許耀桐：論政黨執(zhí)政文明與黨政關(guān)系改革
發(fā)布時(shí)間:2020-05-23 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊： 
摘要：政黨執(zhí)政和黨政關(guān)系構(gòu)成國家政治文明中至關(guān)重要的政治要素。政黨執(zhí)政文明包含政黨自身民主、政黨間接執(zhí)政、合法性執(zhí)政、受制約性執(zhí)政等基本的內(nèi)在規(guī)定；
實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政文明，必須正確認(rèn)識(shí)和處理好黨政關(guān)系。社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系，主要體現(xiàn)為黨在國家政權(quán)中建立了組織，開展活動(dòng)，和國家政權(quán)實(shí)行組織上的融合，黨成為國家政權(quán)機(jī)構(gòu)。改革黨政關(guān)系，在于堅(jiān)持走鄧小平提出的黨政分開之路，使黨組織與國家政權(quán)機(jī)關(guān)分開。黨的執(zhí)政，主要是通過政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅(jiān)持依法治國和依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。
關(guān)鍵詞：政黨；
執(zhí)政文明；
黨政關(guān)系；
改革
政治文明，集中體現(xiàn)為治理國家的文明，即執(zhí)政文明。奴隸國家和封建國家，采取君主執(zhí)政的方式。近代社會(huì)以來，隨著政黨的出現(xiàn)，開創(chuàng)了由政黨執(zhí)政的方式。政黨執(zhí)政，是政治文明的進(jìn)步和發(fā)展，因?yàn)檎h集中了社會(huì)的精英，集合了社會(huì)的政治力量，反映了一定的社會(huì)利益，能夠進(jìn)行很好的政治動(dòng)員和整合，是溝通社會(huì)與國家的橋梁。政黨執(zhí)政，揭開了一種前所未有的新型政治關(guān)系 黨政關(guān)系。環(huán)顧世界，政黨執(zhí)政和黨政關(guān)系的改革構(gòu)成國家政治文明中首要的政治要素。
一、政黨執(zhí)政文明的基本內(nèi)涵
在現(xiàn)今世界上的200多個(gè)國家中，除了少數(shù)一些細(xì)小的國家不存在政黨組織之外，絕大多數(shù)國家都有政黨組織，并實(shí)行政黨執(zhí)政。由此可見，在相當(dāng)長的歷史階段中，政黨執(zhí)政構(gòu)成了執(zhí)政文明。盡管尚有少數(shù)國家例外，但政黨執(zhí)政畢竟是執(zhí)政文明的常態(tài)。所謂政黨執(zhí)政文明，是指政府以民主、和平的方式，公正、有效地運(yùn)用公共權(quán)力、推行公共政務(wù)，發(fā)揮公共職能的作用，推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展。具體地說，政黨執(zhí)政文明包含下述若干重要的內(nèi)在規(guī)定。
1，政黨自身民主
政黨執(zhí)政要能夠體現(xiàn)文明，政黨自身必須是民主的、開放的。歷史上的法西斯政黨，雖然也曾是通過贏得社會(huì)民主選舉而上臺(tái)執(zhí)政，但由于它在黨內(nèi)實(shí)行專制獨(dú)裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地運(yùn)用公共權(quán)力，因而帶來的不可能是執(zhí)政文明，而是執(zhí)政黑暗，造成政治倒退。
作為民主性的政黨，黨內(nèi)的所有成員都是平等的，享有平等的權(quán)利和義務(wù)，不存在普通黨員依附干部，全體黨員必須效忠黨的領(lǐng)袖的情況。黨內(nèi)的各級(jí)職務(wù)是由民主選舉產(chǎn)生的，不稱職的應(yīng)予以罷免。黨內(nèi)的任何職務(wù)都不是終身的，禁止任何形式的個(gè)人崇拜。黨的政策、方針、綱領(lǐng)以及各項(xiàng)決定，都是經(jīng)過自由、民主的討論，按照民主程序作出表決，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。黨內(nèi)的事務(wù)是公開的，實(shí)行公開性的原則；
黨的干部要受到監(jiān)督，允許對(duì)他們的言行進(jìn)行批評(píng)。
民主性的政黨以參與政治選舉為己任，在民主國家的條件下，選舉是民主性政黨通往權(quán)力殿堂的惟一階梯。雖然歷史上共產(chǎn)黨取得政權(quán)走的是暴力革命的道路，但是共產(chǎn)黨是真正的民主性政黨。共產(chǎn)黨之所以要采取暴力的手段，是因?yàn)樵械恼误w系缺乏民主，而共產(chǎn)黨以暴力手段奪取政權(quán)，也只是為了實(shí)行民主、擴(kuò)大民主。民主性的政黨在獲得執(zhí)政地位后，可以允許其追求連續(xù)的執(zhí)政，但不能把自己的執(zhí)政地位固定化、神圣化，而只能不斷地走政治選舉的道路。凡民主性的政黨謀取權(quán)力的活動(dòng)，都不是一次性可終結(jié)的，而必須是長期、持續(xù)的發(fā)展過程。
2，政黨間接執(zhí)政
政黨執(zhí)政，是以組織的形式掌握國家權(quán)力，還是選派黨的干部擔(dān)任國家職務(wù)，構(gòu)成兩種不同的執(zhí)政形式，前者被稱為直接執(zhí)政，是黨政不分、以黨代政的結(jié)果；
后者被稱為間接執(zhí)
政，實(shí)行黨政分開。從執(zhí)政規(guī)律分析，除在非常特殊的政治情況下需要直接執(zhí)政外，在一般正常的情況下，則必須摒棄直接執(zhí)政的方式，實(shí)行間接執(zhí)政的方式。
為什么不能搞黨政不分、直接執(zhí)政呢？稍有政治學(xué)常識(shí)的都知道，代表一個(gè)國家的合法政府只有一個(gè)。按照公共財(cái)政理論，凡是花納稅人稅款的機(jī)構(gòu)和人員，都是公共機(jī)構(gòu)和公職人員，提供的是公共物品和公共服務(wù)。這樣的公共機(jī)構(gòu)其中大部分是國家機(jī)構(gòu)，還有的是一些公共事業(yè)單位，如學(xué)校、醫(yī)院等。根據(jù)這樣的理論，如果黨直接執(zhí)政，領(lǐng)取由國家財(cái)政支出的經(jīng)費(fèi)、薪水，黨組織就是國家公共機(jī)構(gòu)，黨的干部隊(duì)伍就成為國家公務(wù)員隊(duì)伍。黨成為國家公共機(jī)構(gòu)后，作為政權(quán)系列的政府組織本身也并沒有因此取消。這就造成一個(gè)國家、一個(gè)政府中，有兩個(gè)政權(quán)機(jī)構(gòu)、兩套政權(quán)班子存在。在黨直接執(zhí)政的條件下，黨把自己的意志直接變成國家的意志，對(duì)著政府發(fā)號(hào)施令，實(shí)際上是起著第一政府的作用，而政府成為黨支配之下的第二政府。從國家管理的理論和實(shí)踐分析，當(dāng)然不需要存在“第一”和“第二”兩個(gè)政府。兩個(gè)功能同一、互相并存的機(jī)構(gòu)，其中必有一個(gè)是累贅多余的。在政府不可能取消的情況下，只有黨退出國家公共機(jī)構(gòu)的序列。這就是必須實(shí)行黨政必須分開的基本依據(jù)。
在間接執(zhí)政的國家中，執(zhí)政黨不能作為法定的國家公共機(jī)構(gòu)，也沒有領(lǐng)取國家薪金的專職黨務(wù)干部。執(zhí)政黨的干部成為國家公職人員后，是以國家的名義進(jìn)行工作和活動(dòng)的。執(zhí)政黨和政權(quán)的關(guān)系，主要體現(xiàn)在執(zhí)政黨提出治國的方略、政策，推出黨的領(lǐng)袖、干部成為政府的領(lǐng)導(dǎo)者，從而避免了存在兩個(gè)相同性質(zhì)的國家機(jī)構(gòu)。由此可見，間接執(zhí)政和直接執(zhí)政的最大區(qū)別就在于對(duì)政黨組織性質(zhì)的定位問題，間接執(zhí)政把國家、政府視為惟一的公共機(jī)構(gòu)，克服了直接執(zhí)政的根本弊端。
間接執(zhí)政的科學(xué)性在于，執(zhí)政黨的職能與政府的職能，能夠作出明顯的區(qū)分，執(zhí)政黨的職能在于提出施政綱領(lǐng)，政府的職能在于將其轉(zhuǎn)化為國家的意志和政策，并加以實(shí)施、執(zhí)行。從經(jīng)過了長期的實(shí)踐結(jié)果來看，實(shí)行政黨間接執(zhí)政的方式已經(jīng)取得較好的效果。而實(shí)現(xiàn)直接執(zhí)政、黨政不分的國家，存在很大的弊端，紛紛提出了改革的要求。
3，合法性執(zhí)政
現(xiàn)代國家和社會(huì)，是民主和法治的國家和法治社會(huì)，因此，執(zhí)政黨執(zhí)政必須注重合法性問題�！昂戏ㄐ浴保╨egitimacy）是政治學(xué)的一個(gè)基本概念，讓 馬克·夸克認(rèn)為：“合法性是對(duì)被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評(píng)價(jià)。它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過程。”[1] 讓 馬克·夸克準(zhǔn)確地概括了合法性的三個(gè)要素：被統(tǒng)治者的首肯，價(jià)值觀念和社會(huì)的認(rèn)同，符合法律的規(guī)定和要求。[2]
首先，合法性的要求在于政黨執(zhí)政必須得到民眾的認(rèn)可和支持。在以上所述的三要素中，相比較而言，至為關(guān)鍵的是統(tǒng)治被認(rèn)可的程度，這甚至遠(yuǎn)比法律和法令重要。正因?yàn)槿绱�，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對(duì)“合法性”的釋義是：“它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律和法令，而是來自由有關(guān)規(guī)范所判定的、‘下屬’據(jù)以（或多或少）給予積極支持的社會(huì)認(rèn)可（或認(rèn)可的可能性）和‘適當(dāng)性’。”[3] 任何一個(gè)執(zhí)政黨都要在民眾中不斷增強(qiáng)和擴(kuò)大執(zhí)政的合法性。民眾的認(rèn)可和支持，這是執(zhí)政黨取得權(quán)力和進(jìn)行統(tǒng)治的合法性來源。一個(gè)得不到民眾認(rèn)可和支持的統(tǒng)治政體，雖然依靠權(quán)力的強(qiáng)制性能夠進(jìn)行統(tǒng)治，并能滿足一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，但終究因合法性的喪失，難以支撐下去。
其次，合法性的要求在于政黨執(zhí)政必須符合進(jìn)步的政治價(jià)值觀念并得到社會(huì)認(rèn)同。作為判斷執(zhí)政的政治價(jià)值性的基本內(nèi)容，是關(guān)于民主、共和、憲政、自由等這一系列重要的理念。政黨執(zhí)政要順應(yīng)和推進(jìn)民主、共和、憲政、自由的發(fā)展，并自覺地以這些政治理念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行公民選舉、候選人進(jìn)行競(jìng)選，構(gòu)成民主政治的基石，抽掉選舉和競(jìng)選這樣的環(huán)節(jié)，就沒有民主可言了。沒有民主，也就沒有共和、憲政。共和與憲政是以民主為基礎(chǔ)，以民意為依據(jù)，以民心為向背，民主和法治相結(jié)合的政權(quán)穩(wěn)定、更迭有序的民主政治、良性政治。比民主更深一層次的是人的自由，民主的基礎(chǔ)植根于自由。自由，是政治領(lǐng)域的活動(dòng)中能為徹底地貫徹民主原則鋪平道路的力量。執(zhí)政的合理性還在于樹立追求民眾幸福、社會(huì)穩(wěn)定和國家強(qiáng)盛的理念。一個(gè)有所作為的、負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨，無論如何，都要在這樣的理念支配下，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高就業(yè)率，改善人民的生活，保持國家的安全等項(xiàng)工作放在首位。
第三，合法性的要求在于政黨執(zhí)政必須得到法律的認(rèn)可并厲行法治。任何一個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)都是在一定的司法體制下進(jìn)行執(zhí)政活動(dòng)的，并努力維護(hù)法律的秩序和權(quán)威，才能保持統(tǒng)治的穩(wěn)定性。如果把法律置于可有可無的地位，不講法理，毫無準(zhǔn)繩，必然導(dǎo)致合法性的流失。在人類歷史上，新的社會(huì)制度代替舊的社會(huì)制度，新政權(quán)代替舊政權(quán)，新政權(quán)的合法性固然是建立在否定和摧毀舊的司法體制的基礎(chǔ)上，但新的合法性也必然要建立起新的法律秩序和權(quán)威，尋求新法律的支撐，使新政權(quán)的合理性得到合法的解釋和確證。法律秩序和權(quán)威一旦確立之后，任何人、任何團(tuán)體包括執(zhí)政黨在內(nèi)，都必須在國家的法律范圍內(nèi)活動(dòng)。執(zhí)政黨沒有越出法律之外活動(dòng)的權(quán)力，也沒有隨意更改乃至破壞國家法律的權(quán)力。
4，受制約執(zhí)政
執(zhí)政必須受到制約和監(jiān)督，否則必然滋生貪污腐敗等丑惡現(xiàn)象。孟德斯鳩把不受監(jiān)督、濫用權(quán)力的政府稱為“暴虐政府”，指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)�！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！盵4] “英國歷史學(xué)家阿克頓說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗�！^對(duì)權(quán)力會(huì)敗壞社會(huì)道德。”[5]，美國當(dāng)代政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓把腐敗界定為，公職人員為實(shí)現(xiàn)其私利而違反公共規(guī)范的行為，其基本形式是政治權(quán)力與財(cái)富的交換，即權(quán)錢交易。亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代化進(jìn)程引起的腐化在中央集權(quán)的官僚制國家，比在封建制國家更廣泛。”[6] 腐敗造成嚴(yán)重的后果，“腐化很自然會(huì)使政府行政體系受到削弱，或使行政體系的軟弱無能長期得不到改善�！盵7] 羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，對(duì)政府的監(jiān)督應(yīng)是“雙邊控制”，即不僅來自權(quán)力監(jiān)控的一邊，還要來自民眾監(jiān)控的一邊。為此，他批評(píng)和指責(zé)道：“國家的政府不能高度提供參與機(jī)會(huì)，普通公民不能對(duì)它有太多的影響�！盵8] 有必要進(jìn)一步提高民眾的監(jiān)督程度。
從以上分析可知，執(zhí)政黨執(zhí)政要受到制約和監(jiān)督主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)方面是以權(quán)力制約權(quán)力；
另一個(gè)方面是來自社會(huì)民意的監(jiān)督，包括政治黨派、社團(tuán)、新聞?shì)浾�、民意調(diào)查等等監(jiān)督。
以權(quán)力制約權(quán)力，是監(jiān)督執(zhí)政的最為關(guān)鍵、最為有效的手段。以權(quán)力制約權(quán)力的必要條件是分權(quán)，分權(quán)是一個(gè)規(guī)律。達(dá)爾批判了“權(quán)力硬塊”的謬論，在“權(quán)力硬塊論”看來，權(quán)力是單一的、堅(jiān)硬的、打不碎的硬塊，它可以從一個(gè)人手中傳到另一個(gè)人手中，卻不能為其他人所分享。達(dá)爾指出，權(quán)力可以分解、分配，而且應(yīng)該被合理地分解、分配。權(quán)力分解、分配的規(guī)律表明，撇開具體的內(nèi)容而言，任何一種政治權(quán)力作為運(yùn)行完整的一個(gè)過程，客觀上必須分成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種形式或環(huán)節(jié)。為了行使這些職責(zé)，必須設(shè)立三種權(quán)力機(jī)構(gòu)，它們?cè)谧约旱穆氊?zé)范圍內(nèi)都是最高的權(quán)威，彼此之間互相制衡，這是任何一種民主政體所要遵守的規(guī)則。三種權(quán)力的分權(quán)和制約，體現(xiàn)了國家權(quán)力的整體性，不可侵犯性。
社會(huì)民意的發(fā)展和發(fā)達(dá)，是監(jiān)督政黨執(zhí)政最為廣泛、最為敏感的手段。實(shí)行民意監(jiān)督的必要條件是，政務(wù)公開，民眾有獲取信息的自由；
同時(shí)，民眾還有結(jié)社的自由，言論的自由。在民意受到鉗制的社會(huì)，自由成為虛幻，監(jiān)督實(shí)際上已不可能進(jìn)行。
上述表明，在政黨執(zhí)政文明的諸內(nèi)涵中，政黨自身民主是執(zhí)政文明的核心，政黨的間接執(zhí)政是執(zhí)政文明的必然，合法性執(zhí)政是政黨執(zhí)政文明的基礎(chǔ)，受制約執(zhí)政是政黨執(zhí)政文明的前提。歸根到底，政黨執(zhí)政，涉及到與政權(quán)的關(guān)系。要做到政黨執(zhí)政文明，必須正確認(rèn)識(shí)和處理好黨政關(guān)系。
二、社會(huì)主義國家黨政關(guān)系分析
所謂黨政關(guān)系，就是政黨與國家政權(quán)之間的關(guān)系。近代以來，黨政關(guān)系的形成和發(fā)展，在資本主義國家已經(jīng)歷了二、三百年的歷史過程。在社會(huì)主義國家也有了80多年的歷史。這里，著重考察社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系。
1，社會(huì)主義國家黨政關(guān)系的模式
1917年，隨著俄國十月革命的勝利，世界上出現(xiàn)了第一個(gè)社會(huì)主義國家和第一個(gè)執(zhí)政的共產(chǎn)黨，產(chǎn)生了新的社會(huì)主義國家黨政關(guān)系。20世紀(jì)40年代后，社會(huì)主義由蘇聯(lián)一國變?yōu)槭澜缍鄧跂|歐、亞洲、北美洲更為廣大的范圍達(dá)到15個(gè)國家，形成了與西方國家不同的社會(huì)主義國家黨政關(guān)系。這種社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系，基本上以“蘇聯(lián)模式”為樣榜。經(jīng)歷了七、八十年的歷史發(fā)展，“蘇聯(lián)模式”的社會(huì)主義國家黨政關(guān)系，暴露出很大的弊端，終于難以駕馭國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
在1989--1991年包括蘇聯(lián)在內(nèi)的10個(gè)社會(huì)主義國家遭致覆亡。而在中國等社會(huì)主義國家，則進(jìn)行了持久、深入的政治改革。
恩格斯指出：“我們的黨和工人階級(jí)只有在民主共和國這種形式下，才能取得統(tǒng)治�！盵9] 他還說：“共和國是無產(chǎn)階級(jí)將來進(jìn)行統(tǒng)治的現(xiàn)成的政治形式�！盵10] 社會(huì)主義國家借鑒資本主義國家的現(xiàn)成的政治形式，明確宣稱實(shí)行民主共和政體，國家的權(quán)力屬于人民。分析社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系，首先必須弄清楚社會(huì)主義國家的政權(quán)結(jié)構(gòu)和功能，然后了解黨在政權(quán)中的地位和作用。
十月革命后俄國稱為俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國。蘇維埃（俄文совет的音譯）即會(huì)議或代表會(huì)議之意，表明國家的權(quán)力屬于全國人民，人民選出自己的代表，由他們主要采取會(huì)議的工作方式管理國家。1922年，俄國的民族地區(qū)建立了一系列的蘇維埃共和國，列寧認(rèn)為它們和俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國一樣，處于獨(dú)立、平等的地位，因此，在自愿聯(lián)合又保留每個(gè)共和國平等權(quán)力的基礎(chǔ)上，成立了蘇維埃社會(huì)主義共和國聯(lián)盟，簡(jiǎn)稱蘇聯(lián)。1924年、1936年、1977年分別產(chǎn)生了三部《蘇聯(lián)憲法》，蘇維埃國家機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)得以確立、完善。根據(jù)《蘇聯(lián)憲法》的規(guī)定，蘇聯(lián)的國家機(jī)關(guān)是：（1）蘇聯(lián)最高蘇維埃 最高權(quán)力機(jī)關(guān)；
（2）蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán) 蘇聯(lián)最高蘇維埃的常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使蘇聯(lián)最高蘇維埃閉會(huì)期間最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能；
（3）蘇聯(lián)最高蘇維埃常設(shè)委員會(huì) 蘇聯(lián)最高蘇維埃的工作機(jī)關(guān)，設(shè)有16個(gè)常設(shè)委員會(huì)；
（4）蘇聯(lián)人民委員會(huì)，1946年后改為蘇聯(lián)部長會(huì)議 蘇聯(lián)政府機(jī)關(guān)，下設(shè)政府各部；
（5）蘇聯(lián)最高法院， 蘇聯(lián)最高審判機(jī)關(guān)，由蘇聯(lián)最高蘇維埃選舉產(chǎn)生，置于蘇聯(lián)最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團(tuán)之下；
（6）蘇聯(lián)最高檢察院， 蘇聯(lián)最高檢察機(jī)關(guān)，總檢察長由最高蘇維埃任命，同樣置于蘇聯(lián)最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團(tuán)之下。[11] 蘇聯(lián)的國家政權(quán)體系可以概括為，最高蘇維埃主要行使立法權(quán)下的一府兩院制。
再來分析蘇聯(lián)共產(chǎn)黨與蘇維埃國家政權(quán)的關(guān)系。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是一黨執(zhí)政的政黨。根據(jù)《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》，黨創(chuàng)造了蘇維埃，黨“是社會(huì)政治組織的最高形式，是蘇維埃社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量�！盵12] 《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》還規(guī)定，“在蘇維埃、工會(huì)、合作社、和勞動(dòng)者的其他群眾性組織召開的代表大會(huì)、代表會(huì)議上，以及在這些組織由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)中，凡是有黨員三人以上的，應(yīng)當(dāng)成立黨組。這些黨組的任務(wù)是在非黨群眾中全面地加強(qiáng)黨的影響和貫徹黨的政策，……黨組服從相當(dāng)?shù)狞h的機(jī)關(guān)：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、加盟共和國共產(chǎn)黨中央、黨的邊疆區(qū)委會(huì)、州委會(huì)、專區(qū)委會(huì)、市委會(huì)、區(qū)委會(huì)。在一切問題上，黨組必須嚴(yán)格地和始終不渝地遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決議�！盵13] 在蘇聯(lián)軍隊(duì)中也設(shè)立黨組織，保證在武裝部隊(duì)中貫徹黨的政策。這樣，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨實(shí)際上分成了兩個(gè)部分，一個(gè)部分是黨的自身獨(dú)立的系統(tǒng)，另一部分是深入到國家政權(quán)、軍隊(duì)、工會(huì)、共青團(tuán)、工廠和合作社等生產(chǎn)單位、其他社會(huì)組織中去的黨組織，即在各級(jí)國家政權(quán)、軍隊(duì)和各種組織中建立黨組。這些政權(quán)中的黨組，必須服從政權(quán)外的相應(yīng)層級(jí)的黨組織，貫徹執(zhí)行黨的決議。由此可知，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨與蘇維埃國家政權(quán)的關(guān)系是，黨領(lǐng)導(dǎo)政，政服從于黨。以蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和蘇維埃的關(guān)系為例，蘇聯(lián)的黨政關(guān)系如下圖：
蘇聯(lián)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)------→蘇聯(lián)最高蘇維埃黨組、蘇聯(lián)最高蘇維埃
加盟共和國與自治共和國----→加盟共和國與自治共和國最高蘇維埃黨組、
共產(chǎn)黨中央委員會(huì)---------→加盟共和國和自治共和國最高蘇維埃
中國社會(huì)主義國家的政權(quán)結(jié)構(gòu)以及黨與政權(quán)的關(guān)系，和蘇聯(lián)大體相同。中國實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，《中華人民共和國憲法》指出，“中國新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的�！盵14] 《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)共產(chǎn)黨與國家政權(quán)的關(guān)系作了闡述，“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”�！皥�(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項(xiàng)基本原則，是我們的立國之本。”[15] 中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持對(duì)人民解放軍和其他人民武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)。在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；
討論和決定本單位的重大問題；
做好干部管理工作；
團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)；
指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作。黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。
2，社會(huì)主義國家黨政關(guān)系的特點(diǎn)
第一，社會(huì)主義國家明確規(guī)定了共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨的法律地位。與西方國家所有的黨地位平等，實(shí)行多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政的情況不同，社會(huì)主義國家在憲法里明確規(guī)定了共產(chǎn)黨為惟一執(zhí)政黨的地位。因?yàn)楣伯a(chǎn)黨有了身為執(zhí)政黨的法律規(guī)定，共產(chǎn)黨與國家政權(quán)形成長期的、穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，例如在中央，共產(chǎn)黨的上層和國家政權(quán)的上層是融為一體的。列寧指出：“作為執(zhí)政黨，我們不能不把蘇維埃的‘上層’和黨的‘上層’融成一體，現(xiàn)在是這樣，將來也是這樣”[16]。
中央層級(jí)上的黨政是融合在一起的，中央之下的各級(jí)黨組織和各級(jí)政權(quán)也是融合在一起的。執(zhí)政黨和政權(quán)融合，作為一種體現(xiàn)執(zhí)政規(guī)律的現(xiàn)象，是無可厚非的，西方國家也是如此。但是，社會(huì)主義國家由于在憲法里明確規(guī)定了共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，起領(lǐng)導(dǎo)作用，它和西方國家就有明顯的區(qū)別：一是社會(huì)主義國家的“黨政融合”是永久固定的，共產(chǎn)黨要長期執(zhí)政；
西方國家的“黨政融合”是變動(dòng)不定的，可以互相替代。二是社會(huì)主義國家的“黨政融合”不僅是黨的干部出任政府官員，實(shí)行黨政職務(wù)上的融合，而且黨在國家政權(quán)中建立了組織，開展活動(dòng)，和國家政權(quán)實(shí)行組織上的融合，黨成為國家政權(quán)機(jī)構(gòu)；
西方國家的“黨政融合”，只是黨魁、干部個(gè)人擔(dān)任政府要職，執(zhí)政黨不能到處都去，不能在政府、司法和軍隊(duì)，也不能在企業(yè)、公司、農(nóng)場(chǎng)、文化等部門機(jī)構(gòu)中建立組織，開展活動(dòng)。雖然議會(huì)成為政黨活動(dòng)的場(chǎng)所，但是，議會(huì)里的政黨本身并沒有國家化、行政化，它不能給議會(huì)下指令，更不能凌駕于議會(huì)之上，只能為自身的黨務(wù)和黨的政治活動(dòng)服務(wù)。
第二，社會(huì)主義國家的執(zhí)政黨采取了直接執(zhí)政的方式。與西方國家執(zhí)政黨實(shí)行間接執(zhí)政的方式不同，共產(chǎn)黨是站在直接執(zhí)政的位置上。列寧明確地說：“黨是無產(chǎn)階級(jí)的直接執(zhí)政的先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者�！盵17]
本來，列寧認(rèn)為，革命勝利后成立的蘇維埃政權(quán)，要按照馬克思恩格斯總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)得出的原則，朝著“人民管理制”[18] 的發(fā)展方向，實(shí)行直接民主。但是，1917年時(shí)俄國的情況與巴黎公社不同，十月革命是由久經(jīng)考驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)豐富、組織嚴(yán)密的、強(qiáng)大的共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)的。雖然黨提出了“全部政權(quán)歸蘇維埃”的口號(hào)和要求，但隨著革命勝利，當(dāng)蘇維埃建立后，一旦權(quán)力重心轉(zhuǎn)向國家機(jī)關(guān)，黨的職能就會(huì)大大簡(jiǎn)化，任務(wù)就會(huì)大大減少，甚至在有些人說來，黨會(huì)變的無足輕重，受到冷落，沒有存在的必要。這是長期從事黨務(wù)工作的職業(yè)革命家所不愿看到和難以割舍的，對(duì)于他們來說，他們習(xí)慣的是以黨的組織工作方式進(jìn)行國家管理。更為重要的是，在俄國這樣經(jīng)濟(jì)文化落后的國家，走上社會(huì)主義道路，這是跨越資本主義制度“卡夫丁峽谷”的跳躍式發(fā)展，只有作為無產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)組織才能認(rèn)識(shí)到的，而一般群眾和無產(chǎn)階級(jí)的一般組織很難自覺地去選擇它、堅(jiān)持它。如果由全體人民直接管理國家，或由所有的無產(chǎn)階級(jí)組織管理國家，思想覺悟和文化水平都不可能保持社會(huì)主義的發(fā)展方向。所以，列寧承認(rèn)，只有黨才能領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義國家，“蘇維埃雖然按黨綱規(guī)定是通過勞動(dòng)者來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)，而實(shí)際上是通過無產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)階層來為勞動(dòng)者實(shí)行管理而不是通過勞動(dòng)群眾來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)�！盵19]
列寧指出：“我們的黨是一個(gè)執(zhí)政黨，黨的代表大會(huì)所通過的決定，對(duì)于整個(gè)共和國都是必須遵守的”[20]。黨的中央全會(huì)選出“政治局”和“組織局”，負(fù)責(zé)解決政治問題或組織問題，而“共和國的任何一個(gè)國家機(jī)關(guān)沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個(gè)重大的政治問題或組織問題�！盵21] 黨直接管理國家大事，掌握人事分配大權(quán)，直接對(duì)國家政權(quán)做決定、下指示。為此，黨自身成立了許多職能部。1919年，俄共黨章作出規(guī)定：“為了進(jìn)行黨的各種特殊工作，可以設(shè)立專門的部（民族部、婦女工作部、青年工作部等等）。”[22] 1934年還增加了農(nóng)業(yè)部、工業(yè)部、運(yùn)輸部、計(jì)劃財(cái)政等純經(jīng)濟(jì)職能部；
到了70年代末，職能部已達(dá)25個(gè)，一般與政府的行政機(jī)構(gòu)對(duì)口接軌，職能重疊，以便進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。
黨對(duì)國家政權(quán)做出的決定、下的指示要得到國家政權(quán)的貫徹執(zhí)行，必須要有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來支撐、保證，所以，黨領(lǐng)導(dǎo)國家，不能只站在國家政權(quán)之外，黨在保持自身強(qiáng)大的組織體系的同時(shí)，還必須進(jìn)入國家政權(quán)。這樣，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨形成了兩個(gè)序列的組織形式，第一個(gè)序列是黨的自身組織形式，即置身于國家政權(quán)之外的黨組織；
第二個(gè)序列是置身于國家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)的組織形式。只有國家政權(quán)體系外的黨和國家政權(quán)體系內(nèi)的黨緊密結(jié)合，政權(quán)體系內(nèi)的黨組織服從政權(quán)外的黨組織，并對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重的領(lǐng)導(dǎo)，黨才能成為國家機(jī)器的核心，控制整個(gè)國家和社會(huì)�？梢哉f，這種直接執(zhí)政的方式，是黨政不分、以黨代政的模式，或者說是毛澤東、鄧小平曾經(jīng)批評(píng)過的“以黨治國”的模式。
第三，在社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系中，黨的地位高于政的地位。從以上第二點(diǎn)可知，社會(huì)主義國家同時(shí)存在兩套權(quán)力體系，即黨的權(quán)力體系和國家權(quán)力體系。黨的權(quán)力組織還深入國家政權(quán)機(jī)關(guān)，形成交叉現(xiàn)象。其權(quán)力運(yùn)作的程序是，從黨的權(quán)力體系到國家權(quán)力體系，具體地說，首先，黨對(duì)國家權(quán)力作出決定；
然后，由國家權(quán)力中的黨組織加以傳達(dá)貫徹；
最后，由國家權(quán)力予以執(zhí)行。它表現(xiàn)為如下的權(quán)力傳遞過程：
黨的權(quán)力 → 國家權(quán)力中的黨組織 → 國家權(quán)力
比較黨政的地位，黨權(quán)明顯高過政權(quán)。這種情況與西方國家的黨政關(guān)系明顯不同。在西方國家，政黨均以國家政權(quán)為中心，圍繞國家權(quán)力運(yùn)作，而不是以執(zhí)政黨自身為核心，政黨不過是尋求執(zhí)政的工具，政高于黨。在社會(huì)主義國家里，對(duì)于政治家和官員來說，最重要的是追求在黨內(nèi)的職位和掌握在黨內(nèi)的權(quán)力。而作為國家最高權(quán)力的蘇維埃，倒成為了一種象征、榮譽(yù)，不過是橡皮圖章、表決機(jī)器，實(shí)際上沒有多少權(quán)力。黨和國家政權(quán)的關(guān)系，是一種主從和上下級(jí)之間的命令 服從式關(guān)系，是黨高度集權(quán)的體制。
三、改革黨政關(guān)系的思考
在對(duì)社會(huì)主義國家黨政關(guān)系作出分析后，我們想集中討論下述4個(gè)主要的問題：
1，關(guān)于黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)問題
從幾十年黨政關(guān)系的歷史中，不難看到，社會(huì)主義國家黨政關(guān)系問題始終是圍繞黨政不分和黨政分開的焦點(diǎn)展開的，但這兩種執(zhí)政方式之爭(zhēng)，決不是一般的方法問題。黨政不分和黨政分開，反映的是直接執(zhí)政和間接執(zhí)政的區(qū)別，體現(xiàn)了黨政關(guān)系的根本性質(zhì)問題。黨政不分，必然是直接執(zhí)政；
黨政分開，必然是間接執(zhí)政。黨政不分、直接執(zhí)政是以黨權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)直接干預(yù)、包辦、命令的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是專制式的執(zhí)政；
而黨政分開、間接執(zhí)政是以政權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)提出大政方針的建議、通過法律程序立法、由國家政權(quán)決策執(zhí)行的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是民主式的執(zhí)政。因此，在黨政關(guān)系問題上，是選擇黨政不分，還是選擇黨政分開，歸根到底體現(xiàn)的是專制與民主的性質(zhì)區(qū)別。在這一點(diǎn)上，鄧小平曾經(jīng)作了透徹的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政權(quán)的“實(shí)質(zhì)是民主”[23]。共產(chǎn)黨要在政權(quán)中掌握優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)從何而得？“主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護(hù)、所信賴的政治聲望中去取得。確切地說，黨的優(yōu)勢(shì)不僅在于政權(quán)中的適當(dāng)數(shù)量，主要在于群眾的擁護(hù)。民主政治斗爭(zhēng)可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經(jīng)驗(yàn)中更加信仰我黨。所以，只有民主政治斗爭(zhēng)，才能使我黨取得真正的優(yōu)勢(shì)�！盵24] 他指出，如果采用“以黨治國”的方式，就會(huì)破壞民主政權(quán)的性質(zhì)。黨政不分正是維護(hù)專制獨(dú)斷的工具，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
本身具有專制的特性。
由于黨政關(guān)系實(shí)質(zhì)的尖銳性和敏感性，所以在黨政分開提出以來的幾十年里，始終未能得到真正的進(jìn)展和解決。在共產(chǎn)黨執(zhí)政史上，列寧第一個(gè)提出要實(shí)行黨政分開。斯大林表示同意。但20世紀(jì)30年代后，斯大林再也不愿提起列寧關(guān)于黨政分開思想，更不可能去推動(dòng)這個(gè)思想的發(fā)展了。斯大林起勁地搞的恰恰是黨政不分、以黨代政那一套，說明了他欣賞和堅(jiān)持的是集權(quán)專制。斯大林之后的黨的幾任領(lǐng)導(dǎo)人雖然起而批判斯大林，但也沒有一個(gè)愿意放棄專斷獨(dú)行的黨體制。從20世紀(jì)50年代起，毛澤東也根本不談黨政分開問題，相反，還恢復(fù)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代搞的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。在極左路線的影響下，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)被確認(rèn)為由黨直接管理和包攬一切，“黨委負(fù)責(zé)”、“書記掛帥”等領(lǐng)導(dǎo)原則在全國各地普遍推行，各級(jí)黨組織逐步包攬了國家立法、行政、司法事務(wù)。1958年，黨中央成立了財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)和文教五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，直屬中央政治局和書記處，對(duì)國家機(jī)關(guān)各部門實(shí)行分口領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東在中央下發(fā)的成立這些小組的文件中曾寫道：“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向他們直接報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)政治設(shè)計(jì)院，沒有兩個(gè)政治設(shè)計(jì)院。大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分�！盵25] 在這里，毛澤東改變了過去的觀點(diǎn)，公開提出要實(shí)行“黨政不分”。自此以后，黨組織對(duì)國家機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。在立法工作中，黨中央直接向全社會(huì)發(fā)布具有普遍約束力的決定和指示；
在行政工作上，黨組織完全處于行政第一線，事無巨細(xì)都須經(jīng)黨委決定；
在司法工作中，黨委直接審批案件；
黨的組織在國家政治生活中已經(jīng)國家化、權(quán)力化、行政化，黨在國家中居于支配一切的地位，各級(jí)國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際上成為黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)�？傊磺袡�(quán)力高度集中于黨，黨的權(quán)力又高度集中于個(gè)人，權(quán)力的運(yùn)作失去了起碼的監(jiān)督和制約，最終導(dǎo)致了個(gè)人專斷和權(quán)力的濫用，給黨和國家?guī)砹松钪氐臑?zāi)難。1987年黨的十三大提出黨政分開的改革方案，但從那時(shí)到現(xiàn)在，雖說政治體制也進(jìn)行了一些改革，但是，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象依然如故，嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)的全面進(jìn)步。
黨政分開為什么會(huì)如此艱難，一再出現(xiàn)停滯局面呢？問題的根本就在于黨政關(guān)系涉及到民主還是專制的實(shí)質(zhì)。黨政分開的原則一旦實(shí)施，必將觸及專制主義，摧毀某些人專權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)。在斯大林時(shí)期是這樣，在他們之后，由于要明里暗里地保存這樣的基礎(chǔ)，不敢談黨政分開也就成了一種合乎邏輯的必然了。如果我們能把黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)上升到這樣的高度去認(rèn)識(shí)，看到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)是實(shí)行民主政治的政權(quán)，就必然會(huì)要求實(shí)行黨政分開。這個(gè)問題是一個(gè)首要的政治問題。這個(gè)問題如果不解決，黨政關(guān)系無論如何是邁不開步、解決不了的。
2，關(guān)于黨政職能的性質(zhì)問題
在解決了對(duì)黨政關(guān)系實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)后，還要弄清楚黨政職能不同性質(zhì)的問題，才能切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)地對(duì)待黨政分開。
列寧早就指出，黨與政的職能不同，國家，“這是實(shí)行強(qiáng)制的領(lǐng)域�！捎谩姓侄巍鸵孕姓藛T的身分來處理問題”，而黨只對(duì)黨員“開除黨籍而不實(shí)行強(qiáng)制”[26]。為什么黨政職能會(huì)有這樣的不同，歸根到底是黨政性質(zhì)不同。黨不是政權(quán)組織，正如列寧所指出的，它不能使用行政、司法等強(qiáng)制手段，它所擁有的權(quán)力是對(duì)自己的黨員采取組織、宣傳、教育的方式，對(duì)于不合格的黨員可以采取處分乃至開除出黨的手段，但不能進(jìn)行行政處罰或直接送上法庭。黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)屬于政黨的政治權(quán)威，屬于政治權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)，而不是國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)。政治權(quán)威是一種使人們自愿服從的力量，以政治號(hào)召力、說服力和政治影響力為特征，以人民的自愿服從和自覺擁戴為實(shí)現(xiàn)標(biāo)志。只有國家才是政權(quán)，可以使用行政、司法手段實(shí)施強(qiáng)制。國家政權(quán)行使的國家權(quán)力是一種強(qiáng)制服從的力量，以對(duì)全體社會(huì)成員的普遍管轄和強(qiáng)制服從為實(shí)現(xiàn)標(biāo)志。黨不是國家機(jī)關(guān)，不享有國家權(quán)力。黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)而政治權(quán)威可以影響國家政權(quán)，但不能強(qiáng)制支配國家政權(quán)的運(yùn)行。正因?yàn)槿绱�，黨的十三大報(bào)告指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”，黨的十四大、十五大、十六大報(bào)告提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”。這些表述都說明了，黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)不是權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依靠黨的政治優(yōu)勢(shì)和國家政權(quán)機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的影響力而間接實(shí)現(xiàn)的。
由于黨不是政權(quán)組織，所以黨的地位不能高于國家，更不能取代國家。列寧明確指出蘇維埃政權(quán)“高于各政黨”[27]。雖然黨和國家政權(quán)之間是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不是上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系，不是命令與服從、支配與被支配的直接關(guān)系，而是通過黨員介入、思想溝通、路線指導(dǎo)、政策說服、獲得轉(zhuǎn)化的間接關(guān)系。黨有沒有權(quán)力呢？黨當(dāng)然有權(quán)力，它本身存在著權(quán)力現(xiàn)象，不能說黨沒有任何一點(diǎn)權(quán)力。但是，這種權(quán)力不同于國家政權(quán)的權(quán)力。這是因?yàn)椋?/p>
首先，兩種權(quán)力的來源不一樣。國家政權(quán)是由全體人民直接或間接選舉產(chǎn)生的，國家權(quán)力源于全體人民的授予；
而我們的黨是由中國工人階級(jí)、中國人民和中華各民族的先進(jìn)分子自愿結(jié)合組成的政治組織，黨的權(quán)力源于全體黨員的授予。盡管黨來自人民，而且擁有6694萬黨員，在總?cè)丝谥衅骄?0人有一名黨員，但它還是全體人民的一部分。黨的地位顯然不應(yīng)凌駕于國家政權(quán)之上。固然，在革命斗爭(zhēng)的歷史上，是黨帶領(lǐng)人民奪取了國家政權(quán)，但隨著時(shí)間的推移，共產(chǎn)黨的規(guī)律是黨還政于民，還政于社會(huì)，還政于國家。
其次，兩種權(quán)力的大小不一樣。國家權(quán)力的行使，體現(xiàn)全國人民包括黨員在內(nèi)的意志，黨的權(quán)力的行使，體現(xiàn)的是全體黨員的意志。當(dāng)然，黨是人民利益的忠實(shí)代表，始終代表人民的利益是黨全部工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，黨的這種代表人民利益活動(dòng)，必須在國家法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)，也要服從人民的意志，受人民意志的約束，因此首先要尊重國家權(quán)力。
最后，兩種權(quán)力的目的不一樣。黨行使權(quán)力、發(fā)揮作用的目的，是支持和保障人民擁有當(dāng)家作主的權(quán)力，除此之外，黨沒有自身的權(quán)力目的。而國家權(quán)力，就是要由人民來行使的，這個(gè)目的也就構(gòu)成了黨的目的。
審視我國的現(xiàn)實(shí)，我們的黨現(xiàn)在已經(jīng)成為國家政權(quán)，構(gòu)成國家政權(quán)的一部分，而且是其中的核心部分。如果維持這樣的現(xiàn)狀，并從理論上繼續(xù)認(rèn)可黨也是政權(quán)組織，那么，黨政分開就不可能成為必要。因?yàn)榇_認(rèn)黨和國家都是政權(quán)，是同樣一個(gè)東西的話，就沒有理由非把它分開不可。凡是同一性質(zhì)的東西，也是無法分開的。所以理論界在黨政關(guān)系問題上，有一種觀點(diǎn)主張黨政分工論，在黨政都是政權(quán)組織的理論基礎(chǔ)上，只能分別劃分黨管范圍和政管范圍；
另一種觀點(diǎn)主張黨政合一論，他們認(rèn)為，黨政無法分開，既然分不開，不如干脆合到一起。還有第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，最高層次黨政合一，以下層次黨政分開。[28] 這些論點(diǎn)，在20世紀(jì)80年代中期就已流傳，迄今為止應(yīng)該說還有很大的市場(chǎng)，不妨略作分析。
按照黨政分工論的主張，假設(shè)在權(quán)力系統(tǒng)的劃分上，黨分到了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，那么，人民代表大會(huì)直接成為黨之屬物，黨就是人民代表大會(huì)，或者說人民代表大會(huì)就是黨，這樣的結(jié)果豈不仍舊是黨政不分嗎？另一方面，假設(shè)政府行政權(quán)是獨(dú)立的、完全不受黨的影響、控制（哪怕是實(shí)行間接的控制），豈不成了黨政分開。可見，黨政分工在黨分到權(quán)的地方成了黨政不分，而在分不到權(quán)的地方還是成為黨政分開。同樣的，如果是在一個(gè)系統(tǒng)或一個(gè)單位內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力分工，假設(shè)黨擁有某些職權(quán)，政擁有另外某些職權(quán)，黨還是處于有權(quán)或無權(quán)的狀態(tài)，還是在一些部門成了黨政不分，另一些部門成為黨政分開�？傊�，黨政分工論使黨陷在權(quán)力的泥坑里，進(jìn)行權(quán)力的分割，但無論是進(jìn)行什么樣的權(quán)力分割，都是分割不清楚的，也都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>
還有一種分工法，黨只管大事，不管小事。問題是大小事的界限很難分清。有學(xué)者曾經(jīng)正確地指出，什么是大事，什么是小事，這只有放到具體的歷史條件下才可以衡量，難以有個(gè)事先的劃分。例如，20世紀(jì)80年代波蘭幾次社會(huì)動(dòng)蕩是物價(jià)問題，導(dǎo)致團(tuán)結(jié)工會(huì)大罷工的最初導(dǎo)火索是豬肉提價(jià)。豬肉提價(jià)是大事還是小事，孤立地看肯定是小事，但那時(shí)在波蘭是最大的政治問題。[29]
黨政合一的情況更為糟糕。黨政合一，是黨合到政中去，還是政合到黨中來呢？如果是黨合到政中去，黨進(jìn)入人大、政府等國家政權(quán)機(jī)關(guān)，黨分成好幾塊，和這些國家政權(quán)機(jī)關(guān)一體化，那么獨(dú)立的中國共產(chǎn)黨組織就沒有了。如果是政合到黨中來，共產(chǎn)黨內(nèi)設(shè)人大、政府，黨即人大、政府，按照黨的規(guī)章制度進(jìn)行人大、政府的運(yùn)作，這樣的體制，是不可設(shè)想的。只有“文化大革命”中才搞這樣的體制。
至于最高層次黨政合一、以下層次黨政分開的觀點(diǎn)，簡(jiǎn)直是不倫不類。其在最高層次即中央層次黨政合一，無異于前面分析的黨合到政中去或政合到黨中來出現(xiàn)的結(jié)果。而在中央層次黨政合一的情況下，中央以下層次的黨政又如何能分的開呢？
顯然，我們只有在確立了黨不是政權(quán)的觀念后，黨政分開才有先決的條件，解決黨政關(guān)系問題才能走上正確的軌道。
3，關(guān)于黨政分開的關(guān)鍵問題
這里所說的黨政分開的關(guān)鍵問題，是指黨政分開應(yīng)從哪里著手，解決哪一個(gè)最為重要的問題，并且由于這個(gè)問題的解決，能夠解開其他的癥結(jié)。
既然我們經(jīng)過理論的分析，論證了黨不是國家政權(quán)，那么黨政分開最關(guān)鍵的問題就在于，黨的組織應(yīng)該從國家政權(quán)中剝離出來。我們?cè)谇懊娴姆治鲆呀?jīng)說明，我國并存著兩套權(quán)力體系，即黨的權(quán)力體系和國家權(quán)力體系，同時(shí)，黨的組織進(jìn)入國家權(quán)力體系。黨政不分主要表現(xiàn)為，國家政權(quán)體系外的黨組織和國家政權(quán)體系內(nèi)的黨組織緊密結(jié)合，政權(quán)體系內(nèi)的黨組織服從政權(quán)外的黨組織，由此實(shí)行雙重的領(lǐng)導(dǎo)，使黨成為國家權(quán)力的核心，其權(quán)力運(yùn)作的程序是，從黨的權(quán)力體系到國家權(quán)力體系，具體地說，首先，黨對(duì)國家權(quán)力作出決定；
然后，由國家權(quán)力中的黨組織加以傳達(dá)貫徹；
最后，由國家權(quán)力予以執(zhí)行。由此可見，所謂黨政不分，主要就是黨政組織上的不分，黨政組織混在一起，造成職能的交叉重疊。因此，實(shí)行黨政分開最要緊的就是，實(shí)行黨政組織的分開，黨的組織從國家政權(quán)機(jī)關(guān)撤銷�，F(xiàn)有國家政權(quán)機(jī)關(guān)中不再存在黨的組織活動(dòng)。
關(guān)于黨政組織分開的思路，實(shí)際上在黨的十三大報(bào)告中已經(jīng)有了明確的構(gòu)想。黨的十三大報(bào)告指出：“為了適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整黨的組織形式和工作機(jī)構(gòu)�！鞑块T的黨組各自向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府工作的統(tǒng)一和效能，要逐步撤銷。”[30] 這就是說，黨的第二個(gè)序列組織形式即由各級(jí)黨組織成立的在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組（黨委），要退出國家政權(quán)機(jī)關(guān)。
國家政權(quán)機(jī)關(guān)中還有由一定數(shù)量的黨員組成的支部、總支部和黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)這樣的黨組織，它們是負(fù)責(zé)黨在機(jī)關(guān)中的黨務(wù)工作的機(jī)構(gòu)，配備有專職的黨務(wù)干部。黨的這些組織機(jī)構(gòu)也要撤銷。黨組織對(duì)黨員的管理，今后不采取單位建制的方式，而采取單位所在地方的屬地管理原則，正如黨的十三大報(bào)告指出的，“要逐步改由所在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)�！盵31]
4，關(guān)于黨如何執(zhí)政的方式問題
在黨組織從國家政權(quán)機(jī)關(guān)退出后，黨怎樣執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)國家呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的。
首先，黨的執(zhí)政是提出治國的政治路線和方針政策。這些包含，從政治路線、方針政策上領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)及其建設(shè)，指引和掌握國家政治生活的發(fā)展方向，確保全體人民管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利及有效地實(shí)際參加管理，等等。黨提出宏觀的路線、方針、政策，以指導(dǎo)國家的政治生活和全社會(huì)的行動(dòng)，而不是陷于具體瑣細(xì)的行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理的事務(wù)中。
其次，黨的執(zhí)政是提出立法建議、并指導(dǎo)立法。依法領(lǐng)導(dǎo)或依法治國，即黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化，是政治領(lǐng)導(dǎo)的一種基本形式。黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，即通過法律和法令來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這意味著黨把自己的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入國家法治的軌道。
第三，黨的執(zhí)政是選拔和推薦重要干部到國家政權(quán)機(jī)關(guān)中任職。在國家政權(quán)機(jī)關(guān)不設(shè)黨組織后，黨的執(zhí)政最主要的就是通過黨的干部在政權(quán)中工作來實(shí)現(xiàn)的，要以國家政權(quán)作為執(zhí)政中心。黨必須把自己的領(lǐng)袖人物和主要干部推薦到國家權(quán)力機(jī)關(guān)中去，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
值得指出的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部；
是“推薦”而不是由黨組織直接委任或決定，必須走法律的程序。黨就是通過執(zhí)政的這些黨的領(lǐng)袖和干部來貫徹黨治國的施政方針、主張。黨的一大批領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)關(guān)也更加符合國際上通行的政黨政治原則，黨領(lǐng)導(dǎo)國家不再是靠發(fā)號(hào)施令，而是通過在國家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員所占據(jù)的優(yōu)勢(shì)比例和政治影響，用民主的方法，依靠集中大多數(shù)人的意志，把黨的路線、方針、政策通過國家的形式傳達(dá)給全社會(huì)，使整個(gè)決策過程更加民主化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。
最后，黨的執(zhí)政是監(jiān)督國家政權(quán)中的黨的領(lǐng)袖、干部和黨員發(fā)揮先鋒模范作用來保證黨的決議得到執(zhí)行。
注釋：
讓 馬克·夸克著：《合法性與政治》，中央編譯出版社2002年版，第1頁。
2，讓 馬克·夸克著：《合法性與政治》，中央編譯出版社2002年版，第2頁。
3，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第410頁。
4，[法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。
5，[英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，商務(wù)印書館2001年版，第342頁。
6，[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第65頁。
7，[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第69頁。
8，[美]羅伯特·達(dá)爾：《多元民主的困境》，求實(shí)出版社1989年版，第12頁。9，《馬克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第274頁。
10，《馬克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1975年版，第209頁。
11，參見[蘇]A·A·別祖格洛夫主編：《蘇維埃建設(shè)學(xué)》第11、12、14章，中國人民大學(xué)出版社1983年版。
12，《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》，求實(shí)出版社1982年版，第201頁。
13，《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》，求實(shí)出版社1982年版，第223 224頁。
14，《中華人民共和國憲法修正案》， 載《人民日?qǐng)?bào)》1999年3月17日第1版。15，《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2002年版，第57、61頁。
16，《列寧全集》第41卷，人民出版社1986年版，第11頁。
17，《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第457頁。
18，《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第381頁。
19，《列寧全集》第36卷，人民出版社1985年版，第155頁。
20，《列寧全集》第41卷，人民出版社1986年版，第55頁。
21，《列寧全集》第39卷，人民出版社1986年版，第27頁。
22，《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》，求實(shí)出版社1982年版，第19頁。
23，《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第8頁。
24，《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第9頁。
25，轉(zhuǎn)引自《百年潮》，中共中央黨史研究室主辦，1997年第6期。
26，《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第457頁。
27，《列寧全集》第33卷，人民出版社1985年版，第305頁。
28，參見《十一屆三中全會(huì)以來政治體制改革的理論與實(shí)踐》，春秋出版社1987年版，第295 296頁。
29，參見聶高民等編：《黨政分開理論探討》，春秋出版社1988年版，第57頁。
30，《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社1991年版，第37頁。
31《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》上，人民出版社1991年版，第38頁。
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