張英洪：村民自治的路徑依賴

　　制度經(jīng)濟學(xué)認為，制度的變遷存在著“路徑依賴”，就是說，一個國家的制度變遷離不開自己的歷史，同時也要在自己的歷史的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新。村民自治作為當(dāng)代中國農(nóng)村基層的制度模式，雖然最先發(fā)源于村民的自主創(chuàng)新，但在全國的推廣則屬于國家主導(dǎo)的強制性制度變遷。這個變遷過程，自然具有路徑依賴的特性。

　　旨在農(nóng)村基層實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的村民自治，無疑是民主本土化的歷史性標識，符合時代發(fā)展的潮流和民眾的意愿。作為湖南省村民自治典型標志的湘粵村模式的突出特點，一是村民直選，二是村黨支部書記和村民委員會主任“一肩挑”。村民直選村委會成員，既是《村民委員會組織法》的明文規(guī)定，也得到了學(xué)術(shù)理論界和實際工作者的廣泛認同，這一點并不存在分歧和爭議，關(guān)鍵是要進一步完善程序，排除干擾，提高透明度，確保直選真正體現(xiàn)民意。在當(dāng)前村民自治中，一個十分突出的焦點問題是“兩委”關(guān)系問題。在“兩委”關(guān)系上，一種主流的強勢話語動輒就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，也就是說，不管村委會選舉如何，中國共產(chǎn)黨最基層組織的村黨支部必須“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，要么“兩委”合一，村黨支部書記兼任村委員會主任，要么“兩委”分開，但村黨支部書記也要“領(lǐng)導(dǎo)”村委會主任。既要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，又要“推進村民自治”，這是擺在各級領(lǐng)導(dǎo)干部和理論工作者面前的兩難選擇。在當(dāng)前意識形態(tài)環(huán)境中，有的地方為此進行了大膽的創(chuàng)新，探索出了“兩委”合一、“兩票制”乃至湘粵村“一肩挑”等模式。

　　“兩委”合一曾得到了黨國英先生的贊同，并認為這是一種有效的過渡模式。在黨政不分的宏觀體制環(huán)境中，已經(jīng)權(quán)力化、行政化了的基層黨組織，不可能放棄手中已經(jīng)大權(quán)在握半個多世紀的“權(quán)力”，面對新生的村民自治，“兩委”合一就是一種符合邏輯的制度演進，這是路徑依賴的生動體現(xiàn)。

　　“兩票制”其實是村民自治對村黨支部權(quán)力來源沖擊后的一種應(yīng)變形式，它是先由村民對村黨支部書記候選人投信任票，再由黨員投選舉票，其目的是增強村黨支部書記的群眾基礎(chǔ)，使村黨支部應(yīng)對村民自治的積極反映，但經(jīng)過兩票制的村黨支部與村委會的關(guān)系問題仍未解決，就是說即使獲得民意支持的村黨支部，也未能有效解決村民自治中“兩委”矛盾的根本性問題�！皟善敝啤钡恼嬲�目的在于擴大村黨支部書記的民意基礎(chǔ)，強化村黨支部書記的合法性和個人權(quán)威，但這與村民自治又有什么直接關(guān)系呢?

　　湘粵村的“一肩挑”模式，相對于“兩票制”來說，克服了村民的“選舉疲勞”(徐勇教授語)。表面上看，“一肩挑”模式還有另外兩個優(yōu)點，一是大大緩和乃至消解了“兩委”矛盾，二是大大降低了村級治理成本。在現(xiàn)行意識形態(tài)和體制環(huán)境中，這種“一肩挑”模式或許會得到學(xué)術(shù)理論界和各級執(zhí)政者的廣泛認同，因而具有普通效法的可能性，是一種符合當(dāng)前主流意識形態(tài)需要的可行性現(xiàn)實選擇。

　　不過在筆者看來，僅僅從技術(shù)上來說，“一肩挑”模式也存在明顯的紕漏，固守“一肩挑”模式將不可避免地導(dǎo)致行政強制，產(chǎn)生專橫的權(quán)力，從而使村民的自治權(quán)變相化為烏有�！耙患缣簟蹦Ｊ降木唧w運作是，由村民直接海選出村委會主任候選人，當(dāng)選村委會主任的候選人自然要兼任村黨支部書記，只有這樣才能實現(xiàn)“一肩挑”。湘粵村“一肩挑”的特殊性在于作為海選出來的村委會主任正好就是現(xiàn)任的村黨支部書記。但如果村民海選出來的村委會候選人不是黨員怎么辦?可能的情況會是組織責(zé)令原村黨支部書記辭職，再發(fā)展村委會當(dāng)選主任入黨并使其當(dāng)選為村黨支部書記。但如果村里的全體黨員不選舉村委會當(dāng)選主任為村支部書記，那又怎么辦?或者說，村委會當(dāng)選主任不想加入黨組織又怎么辦?對此情況有的人可能會說，沒有人不愿入黨的，組織上還可以“做工作”。那么這里就為人為的“強制”打下了可怕的伏筆。為了保障“一肩挑”的組織意圖的不斷實現(xiàn)，人們有理由擔(dān)憂組織上的強制手段會合乎邏輯地入侵村民的自治選舉，憲法和法律保障的村民自治權(quán)就可能被扭曲和變樣。

　　在現(xiàn)實生活中，村民自治中“兩委”關(guān)系的現(xiàn)有模式設(shè)計，緣于我們長期以來“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制”的路徑依賴。要真正探索出村民自治的新路徑，首先需要改善領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者們的心智模式。心智模式是管理學(xué)中的一個新概念，它是伴隨著學(xué)習(xí)型組織理論的產(chǎn)生而進入人們的視野的。心智模式在心理學(xué)上就是人的思維定勢。思維定勢不易改變，心智模式具有極強的頑固性，它影響我們對世界的看法。由于我們深受計劃經(jīng)濟和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的長期訓(xùn)練，在此條件下形成的心智模式嚴重制約著我們對新事物的看法和判斷。不斷改善心智模式，就是要改變我們的計劃經(jīng)濟觀念、人治觀念、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)觀念，尤其要改變把黨組織看成權(quán)力組織和行政組織的觀念，要改變“黨的領(lǐng)導(dǎo)”就是各級黨組織直接管理公共事務(wù)和經(jīng)濟社會事務(wù)的觀念。

　　馬克思主義認為，理論一經(jīng)掌握群眾，就會變成物質(zhì)力量，而理論只要徹底，就能掌握群眾。在學(xué)術(shù)理論研究中，我們的態(tài)度就是正視現(xiàn)實不回避，理性探討求真知。“兩委”矛盾的癥結(jié)其實不在于“兩委”是否合一，而在于黨政不分，在于黨組織的權(quán)力化、行政化。人所共知，在中國開創(chuàng)以黨治國先例的是受俄共影響的國民黨。孫中山最早提出“以俄為師”，從而使國民黨仿照俄共體制建立了一套新的黨務(wù)組織系統(tǒng)。1928年國民黨一黨獨掌全國政權(quán)后，宣布結(jié)束“軍政”，實行“訓(xùn)政”，在“訓(xùn)政”體制下，中央黨部之下依次設(shè)立省黨部、縣黨部、區(qū)黨部和區(qū)分部，分別與省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等行政系統(tǒng)相對應(yīng)，形成了歷史上從未有過的“雙重衙門體制”，這是中國有史以來政治控制體制由政府單軌制向政黨和政府雙軌制的重大轉(zhuǎn)變。對國民黨這種以黨治國、黨政不分的體制，中國共產(chǎn)黨一貫是堅決反對的。早在1941年鄧小平就認為“以黨治國的國民黨遺毒，是麻痹黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對國民黨以黨治國的一黨專政，我們尤要反對國民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來”。但由于中國共產(chǎn)黨是在蘇俄高度集權(quán)的建黨原則的直接指導(dǎo)下建立起來的，1949年成為執(zhí)掌全國政權(quán)的執(zhí)政黨后，在路徑依賴下卻沿襲了以黨治國的作法，將黨權(quán)下沉到村一級，使黨政不分的現(xiàn)象反而更加突出。

　　對此，作為政治家的鄧小平是有清醒認識的。已經(jīng)成為第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體核心的鄧小平仍然沒有忘記對黨政不分弊端的思考，1980年8月18日他在中央政治局擴大會議上作了著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，鮮明提出要“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”。之后，鄧小平還對此作了多次講話。黨的十三大政治報告歷史性地把黨政分開作為政治體制改革的首要任務(wù)提高到了全黨面前。但由于種種原因，黨政分開的改革遇阻而止。

　　幾年前，我們與黨國英先生探討了村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系，黨國英先生主張“兩委”合一，我們則感到“兩委合一不利于民主政治的發(fā)展”。其實，問題的關(guān)鍵恐怕還不只是“兩委”合不合一的問題，而是黨組織權(quán)力化、行政化的問題。黨的十二大政治報告指出，“黨不是向群眾發(fā)號施令的權(quán)力組織，也不是行政組織和生產(chǎn)組織”。這就是說，作為最基層組織的村黨支部，既不能對村民發(fā)號施令，也不能對村委會發(fā)號施令。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部，實質(zhì)上是同級組織中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，擁有事實上發(fā)號施令的“最高權(quán)力”。

　　有鑒于此，我們主張，第一，黨政分開的改革要從中央轉(zhuǎn)移到基層，先從基層試點和突破。這有利于確保政局的穩(wěn)定和改革的成功。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的地位要通過執(zhí)掌國家政權(quán)來體現(xiàn)，這是毫無疑問的，但執(zhí)政黨執(zhí)掌中央政權(quán)與執(zhí)政黨基層組織的權(quán)力化、行政化是兩碼事，是可以分離的。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級應(yīng)率先實行黨政分開，使基層黨組織向非權(quán)力化、非行政化轉(zhuǎn)型。這決不是有的人誤解的要放棄“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，而是提高黨的執(zhí)政能力的必然選擇�！包h的領(lǐng)導(dǎo)”首先表現(xiàn)在執(zhí)政黨對中央政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，其次表現(xiàn)在黨將自己的主張和人民的意愿通過法定程序上升為國家意志成為法律，各級組織和個人遵守法律就是接受和服從了黨的領(lǐng)導(dǎo)；
再次表現(xiàn)在執(zhí)政黨基層組織與其他合法組織和個人一樣有共同遵守法律的責(zé)任和義務(wù)。所以，執(zhí)政黨黨員可以通過競選當(dāng)選為村委會主任，各民主黨派和非黨人士同樣可以通過合法的選舉當(dāng)選為村委會主任。村黨支部書記是否當(dāng)選為村委會主任，都不得干預(yù)村委會的自治事務(wù)。第三，從長遠看，基層黨組織的干部編制和各項辦公及人頭經(jīng)費應(yīng)該從國家公務(wù)員序列和國家財政預(yù)算中剝離出來，這將大大減少需要財政或村民供養(yǎng)的干部隊伍人數(shù)，歷史性地降低基層治理成本，使基層黨組織真正從一個權(quán)力化和行政化的組織向“先鋒隊”組織的回歸。

　　村民自治的制度演進存在著路徑依賴，但并不是說我們在舊體制的軌道上只能“順其自然”無所作為。在這個改革的時代，只要改善我們習(xí)以為常的心智模式，勇于改革創(chuàng)新，我們就不會拘泥于傳統(tǒng)的思維方式，也不會局限于在傳統(tǒng)的思維定勢中謀劃“發(fā)展”。

　　2004年7月31日?

　　來源:《湖南公安高等�？茖W(xué)校學(xué)校學(xué)報》2004年第5期?

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