，土地糾紛多發(fā)于沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)。于建嶸分析認(rèn)為，“東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其土地自然比中部更值錢，可以馬上賣地賺錢啊，這就導(dǎo)致有關(guān)部門總是更快地控制土地的流轉(zhuǎn)�！�

　　維權(quán)的語(yǔ)言也在發(fā)生本質(zhì)變化。稅費(fèi)減負(fù)因有明確的中央政策支持，因而口號(hào)或呼吁多為“落實(shí)中央文件／政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。土地問(wèn)題因與農(nóng)民生死攸關(guān)，所以語(yǔ)言就更為直接，如：沒(méi)有土地，我們何以生存？

　　土地維權(quán)過(guò)程中獲得了更多外力的介入。失地或受損農(nóng)民開(kāi)始熟練地通過(guò)各種渠道求助于社會(huì)，一些知識(shí)精英主要是法律人士也深入其中。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)土地問(wèn)題的837封上訪信中，49封是由律師或其他法律人才撰寫(xiě)的。

　　二、矛盾變遷的背后

　　十多年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展如影隨形。其中最具全局性的便是稅費(fèi)問(wèn)題和土地問(wèn)題。事實(shí)表明，從1992年以來(lái)的10年間，曾經(jīng)痛徹中國(guó)農(nóng)村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題正在得以消弭，而土地問(wèn)題卻成為2002年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村最具緊迫感的問(wèn)題。

　　到底是什么原因?qū)е铝藦摹岸愘M(fèi)”到“土地”的矛盾變遷？

　　從1980年代中期以后，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題就已顯突出。時(shí)至1992年以后，國(guó)家實(shí)行“切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制，使縣鄉(xiāng)政府及其各部門從單一的國(guó)家利益體系中分化出來(lái)。于建嶸說(shuō)，由于體制改革的滯后性，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫，招聘和臨時(shí)編制人員過(guò)多，行政經(jīng)費(fèi)入不敷出，所以當(dāng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入處于巨大壓力時(shí)候，向農(nóng)民攤派加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)就成為必然。

　　2001年后，隨著稅費(fèi)改革的推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開(kāi)始逐步減輕，進(jìn)而沖突出現(xiàn)緩和。但長(zhǎng)期依靠稅費(fèi)收入的地方財(cái)政更加陷入困境。

　　隨著城市化加劇，城市擴(kuò)張的需要，土地成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。2003年，中國(guó)人均GDP第一次超過(guò)了1000美元，開(kāi)始進(jìn)入快速城市化階段。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年到2002年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地達(dá)4736萬(wàn)畝。因這些非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這里一般人均耕地不足0.7畝，每占一畝耕地就會(huì)造成1.4人失去土地。據(jù)研究人員依此推算，13年來(lái)全國(guó)共有6630萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口失去了土地。

　　多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，要解決中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，就是要通過(guò)城市化轉(zhuǎn)移和減少農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化。于建嶸則認(rèn)為，從理論上來(lái)說(shuō)，這種立足發(fā)達(dá)國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的觀點(diǎn)有一定的合理性，但是，“中國(guó)的城市化是在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明確的背景下發(fā)生的城市化”。

　　于建嶸分析，根據(jù)現(xiàn)行法律，雖然規(guī)定了農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體”所有，但卻沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；
沒(méi)有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。而實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。“這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度很高———實(shí)際上，‘農(nóng)民集體’只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者�！�

　　在這一背景下，農(nóng)民既不能決定這地賣還是不賣，也不能決定賣給誰(shuí)，更不能與買方談判價(jià)格。

　　三、維權(quán)的積極意義

　　于建嶸認(rèn)為，土地問(wèn)題在近兩年突然顯現(xiàn)，除了城市化加劇導(dǎo)致矛盾升溫外，另一個(gè)重要原因是，農(nóng)民受到新一屆政府“以人為本”執(zhí)政理念的鼓勵(lì)，敢于翻出積壓“舊賬”伸張權(quán)利。因此，土地問(wèn)題的集中規(guī)模爆發(fā)從另一方面表明了社會(huì)的開(kāi)放空氣以及百姓對(duì)政府信任的加深。

　　實(shí)際上，執(zhí)政者和專家學(xué)者們也一直在為解決農(nóng)民失地失業(yè)問(wèn)題而進(jìn)行思考。一些舉措正在出臺(tái)，如要求權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)征地管理，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，禁止濫征耕地，還有提高補(bǔ)償辦法，妥善安排失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題等。

　　對(duì)此專題正在進(jìn)行調(diào)研的于建嶸表示，首先要做的是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)，要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民，然后才考慮用市場(chǎng)手段來(lái)解決農(nóng)地征用問(wèn)題，探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。

　　春秋時(shí)期管仲就曾說(shuō)過(guò)：地者，政之本也。返觀歷史，農(nóng)耕社會(huì)的土地制度一直對(duì)社會(huì)政治存在著深刻影響。而學(xué)界目前也常以拉美教訓(xùn)作為對(duì)中國(guó)的警示。拉美國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，城市化腳步非常之快，卻也漠視了農(nóng)民的土地權(quán)，其最終結(jié)果是導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地成為流民，加劇了社會(huì)嚴(yán)重的貧富分化，長(zhǎng)期使國(guó)家陷入飄搖動(dòng)蕩之中。

　　2003年1月，溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議上曾公開(kāi)批評(píng)說(shuō)，不少征用土地的項(xiàng)目不給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，不妥善解決農(nóng)民的生計(jì)，造成農(nóng)民失地失業(yè)，這將危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

　　以土地維權(quán)為觀察點(diǎn)，于建嶸認(rèn)為，近十年來(lái)中國(guó)農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)確實(shí)與國(guó)家政治有著十分復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。新一屆政府的親民政策也在很大程度上鼓舞了維權(quán)者，中央政府獲得了維權(quán)農(nóng)民的信任。同樣，農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)實(shí)際也構(gòu)成了一種影響，使中央政府從政治高度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)民的處境并修正相關(guān)政策。如稅費(fèi)問(wèn)題，隨著農(nóng)民維權(quán)的深入和升級(jí)，中央政府就先后于1985年、1990年、1993年和1996年就這一問(wèn)題多次表態(tài)，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的認(rèn)識(shí)從“消極因素”到“政治問(wèn)題”再到“十分緊迫的政治任務(wù)”以至最終的“全部工作的重中之重”。

　　農(nóng)村問(wèn)題學(xué)者郭正林分析認(rèn)為，農(nóng)民以中央的權(quán)威作為基礎(chǔ)，試圖以中央的政策和國(guó)家的法律作為一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量基層政府的行為。在這種情形下，農(nóng)民維權(quán)在某種程度上改變了基層政府的施政行為，使中央的意圖得到落實(shí)，使農(nóng)村的政治協(xié)商成為可能。從農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的維權(quán)活動(dòng)來(lái)看，其直接目標(biāo)是與中央不保持一致的一些基層政府。正如一位失地農(nóng)民所言，“中央的政策是好的，但下面不聽(tīng)啊�！�

　　還有學(xué)者認(rèn)為，維權(quán)的過(guò)程實(shí)際也改造了農(nóng)民自身，他們從以法維權(quán)中獲得了政治體驗(yàn)，同時(shí)提升了農(nóng)民整體的政治訴求。但這些維權(quán)事件并不改變社會(huì)基本結(jié)構(gòu)，僅單純是農(nóng)民以法律和政策為依據(jù)來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

　　于建嶸認(rèn)為，農(nóng)民從前些年的“稅費(fèi)爭(zhēng)議”到“土地維權(quán)”的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明了在調(diào)整農(nóng)村的利益關(guān)系上，我們還需要進(jìn)一步從根本上來(lái)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。

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