莫于川：我們戴什么眼鏡看世界？

　　[提要] 本文提出觀念更新是建設(shè)法治政府的要義；
概括分析了法治政府的六個(gè)要件，即有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠(chéng)信政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府；
概括提出了行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立的現(xiàn)代行政法治觀念，即憲法至上、尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、政府誠(chéng)信、行政程序、監(jiān)督責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)、法治漸進(jìn)等十種觀念。

　　[關(guān)鍵詞] 依法行政 法治政府 行政公務(wù)人員 現(xiàn)代行政法治觀念

　　（一）

　　國(guó)務(wù)院于今年3月發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，并于近期修訂了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，規(guī)范政府行為的重要法律《行政許可法》也于今年7月1日起施行，這些都是堅(jiān)持執(zhí)政為民、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的宏大系統(tǒng)工程。那么何謂法治政府？一般認(rèn)為至少應(yīng)具備如下6個(gè)要件：一是行政權(quán)力受到有效約束，建立起權(quán)力有限政府；
二是能夠保障市場(chǎng)自由，建立起法制統(tǒng)一政府；
三是政務(wù)公開、規(guī)范，建立起透明廉潔政府；
四是遵循法定程序和正當(dāng)程序辦事，建立起公正誠(chéng)信政府；
五是堅(jiān)持便民、高效的現(xiàn)代管理原則，建立起服務(wù)型政府；
六是不斷完善監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，建立起責(zé)任政府。這六個(gè)要件是相輔相成、互系互動(dòng)、有機(jī)構(gòu)成的。

　�。ǘ�）

　　通過(guò)政治體制和行政管理體制改革，建立起法治政府，這是很有意義的。在建設(shè)法治政府這一宏大系統(tǒng)工程中，需要制度創(chuàng)新，但首先需要觀念更新。如果沒(méi)有正確的思想觀念指導(dǎo)，既不可能推出我國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程所要求的制度創(chuàng)新，而且有了科學(xué)適用的行政法律制度也不可能得到正確實(shí)施。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：不同的法律意識(shí)和法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法律實(shí)施效果。

　　例如1995年舉國(guó)開展打擊制售假冒偽劣產(chǎn)品的活動(dòng)中，在四川省夾江縣曾發(fā)生轟動(dòng)一時(shí)的打假案：一個(gè)涉嫌制假的私有印刷企業(yè)受到查處后，對(duì)行政處罰和行政強(qiáng)制措施不服，認(rèn)為技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)越權(quán)執(zhí)法且違反法定程序，于是起訴到人民法院，沒(méi)想到引起軒然大波：一些機(jī)關(guān)、媒體甚至部分人大代表予以干涉，紛紛指責(zé)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ菏芾泶税甘潜Ｗo(hù)制假者，致使該案審理工作難以進(jìn)行下去。記得當(dāng)時(shí)有些媒體就嚴(yán)厲批評(píng)道：“制假者竟敢把打假者告上法庭成為被告，夾江的地方保護(hù)主義何其嚴(yán)重！”該案的爭(zhēng)議在于：是否只要打假則無(wú)論誰(shuí)來(lái)打、怎么打都行？制假嫌疑人把打假者送上被告席是否大逆不道?人民法院受理此案件是否地方保護(hù)主義？實(shí)際上，“制假者告打假者”正是《行政訴訟法》作出的一種制度安排，否則這項(xiàng)“民告官”的法律制度就無(wú)須存在了。該案的制假嫌疑人狀告打假機(jī)關(guān)，人民法院受理案件加以審查，正是依法行使《行政訴訟法》第二條和第三條分別賦予的訴訟權(quán)利和審判職權(quán)，乃是天經(jīng)地義的做法和依法辦事的表現(xiàn)，豈能視為“制假者猖狂”和“地方保護(hù)主義嚴(yán)重”？何況行政原告的訴求是否得到人民法院支持，最終還需要生效判決出來(lái)后才知道。之所以《行政訴訟法》實(shí)施5年后還會(huì)發(fā)生這種荒唐事，主要原因就在于許多人還缺乏現(xiàn)代行政法治觀念，不了解《行政訴訟法》的基本精神，不習(xí)慣“當(dāng)被告”，不容忍“民告官”。[①]

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　　俗話說(shuō)：人們的觀念就是人們的眼鏡，戴怎樣的眼鏡就看到怎樣的世界。所以大力推動(dòng)法文化革新，讓全社會(huì)特別是行政公務(wù)人員牢固樹立起現(xiàn)代行政法治的新觀念，就成為建設(shè)法治政府的要義。這主要包括：

　　1．憲法至上的觀念。憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)；
在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構(gòu)成的我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，憲法居于最高地位，其他一切法律規(guī)范都必須以憲法為依據(jù)，凡與憲法抵觸則無(wú)效（參見示意圖）。行政公務(wù)人員應(yīng)做遵守憲法、實(shí)施憲法、維護(hù)憲法的模范。

　　我國(guó)法律規(guī)范體系的寶塔型結(jié)構(gòu)（另有相應(yīng)位階的法律解釋、軍事法律規(guī)范及我國(guó)參加的國(guó)際條約）：

　　1.憲法

　　2.法律

　　3.行政法規(guī)

　　4.地方性法規(guī)

　�。ê�自單條例、特行區(qū)法律）

　　5.部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

　　2．尊重人權(quán)的觀念。今年3月我國(guó)現(xiàn)行憲法第4次修改將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，突出地強(qiáng)調(diào)了保障公民權(quán)利、規(guī)范國(guó)家權(quán)力（重點(diǎn)是規(guī)范行政權(quán)力）這一現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值理念，突出地宣示了我國(guó)憲法的人權(quán)關(guān)懷。這就要求行政公務(wù)人員增強(qiáng)人權(quán)觀念，在行政管理過(guò)程中自覺(jué)尊重和依法保護(hù)公民的基本權(quán)利，主要包括平等權(quán)利、政治權(quán)利、精神與文化活動(dòng)的自由、人身自由與人格尊嚴(yán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及獲得救濟(jì)的權(quán)利，盡量避免發(fā)生此前曾在安徽蕪湖、湖南嘉禾、陜西延安等地出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)隨意侵害公民平等權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的典型案件。特別是去年在廣東發(fā)生的孫志剛被收容后遭毆打致死案，去年媒體披露的廣西農(nóng)民黃某被莫須有地在看守所單獨(dú)關(guān)押28年的超期羈押案，都是嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的典型案件，其深刻教訓(xùn)值得人們深刻反思。[②]

　　3．行政權(quán)限的觀念。行政權(quán)力是一種能夠支配大量社會(huì)資源的公權(quán)力，具有無(wú)限擴(kuò)張、易于濫用的特性。這就要求行政公務(wù)人員必須具備權(quán)力界限的意識(shí)，依法行使行政職權(quán)，注意上下左右不越界。曾有個(gè)別地方黨委和政府超越職權(quán)出臺(tái)包含“赦免民營(yíng)企業(yè)家原罪”內(nèi)容的紅頭文件，一些地方政府首長(zhǎng)責(zé)令當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇�案、�?qiáng)迫原告撤訴等措施來(lái)配合政府搞土地開發(fā)、強(qiáng)制拆遷，許多地方出現(xiàn)的假借公共利益之名壓價(jià)征用、變相剝奪農(nóng)民土地以及由行政首長(zhǎng)個(gè)人直接批讓土地，這些做法就擺錯(cuò)了行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的位置，弄錯(cuò)了行政首長(zhǎng)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，嚴(yán)重侵害了公民權(quán)益，大大損害了政府形象，而這主要就是缺乏法治主義觀念特別是權(quán)力界限意識(shí)所致。

　　4．行政民主的觀念。行政民主是一種世界性潮流，它呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)，要求為行政相對(duì)人參與行政管理過(guò)程提供更多機(jī)會(huì)。在我國(guó)行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來(lái)越多的行政民主的要求和規(guī)范，例如行政立法過(guò)程中的座談會(huì)、論證會(huì)，行政執(zhí)法過(guò)程中的聽證會(huì)和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長(zhǎng)，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔軟靈活的方式實(shí)施行政管理等等。行政公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)當(dāng)充分了解并積極推行。

　　5．行政服務(wù)的觀念。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府儼然是企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的主宰者，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間是不平等關(guān)系，全然以行政計(jì)劃、行政審批、行政強(qiáng)制等單方意志和手段來(lái)實(shí)施行政管理、維持行政秩序，成為行政管理的基本模式。隨著市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府，就成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)意識(shí)、改進(jìn)管理方式，順應(yīng)由管理行政、秩序行政、指令行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、發(fā)展行政、指導(dǎo)行政這一時(shí)代潮流，積極向行政相對(duì)人提供信息、政策、專業(yè)技術(shù)等方面的指導(dǎo)幫助以及各種公共服務(wù)。

　　6．行政程序的觀念。改革開放以來(lái)在逐步克服法律虛無(wú)主義之后，重實(shí)體法、輕程序法的問(wèn)題逐漸凸現(xiàn)出來(lái)，行政程序違法的典型案例很多，社會(huì)影響惡劣，教訓(xùn)非常深刻。故須增強(qiáng)程序法治意識(shí)，依照法定的（含正當(dāng)?shù)模┓绞健⒉襟E、順序、期限等方面的行政程序來(lái)實(shí)施行政管理。按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政管理、行政復(fù)議和行政訴訟都必須依靠證據(jù)鏈條來(lái)支撐法律事實(shí)和權(quán)利主張，因此行政公務(wù)人員還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)行政證據(jù)觀念。而且按照現(xiàn)代行政法治的要求，行政信息以公開為原則、以保密為例外，故行政公務(wù)人員還須增強(qiáng)行政公開觀念，尊重并保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，這既是行政法治的要求，也是WTO透明度原則與規(guī)則的要求和我國(guó)加入WTO的承諾。

　　7．政府誠(chéng)信的觀念。政府不是社會(huì)上的無(wú)賴，而應(yīng)是最講誠(chéng)信的正式組織機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)的行為應(yīng)有連續(xù)性和可預(yù)期性，不能朝秦暮楚、隨意改變；
即便出于重大公共利益的考慮需要征用財(cái)產(chǎn)、調(diào)整政策、改變行為，例如收回政府機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證照，也應(yīng)按照信賴?yán)�益保護(hù)原則，給予權(quán)益受到影響的行政相對(duì)人給予公平補(bǔ)償。因?yàn)樾姓�相�?duì)人出于對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任，按照政府機(jī)關(guān)的意愿去行動(dòng)，難免付出一定代價(jià)，而且會(huì)形成一種信賴?yán)�益，這應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)。

　　8．監(jiān)督責(zé)任的觀念。有效監(jiān)督是防止權(quán)力腐敗的關(guān)鍵；
責(zé)任機(jī)制是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政權(quán)力在行使過(guò)程中具有擴(kuò)張和濫用的頑強(qiáng)傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員必須自覺(jué)接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督來(lái)判明責(zé)任，包括法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。不久前中石油公司總經(jīng)理、北京市密云縣縣長(zhǎng)、吉林市市長(zhǎng)因重大安全責(zé)任事故引咎辭職，就是官員問(wèn)責(zé)的典型案例，是努力建設(shè)責(zé)任政府的具體表現(xiàn)。不言而喻，行政機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員還必須認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，依法糾正市場(chǎng)主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

　　9．權(quán)利救濟(jì)的觀念。行政管理工作難免對(duì)行政相對(duì)人造成損害，有損害必有救濟(jì)，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到損害后的救濟(jì)渠道，包括行政申告、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償，因而拓展和完善救濟(jì)渠道、樹立權(quán)利救濟(jì)和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從權(quán)利救濟(jì)的實(shí)踐來(lái)看，去年6月國(guó)務(wù)院頒布《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》后，仍有一位名叫孫文流的農(nóng)民工被受雇企業(yè)老板毆打致殘后未能得到及時(shí)的社會(huì)救助（其只身從河南爬行半年回山東家鄉(xiāng)的沿途也一直未能得到應(yīng)有的救助），而且此類典型案例一再發(fā)生，表明我國(guó)的社會(huì)救助機(jī)制仍然存在不容忽視的缺陷和實(shí)施不到位的問(wèn)題。行政公務(wù)人員對(duì)此應(yīng)有正確認(rèn)識(shí)和積極態(tài)度。

　　10．法治漸進(jìn)的觀念。中國(guó)用10年時(shí)間能夠基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，在21世紀(jì)能夠建立起法治國(guó)家嗎？這猶如“能否不依靠粘附、靠壁等外力幫助而在平整的桌面上將雞蛋完好地豎立起來(lái)”的問(wèn)題一樣，應(yīng)在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上作出回答，否則極易犯主觀、片面、簡(jiǎn)單化的毛病。[③]筆者對(duì)此問(wèn)題的回答是肯定的：在科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上抱持“雞蛋具有豎立起來(lái)的基本條件、人們具有將雞蛋豎立起來(lái)的調(diào)控能力”的堅(jiān)定信念并作出不懈努力，就能將雞蛋豎立起來(lái)，最終取得成功。能否建立起法治國(guó)家、法治政府，當(dāng)作如是觀。這也是科學(xué)發(fā)展觀的要求。我們對(duì)于實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)、行政法治目標(biāo)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的問(wèn)題，猶如改革開放初期提出的市場(chǎng)導(dǎo)向改革能否成功的問(wèn)題一樣，應(yīng)當(dāng)有信心。樹立在科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的堅(jiān)定信心和不懈努力，不但對(duì)于解決上述問(wèn)題，而且對(duì)于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)政治體制改革的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)的問(wèn)題，對(duì)于諸如此類的歷史任務(wù)和難題，都有啟發(fā)意義和推動(dòng)作用。

　　綜上，要依法行政，就必須牢固樹立現(xiàn)代法治觀念，以新的眼光來(lái)觀察社會(huì)和認(rèn)識(shí)自己，這是擺在政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員面前的重要課題。

　　作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任.　

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　　參考文獻(xiàn)：

　　[①] 參見莫于川：《從夾江打假案看行政法治的若干現(xiàn)實(shí)問(wèn)題》，《行政法學(xué)研究》，1997年第1期

　　[②] 這里提及的5個(gè)典型案例和下文提及的幾個(gè)典型案例，都是2003年以來(lái)筆者實(shí)際調(diào)查了解到的和媒體報(bào)道討論得非常多的真實(shí)案例。限于篇幅，加之常見，故未一一注明出處。

　　[③] 這個(gè)問(wèn)題是：能否不依靠外力支撐而將雞蛋完好地樹立在平整的桌面上？人們一般都作出否定回答或答案不合題意。中國(guó)古代有一個(gè)說(shuō)法是“雞蛋在立春那一天能夠豎立起來(lái)”，但人們并不知曉其中的道理，其實(shí)一年中的任何一天都可以做到。其中的道理或者說(shuō)正確的答案是：雞蛋能夠豎立起來(lái)，而且雞蛋的小頭朝下也行，使用鴨蛋、鵝蛋也行，在極為光滑的玻璃板上操作也行；
原因在于雞蛋表面凸凹不平，相鄰三個(gè)不在一直線上的凸點(diǎn)可構(gòu)成一個(gè)很小的支面（只有零點(diǎn)零幾個(gè)平方毫米），當(dāng)雞蛋的重心線通過(guò)這個(gè)支面時(shí)，雞蛋就能穩(wěn)定地豎立起來(lái)；
而科學(xué)實(shí)驗(yàn)證明，正常人手的精細(xì)調(diào)控能力完全能夠滿足此項(xiàng)操作的要求。這個(gè)問(wèn)題富有啟發(fā)意義，人們預(yù)測(cè)從事任何一項(xiàng)事業(yè)（例如經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政改革、法制改革、西部大開發(fā)、人權(quán)事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)等等）能否成功的不同判斷亦可由此角度加以解釋。

　　【出處】《理論與改革》專稿（2004年第五期）

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