關(guān)于發(fā)展中國地方政府公債融資的研究

　　一、當前中國地方政府融資現(xiàn)狀的評估及地方政府進行公債融資的制度性障礙

　　1.利用外債、項目（債券）融資以及中央國債轉(zhuǎn)貸地方使用的運行情況建國初期，我國曾發(fā)行過地方債券，后來由于種種原因，停止了該種債券的發(fā)行。目前，地方政府的融資渠道主要是通過向國際金融機構(gòu)貸款、通過特殊的經(jīng)濟實體發(fā)行項目債券等來籌措某些建設(shè)資金。由中央統(tǒng)一安排而舉借外債的數(shù)額是相當有限的，不可能滿足地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的資金需要。

　　另外，近幾年來中央從國債發(fā)行額中每年都拿出一部分向地方轉(zhuǎn)貸（地方財政負責還本付息），用于支持地方性公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如2001年中央代地方發(fā)行的國債為400億元，2002年預算的國債發(fā)行規(guī)模為5929億元，其中包括代地方政府發(fā)行250億。這些國債轉(zhuǎn)貸資金有力地支持了地方某些公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但這種完全由中央包辦的舉債方式，是在現(xiàn)行制度不允許地方政府發(fā)行公債的情況下的一種變通。從邏輯上說，分稅分級財政體制應允許地方政府在一定約束條件下“名正言順”地具有發(fā)行債券以籌資的權(quán)力，否則不利于地方政府因地制宜地根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的需要來安排資金籌措，也不利于分散中央財政的債務負擔和債務風險。

　　2.某些地方政府變相的債務融資方式：案例與評價案例1：地方政府變相舉債盡管中國目前還沒有正規(guī)的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發(fā)行公債。有的通過信托投資公司、市政建設(shè)公司作為發(fā)債主體發(fā)行公債，有的則以政府基金的名義向社會借錢，由地方財政提供擔保，從而形成了政府的或有負債。這類或有負債脫離了財政體系的監(jiān)督，實際發(fā)生時卻不得不從財政中列支，其中存在很多不規(guī)范的運作，雖解決了城市建設(shè)中的一些現(xiàn)實問題，但容易構(gòu)成潛在的財政風險。

　　例如財政部駐山東省監(jiān)察專員辦在進行異地專項檢查時，查出成都市青羊區(qū)曾在1992年至2001年10月間違規(guī)發(fā)行地方政府債券3.75億元。以1999年為例，青羊區(qū)政府在該年度發(fā)行的地方債券為0.41億元，幾乎占到當年全區(qū)財政收入2.55億的1/5.據(jù)調(diào)查，青羊區(qū)在1992年開始籌資發(fā)債時是由財政部門開具收據(jù)作為財政擔保，而后來則使用了“代保管券”的形式，上面附有認購者姓名和認購金額。在1993年《預算法》生效后，債券的發(fā)行主體就由財政直接發(fā)行改為財政局下屬的區(qū)投資公司，而所籌集資金除了歸還以前本息外，還大量用于向本區(qū)的企業(yè)貸款。青羊區(qū)財政局主要在預算外資金賬戶上對所發(fā)債券進行核算，例如將發(fā)債收入記為“生產(chǎn)發(fā)展基金”，而將還本付息支出列為“一般預算支出——企業(yè)挖潛改造支出”。

　　應該說，這種“正門不通走旁門”的不規(guī)范的發(fā)債或“準債務融資”行為，由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機制和決策責任機制，不利于強化地方政府的債務約束，容易釀成債務風險。同時，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發(fā)行實施有效的監(jiān)管和制約。另外，這種“隱蔽”的債券融資，必然使融資利率高升（例如，青羊區(qū)在1992年至2001年發(fā)行的3.75億債券，其票面利率最高的達22%，最低的為5.1%），增加地方政府的還債成本以及不能償付的可能性，同時也會擾亂國家正常的金融秩序。最后，地方政府采用這種不規(guī)范的融資方式，缺乏有效監(jiān)督，隨意性大，資金使用效益不高，也容易滋生腐敗問題。

　　3.地方政府無法規(guī)范地實施債務融資：案例與評價案例2：地方政府發(fā)債受阻在現(xiàn)實生活中，地方政府以公債方式融資的迫切需要正越來越明顯地表現(xiàn)出來。新近的一個代表性案例，是北京市申奧成功后，為2008年奧運會規(guī)劃的投資已達3000億元左右，而北京市2001年地方財政收支的規(guī)模僅450億元左右。除了必需的其他方式籌資用于奧運項目建設(shè)之外，曾經(jīng)對于發(fā)行“奧運債券”寄予極高的期望。但據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》2002年4月的社評，“此項計劃最終未能得到上級政府的批準”。中國市場經(jīng)濟決策信息咨詢網(wǎng)上的主持人對此評價說：北京2008年奧運會應該由北京市自收自支，中央財政可以給予必要的補貼（如果北京奧運會能像當年的洛杉機奧運會那樣贏利，則根本不用補貼），但不能大包大攬。由于舉辦奧運會是一種需要先進行完全、足額投資，然后到舉辦時乃至舉辦后才能收回投資的“經(jīng)濟活動”，北京市籌發(fā)“奧運債券”，從經(jīng)濟角度說當然是合理的。但它卻在“政治”方面遇到了麻煩，這就是我國現(xiàn)行法律中地方政府不得舉債的禁令。照此推理，“北京奧運會”實際上也就成了“中國奧運會”；
再照此推理，過去幾十年來任何地方政府欠下的債務，包括地方政府為某些經(jīng)濟項目和企業(yè)所作的貸款擔保，也統(tǒng)統(tǒng)成了違法之舉，根據(jù)法律，這些簽署的協(xié)議也就成了“無效合同”，中央政府可以統(tǒng)統(tǒng)不予認賬。但這樣一來，無疑會釀成嚴重的“政府信譽危機”。

　　北京奧運項目的案例表明，地方政府作為一級財產(chǎn)權(quán)主體和舉債主體的地位不明確，已造成現(xiàn)實生活中經(jīng)濟關(guān)系的紊亂：客觀上迫切需要的地方政府債券的“正門”不開，“走正道”的經(jīng)濟關(guān)系很難理順，勢必會造成“旁門”、“后門”越開越多。在此情形下，一是政府履行職能的效率被降低；
二是職能履行中所應有的規(guī)范性無從得到哪怕是低水平的保證。

　　4.關(guān)于當前地方發(fā)行公債存在的制度性障礙1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”可見，在現(xiàn)有法律框架下，地方政府債券的發(fā)行存在法律規(guī)定的制度性障礙。但是，這一法律障礙并非不可逾越，一種選擇是可以提請全國人大對現(xiàn)行的《預算法》進行修改，以法律的形式明確規(guī)定地方政府的發(fā)債權(quán)；
如果認為修改《預算法》的時機還不成熟，也可以考慮由國務院根據(jù)《預算法》盡快制定并出臺一些特別規(guī)定，制定地方政府發(fā)債的具體辦法，包括地方債券的發(fā)行主體資格、發(fā)債申請的審查和批準、發(fā)債方式、地方發(fā)債的適用范圍及償債機制等，建立嚴格的規(guī)范，為符合條件的地方政府發(fā)行債券提供法律依據(jù)。

　　5.應借鑒發(fā)達國家市政債券融資的經(jīng)驗，建立規(guī)范化的地方政府融資渠道在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，地方財政獨立于中央財政，中央預算和地方預算各自獨立編制，因而，地方政府發(fā)債是一個極其普遍的現(xiàn)象。在美國、日本、法國、德國、英國等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方債券市場成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在這些國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中扮演著十分重要的角色和發(fā)揮著十分重大的作用。例如，美國具有世界上最發(fā)達的地方債券市場，美國的州和地方政府發(fā)行許多不同種類的市政債券。而且近年來，這種市政債券已成為其金融體系中最活躍、增長最迅速的一部分，市政債券與國債、抵押貸款債券、公司債券等共同構(gòu)成了美國品種豐富的債券市場。相比之下，我國債券市場還極不完善，不僅債券品種很少，而且在發(fā)展速度上也比股票市場、投資基金遜色，因此債券市場的發(fā)展應成為下一階段我國資本市場發(fā)展的重點之一。如前所述，與其讓地方政府不規(guī)范的發(fā)債行為隱蔽地存在并積累風險，不如逐漸整合、規(guī)范之，將其從“幕后”請到“前臺”，增強地方債券的透明度和法律約束，促進其健康發(fā)展。

　　二、發(fā)展地方政府公債融資的必要性

　　1.是完善分稅制，落實地方政府應有財權(quán)的需要舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應有的財權(quán)，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。中國建立劃分事權(quán)、財權(quán)的分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也就是必然的。從我國財政運行中的現(xiàn)實矛盾看，地方政府缺乏籌集資金的權(quán)力，但卻面臨艱巨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務。按照市場經(jīng)濟條件下政府職能的規(guī)范，這些建設(shè)是地方政府份內(nèi)的事，然而地方政府在財力匱乏的情況下，卻無力提供這些公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，有的無可奈何地繼續(xù)“欠賬”，有的則不切實際地統(tǒng)統(tǒng)把公共產(chǎn)品推向市場，這是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期一種典型的財政職能缺位現(xiàn)象。當?shù)胤秸�府在常�?guī)的條件下難以經(jīng)過自身的努力解決財力問題時，就應通過適當規(guī)模舉債籌集必要的建設(shè)資金。在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應有財權(quán)，是進一步深化財政體制改革的重要步驟。

　　2.是加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要，尤其是當前加快我國城市化建設(shè)進程以及促進專項事業(yè)（如2008年奧運會）發(fā)展的需要對于中國這樣一個經(jīng)濟正處于起飛階段的發(fā)展中大國來說，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論是對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級還是保持經(jīng)濟持續(xù)增長的后勁，都具有重要的意義。有研究測算表明，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每增長1個百分點，將帶動其國內(nèi)生產(chǎn)總值增長1.5至1.7個百分點。

　　另外，中國長期存在著傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾，一直是擴大內(nèi)需和增加就業(yè)等宏觀經(jīng)濟目標實現(xiàn)的障礙，因此加快城市（城鎮(zhèn)）化的建設(shè)具有突出意義。城市化建設(shè)需要政府進行引導性開發(fā)投資（如三通一平、七通一平等），這種建設(shè)大部分應屬于地方政府的事權(quán)范圍，然而地方政府由于資金缺乏、投入不足，抑制了城市化應有的進程。因此，為了加快推進城市化進程，就需要賦予地方政府以新的融資渠道。

　　目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自于中央和地方財政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場。而眼下無論是中央財政還是地方財政，增加對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入都存在相當大的困難；
商業(yè)銀行對市政項目提供貸款也有諸多局限性，其資金來源以短期存款為主，而基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)與使用周期長、微利經(jīng)營、現(xiàn)金回流慢等特點，從而限制了一般商業(yè)性資金的投入；
政策性銀行的資金來源也有限，且貸款對象側(cè)重于全國性基礎(chǔ)設(shè)施項目；
資本市場應是市政建設(shè)籌資的重要渠道，并且我國已經(jīng)開始利用國際資本市場為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，但國內(nèi)資本市場還遠未有效地利用起來。因此，改變我國基礎(chǔ)設(shè)施落后、投入不足的現(xiàn)狀，必須轉(zhuǎn)變思路，按市場經(jīng)濟的要求，逐步建立多元化、多渠道、多層次的資金籌措新體制。

　　當前，某些地方政府把那些收益穩(wěn)定、具有特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項目對外招商，并且向外商承諾14～18%的收益率。這樣高的穩(wěn)定收益受到境外投資者的追捧，肯定也會受到國內(nèi)儲蓄型投資者的歡迎。政府應當考慮向國內(nèi)儲蓄型投資者開放這一投資渠道，只要有8～10%的收益率就可以吸引大量的儲蓄型投資者，使他們既是公用事業(yè)產(chǎn)品或服務的消費者，又是某些公用事業(yè)的投資者，充分分享地方經(jīng)濟發(fā)展的成果。這樣既可降低公用事業(yè)投資的資本成本，又能豐富儲蓄型投資者的投資選擇。

　　此外，中國作為一個正在崛起的發(fā)展中國家，積極舉辦某些專項事業(yè)有助于提升自身國際地位和促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。如北京成功獲得2008年夏季奧運會的主辦權(quán)，這必將引致大量的城市建設(shè)需求，如體育場館設(shè)施、城市交通、賓館旅游、信息化建設(shè)以及環(huán)境保護等方面的投資。巨額的投資也意味著巨大的資金需求，因此，如何開辟多種資金來源，利用多種融資手段為奧運融資，就成為北京面臨的重大問題。從長遠來看，發(fā)行“奧運特別債券”將具有很好的償債能力前景。舉辦奧運受益的主要是北京市轄區(qū)，因此應當屬于地方性公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的范疇，而“奧運特別債券”也就應屬于地方性公債，其本息的償還來自舉辦奧運的收入、日后的場館經(jīng)營收入以及北京市政府的（因舉辦奧運而間接增加的）財政收入。

　　3.是為地方政府提供一種途徑以緩解年度間支出需求相差過于懸殊的矛盾的需要地方政府財政的支出需求并不總具有穩(wěn)定性，在有的年份可能會有盈余（包括在未來年度），而在某些特殊年份則可能面臨巨額的或者非常的支出需求，例如要建設(shè)百年大計之類的工程或者碰上自然災害等，這些支出規(guī)�？赡艹�過該年度正常的財政收入規(guī)模。此時，舉債就成為地方政府籌資以緩解財政資金供需矛盾的有效方式。事實上，這也符合公共產(chǎn)品和服務的受益原則，因為某些支出的效益可以延續(xù)至將來，甚至只能在將來才逐漸產(chǎn)生效益，而未來年度的居民將從中受益。所以，以借債形式籌資，用以后年度財政收入來償付本息，實際上是由未來的居民來支付其所受益的公共產(chǎn)品和服務的價格，正好符合成本和受益相對應的原則。

　　4.是完善我國金融市場、金融體系以及健全宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系的需要我國金融市場和金融體系的規(guī)范發(fā)展需要地方政府公債的補充。(點擊此處閱讀下一頁)

　　地方政府債券市場屬于債券市場的一個有機組成部分，而我國目前的債券市場只存在國債、政策性金融債和少量的公司債。地方政府債券安全性較國債低，但比公司債高；
其收益率應較國債高，而較公司債低。可以說，地方政府債券將為投資者提供一個安全性較高和收益穩(wěn)定的投資品種。另外，發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，貨幣政策是以金融體系為依托的，沒有健全的金融體系，就談不上良好的傳導機制。我國金融體系和資本市場的不完善，突出表現(xiàn)在幾乎不存在市政債券或機構(gòu)債券市場。從完善我國金融體系和貨幣政策傳導機制的考慮出發(fā)，應該逐步培育市政債券市場。

　　三、當前發(fā)展地方政府公債融資的現(xiàn)實可行性

　　1.從資金供給方面看，目前存在巨大的發(fā)行空間，且能得到認購者的積極響應中國是世界上儲蓄率最高的國家之一，平均儲蓄率達到35～40%.然而當前我國居民個人投資者的投資渠道相對有限，股票市場的高風險讓廣大并不具有專業(yè)投資技能和風險承受能力的居民望而卻步，銀行儲蓄余額的持續(xù)大幅增長和近年來的國債熱銷的現(xiàn)象，都反映了普通居民其實更渴望得到安全性高和收益穩(wěn)定的投資品種。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，無疑將會受到廣大個人投資者的追捧。目前，個人持有的債券包括具有儲蓄債券性質(zhì)的憑證式國債和交易所交易的國債及企業(yè)債券，總數(shù)約為8000億元，相對于8萬多億元的儲蓄總額，比重是很小的。這一情況說明，債券市場的發(fā)展具有巨大的潛力，地方政府債券的發(fā)行無疑將會擁有廣大的投資人基礎(chǔ)。而且，居民個人投資于地方政府債券，可以避免將儲蓄滯存在銀行體系成為巨額的存差，有助于更有效地實現(xiàn)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化以及國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。我國的機構(gòu)投資者在近年也發(fā)展很快，證券投資基金、保險基金、社會保障基金、商業(yè)銀行等，對于地方債券，也都有巨大的投資需求和承購能力，都希望獲得更多的資本市場投資品種，這既可以更大程度地分散風險，又可以為獲得較為穩(wěn)定的投資回報創(chuàng)造更多的機會。因此，個人投資者和機構(gòu)投資者將成為購買地方政府債券的主體。

　　2.政府在債務發(fā)行和統(tǒng)籌管理方面已具備較成熟的經(jīng)驗我國已有多年的國債、企業(yè)債、金融債發(fā)行經(jīng)驗，特別是近20年的國債發(fā)行實踐使我國在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了經(jīng)驗。國債市場上形成了長中短期國債相結(jié)合，一般國債、專項國債、特種國債相結(jié)合，可上市國債和不可上市國債相結(jié)合，憑證式國債和記賬式國債相結(jié)合，付息國債和貼現(xiàn)國債相結(jié)合的局面，同時也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機構(gòu)和專業(yè)人員，這些都為地方政府債券的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證。另一方面，我國現(xiàn)有的證券交易網(wǎng)絡(luò)，包括上海和深圳兩個交易所、銀行間債券交易市場和正在發(fā)展的場外交易市場（如柜臺交易市場）等和交易規(guī)則，都為地方政府債券的交易、為提高地方債券的流動性創(chuàng)造了基本的條件。再一方面，我國的市場中介機構(gòu)，如投資銀行、信用評級機構(gòu)、會計審計機構(gòu)等，都已經(jīng)有了較大的發(fā)展，它們能為地方債券的發(fā)行、承銷、評級、流通、轉(zhuǎn)讓提供全方位的服務，并能對地方債券的發(fā)行主體進行有效的約束和監(jiān)督。

　　3.當前市場利率水平較低，具有地方政府債券發(fā)行的良好外部條件目前，我國利率水平處于歷史最低。自1996年5月份以來，一共連續(xù)8次降息，存款利率平均累計下調(diào)6.24個百分點，貸款利率平均累計下調(diào)7.42個百分點，自最近一次（2002年2月20日）的利率下調(diào)后，目前一年期儲蓄存款名義利率只有1.98%.與此同時國債的發(fā)行利率也處于歷史最低水平，例如在2002年6月6日開始發(fā)行的7年期的計賬式國債（六期）的固定票面利率只有2%.較低的利率水平有助于降低各類籌資方式的資金成本，尤其對于固定利率的長期融資活動更是如此。地方政府債券一般來說期限較長（其中為公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資而發(fā)行的收入債券，期限更長），因而在當前市場環(huán)境下，地方政府有著發(fā)行債券的良好的外部條件。

　　四、建立和發(fā)展地方公債融資的基本原則和具體政策建議

　　1.地方政府公債發(fā)行應遵循的基本原則第一，償債能力原則。地方政府發(fā)債籌資的數(shù)量必須與其以后的償債能力相一致。這就要求地方政府必須結(jié)合自身的收入狀況、還債能力的科學預測，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，并且須經(jīng)同級立法機構(gòu)的審議批準。

　　第二，效益原則和謹慎原則。地方政府在發(fā)債籌資時必須充分考慮資金的使用效率。為謹慎地防范風險起見，我國在現(xiàn)階段應強調(diào)所籌集的資金一般只能用于建設(shè)性項目支出，而不能以平衡經(jīng)常性收支赤字為目的，經(jīng)常性收支的缺口只能由地方政府通過其它的增收節(jié)支的辦法來解決。但要承認，這里所說的效益包括直接效益和間接效益。直接效益是指項目自身所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益；
間接效益是指該項目本身經(jīng)濟效益不明顯，但通過其它方面可以表現(xiàn)出來。地方政府發(fā)債籌資以后，必須確保這些資金投資于能產(chǎn)生效益的項目上。

　　第三，中央統(tǒng)籌、制約原則。整個政府體系的舉債總量需要由中央政府作統(tǒng)籌控制，以規(guī)避各地方分散決策可能帶來的債務總規(guī)模過大的風險。這就需要建立明確的、有效的中央審批制度。按照債務統(tǒng)一管理的原則，應考慮在中央級設(shè)立公債管理委員會，負責通盤設(shè)計全國范圍內(nèi)公債（包括國債和地方債）的規(guī)模和發(fā)行進度，并從事全國地方債務的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)管工作。除審查各地的債務發(fā)行規(guī)模外，還要對地方公債發(fā)行、使用、還本付息等操作進行監(jiān)督和檢查。對各地債券應組織實施必要的信譽評級并適時公布，以促使地方政府嚴格遵守法律和制度的規(guī)定，保持良好的發(fā)債業(yè)績和記錄。

　　2.地方公債在發(fā)行主體資格、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對象、可流通性、債務資金的投入方向上的選擇（1）發(fā)行主體的資格。發(fā)行地方公債，應對申請發(fā)債的地方政府實行嚴格的審查制度。從我國實際出發(fā)，第一步可考慮允許部分大中城市發(fā)行地方債券，條件成熟后，再逐步推廣到其它城市。目前，可以把地方公債的發(fā)行主體范圍初步定為：中央直轄市、計劃單列市、�。ㄊ�、自治區(qū)）轄市、沿海沿江開放城市、著名旅旅城市以及其它具有一定規(guī)模的開放開發(fā)城市。

　�。�2）債券期限應以中長期為主。地方公債籌集的建設(shè)資金，其投向主要是一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，工程期較長，其效益的產(chǎn)生也是一個長期的過程。因此，政府發(fā)行債券時，在期限的設(shè)定上應盡可能地安排為中長期。這樣，有利于地方政府科學合理地安排財政收支預算，同時保證債券的按期還本付息。

　�。�3）債務資金的投向上，應以交通、通信、城鎮(zhèn)公用設(shè)施、居民住宅、能源等基礎(chǔ)行業(yè)為主，要嚴格防止重復建設(shè)和將資金投向一般性競爭項目。應從本地實際出發(fā)，在對所立項目進行可行性分析的基礎(chǔ)上，選擇那些對地方經(jīng)濟發(fā)展最急需、最有促進和帶動作用的工程項目。

　�。�4）發(fā)行方式和發(fā)行對象。從目前條件來看，地方公債適宜采取定向募集方式發(fā)行，但對于經(jīng)濟比較發(fā)達、知名度高、信譽好的地方政府也可以公募方式向社會發(fā)行。發(fā)行對象將首先以本轄區(qū)居民和金融機構(gòu)為主。

　�。�5）發(fā)行利率。由于我國目前還尚未實現(xiàn)利率市場化，也同時缺少利率市場化條件下的利率風險規(guī)避金融工具，而且居民儲蓄性投資也偏好于固定利率以獲得較穩(wěn)定的收益；
對地方政府而言，固定利率有利于鎖定償債成本（特別是在當前利率水平較低的市場條件下），從而便于更好地將債務資金安排于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)行業(yè)。因此，目前地方公債可行的發(fā)行利率選擇一般應為固定利率形式。同時，由于地方政府債券安全性比一般公司債券要高，但次于中央國債，因此其發(fā)行利率理論上要低于公司債券和高于國債利率。

　�。�6）地方公債的可流通性。在目前條件下，國債二級市場尚待完善和發(fā)展，地方政府公債原則上不實現(xiàn)上市流通，但需要積極發(fā)展其場外交易市場，以滿足投資者的流動性需求。在條件具備時，應該實現(xiàn)部分資信較高的地方債券在交易所上市。

　�。�7）地方債券發(fā)行的種類。地方市政債券根據(jù)償付擔保的不同，可以分為一般債務債券和收入債券。一般債務債券（general obligation bond ，簡稱Go bond ）是由政府的一般征稅權(quán)力為擔保的，需以政府的稅收來償還，這種債券只有有權(quán)征稅的政府才能發(fā)行。收入債券（revenue bond）由政府事業(yè)的收入作為擔保，由這些事業(yè)所獲得的收入來償付債券本息，例如供水收入債券以城市供水系統(tǒng)的收入來償付。由于按法規(guī)地方政府的經(jīng)常性預算不能列赤字，在現(xiàn)階段，應以收入債券的發(fā)行為主。但對某些準公共性質(zhì)的市政項目而言，效益存在較大的外溢，其項目產(chǎn)生的收益并不足以完全償還債務本息，還需要以政府的稅收作為補充。

　　3.需要處理好的幾大問題（1）如何有效控制地方政府過度舉債的沖動，防止地方債務規(guī)模失控的問題，包括對地方公債發(fā)行額度實施良好的總量控制和協(xié)調(diào)分配許多理論研究和實踐都表明，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的政府普遍存在預算軟約束的問題。同樣，在中國逐步實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動，決策責任機制的不健全和法律約束的缺位是誘發(fā)這種現(xiàn)象的重要原因。因此，要有效控制地方政府在擁有舉債權(quán)下的過度借債的問題，首先是要加快立法進度，在賦予地方政府舉債權(quán)的同時，完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，因決策失誤而導致債務問題的發(fā)生，要追究政府有關(guān)責任人的法律責任，從遠景看，為了強化地方政府的法律約束，國家也應該考慮建立地方政府破產(chǎn)程序；
其次，強化地方政府的預算約束，要發(fā)揮地方人大對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等方面的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是控制地方政府短期行為和不當決策的重要保證；
再次，中央政府也要對地方公債的發(fā)行進行嚴格的審查和綜合平衡，通盤負責設(shè)計全國范圍內(nèi)公債的發(fā)行規(guī)模和進度；
最后，還應考慮引入市場中介機構(gòu)對地方政府的約束，例如引入發(fā)行律師事務所、證券評級機構(gòu)等市場中介組織的監(jiān)督和制約。另外，為了確保地方債券的按期還本付息，地方財政必須建立專門的償債基金，債券項目所產(chǎn)生的收益直接撥入該基金。每年年初編制預算時必須安排好地方債券的還本付息支出，中央有關(guān)管理部門對各地財政償債基金的安排和使用進行監(jiān)督和檢查，并將檢查結(jié)果作為評價各地債券資信的重要依據(jù)。

　�。�2）如何處理地方公債發(fā)行與宏觀貨幣供應量控制的問題實際上，地方債券發(fā)行與貨幣供應總量并沒有直接的聯(lián)系。中央政府在考慮與財政、貨幣政策配合的前提下制定每年地方債的總額，地方政府向中央申請額度。在規(guī)模控制、嚴格審批的情況下，地方債券的發(fā)行不但不會引起貨幣失控，反而會起到執(zhí)行中央政府宏觀貨幣調(diào)控政策的作用。地方債券與國債相協(xié)調(diào)，并通過財政債務政策實施財政政策與貨幣政策的合理協(xié)調(diào)，將有利于進一步提高我國的宏觀調(diào)控水平。

　　（3）如何處理因公債發(fā)行而可能導致的地區(qū)間發(fā)展差距進一步擴大的問題地區(qū)差距對中國這樣一個幅員遼闊的大國來說是一個嚴峻的問題。從地方債券發(fā)行的條件來看，目前只有部分經(jīng)濟狀況較好的大中城市和東部沿海開放城市才具有資格；
而對于一些西部地區(qū)來說，無論是財政收入還是具體公共項目收入和公用事業(yè)收入都不具有穩(wěn)定的前景，不符合前述地方債發(fā)行應具備的基本條件。這樣，西部落后地區(qū)又將缺失一種可資利用的經(jīng)濟發(fā)展籌資途徑，而且地方債券發(fā)行導致的資金跨地區(qū)流動也會進一步擴大地區(qū)間差距。應該承認，地方政府發(fā)債權(quán)總體上是屬于對地方財政的一種“錦上添花”政策，即促進有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)更好、更快地發(fā)展經(jīng)濟，而不太具有公平分配和調(diào)節(jié)差距的功能。因此，解決地區(qū)間發(fā)展差距的問題，可能還要尋求其它方面的解決途徑，例如加強政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。當然，對于某些具有跨地區(qū)性質(zhì)的項目，也可考慮將發(fā)達地區(qū)的發(fā)債收入一部分轉(zhuǎn)移給利益相關(guān)地區(qū)在相關(guān)項目上進行使用。另外，中國某些中西部地區(qū)，盡管目前經(jīng)濟尚不發(fā)達，但存在巨大的發(fā)展?jié)摿�，賦予這些地區(qū)的政府以發(fā)債融資權(quán)，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè)，無疑會促進其經(jīng)濟的快速發(fā)展，從而也有利于縮小東西部地區(qū)間的差距。

　　（4）如何妥善處理地方政府公債與國債（在發(fā)行時間、利率、稅收政策等方面）的關(guān)系地方公債與中央國債應該是相互聯(lián)系、相互補充的，但有時也會出現(xiàn)矛盾，因為一定時期內(nèi)社會閑置資金是有限的，如果不從制度上明確兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系，有可能在債券發(fā)行時出現(xiàn)搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。借鑒國際經(jīng)驗，在債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行時間、發(fā)行方式等方面，應保證中央國債的順利發(fā)行。在整體設(shè)計的全國債務規(guī)模盤子中，首先要確保國債，兼顧地方債；
時間上要優(yōu)先國債，后地方債；
發(fā)行方式上，國債一般采取公募方式，而地方債則一般以私募方式為主。

　　此外，由于地方債券相對于中央國債來說在資信度上的差距，為了利于地方債券的發(fā)行推銷，一般要從債券利率政策以及稅收政策等方面給地方債券提供一定的優(yōu)惠和照顧。

　　注：本文發(fā)表于《經(jīng)濟社會體制比較》2002年第5期

相關(guān)熱詞搜索：公債 地方政府 中國 融資 研究