劉軍寧：中國政治體制改革——黨內(nèi)民主，抑或憲政民主？

　　以黨內(nèi)民主取代總體政治體制改革的“黨內(nèi)民主論”是受到追捧最多的政改思路之一。把黨內(nèi)民主當作中國政治體制改革首要選項不能過于樂觀，但是中國若能出現(xiàn)任何符合憲政民主而不是民主集中制的黨內(nèi)民主化改革都值得歡迎，中國政治改革的唯一目標只能是憲政民主政體，而不是其他。

　　中國的政治向何處去？中國的政治體制向何處去？這是日益迫近的中國政體變革首先要回答的問題。改革政體的必要性，幾乎是朝野關(guān)于政治變革的唯一共識，這表現(xiàn)在“政治體制改革”成了各界都愿意接受的口號。至于政體應該如何改革，大家則各執(zhí)一端。分歧是從多個線索展開的：如關(guān)于漸進改革與激進改革的爭論，關(guān)于加強中央集權(quán)與聯(lián)邦主義多中心的爭論，關(guān)于存量改革與增量改革的爭論，關(guān)于黨內(nèi)民主與憲政民主的爭論。其中，以黨內(nèi)民主取代總體政治體制改革的“黨內(nèi)民主論”是受到追捧最多的政改思路之一，有人甚至認為，“黨內(nèi)民主”是迄今為止所出現(xiàn)的各種中國問題解決方案中最具可行性、因而最有前景的政改之路。

　　什么是黨內(nèi)民主？憲政民主的觀點

　　由于意識到在中國實行多黨民主的阻力太大，很多人主張先行黨內(nèi)民主，在執(zhí)政黨內(nèi)部先民主起來，然后擴散到黨外。然而，黨內(nèi)民主從來就不是一種政體類型，而不論這個政黨的政治份量有多重。黨內(nèi)民主充其量只是一個政黨的體制，不是一個國家的體制。所以，任何把黨內(nèi)民主當作國家政治體制改革的目標，都是答偏了問題，或者說，都沒有給問題提出正面的答案。

　　在現(xiàn)代自由民主政治中，黨內(nèi)民主是其基本組成部分。政黨的民主化也是政治民主化的一個重要環(huán)節(jié)。要衡量黨內(nèi)民主，第一條就要看黨的領(lǐng)導人是如何產(chǎn)生的，是由某個人或小團體指定的，還是通過公開的、充分競爭的、公平的選舉產(chǎn)生的？如果是由指定的或秘密協(xié)商的方式產(chǎn)生的，這種做法肯定是不民主的。在黨內(nèi)民主之下，不僅最高一級領(lǐng)導人，而且地方的政黨領(lǐng)導人也以民主方式產(chǎn)生，即通過公平的、自由的、競爭性的選舉來產(chǎn)生，而不是由黨的最高領(lǐng)導人或由政黨組織部門任命來產(chǎn)生的�？梢�，黨內(nèi)是否有公開、健康、透明的政治競爭，是衡量黨內(nèi)民主的第一個尺度。

　　實現(xiàn)黨內(nèi)民主，必須建立一套民主的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，即黨的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的民主化。換句話說，黨內(nèi)民主要求黨內(nèi)的權(quán)力構(gòu)成是由下至上、以民主程序逐級授權(quán)形成的。黨的最高領(lǐng)導層在全黨之下，而不是在全黨之上。黨內(nèi)民主沒有黨中央：中央的存在意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)是由上至下的、由核心到外圍的。中央集權(quán)的政黨體制是不民主的。黨內(nèi)民主應該落實在民主上，而不是在集中上。

　　黨內(nèi)民主同樣應該體現(xiàn)在黨組織的發(fā)展方式上。按照通常理解，松散的組織是沒有戰(zhàn)斗力的。然而（尤其是形式上）嚴密的組織與民主政治是相沖突的。民主的政黨，其組織紀律性不能太強。通常的情形是，外部民主越少，內(nèi)部紀律（至少在形式上）就越嚴。

　　衡量政黨組織的發(fā)展方式民主與否，有一個重要尺度，這就是看，發(fā)展黨員是由個人自主決定的，還是被決定的。自主入黨權(quán)是黨員和公民的一項重要的民主權(quán)利。黨員對黨忠誠度也不是靠紀律與懲罰或是分利贏得的。一個民主的政黨應該是讓黨員享受充分自由的政黨。民主的政黨中，“分裂”、“叛黨”不應該再是一個政治和法律罪名。因為公民有選擇和組織不同政黨的權(quán)利與自由。黨員公民所享有的公民權(quán)利高于其對執(zhí)政黨所承擔的義務(wù)。易而言之，黨員的義務(wù)不應該侵害到公民所享有的公民基本權(quán)利。

　　民主的政黨應該是在憲法與法律之下活動的政黨。執(zhí)政黨的財政與國家的財政是否徹底分離是衡量一個國家和一個政黨是否民主的一個重要的經(jīng)驗尺度。民主的政黨不僅意味著黨政分開，而且意味著政黨與司法的分開，政黨與資本（商業(yè)）的分開。由此可見，在憲政民主政體之下，黨內(nèi)民主和民主的政黨是有其特定的內(nèi)涵的。

　　什么是黨內(nèi)民主？民主集中制的觀點

　　上面只是關(guān)于黨內(nèi)民主的一種自由主義的理解，這種理解在中國影響甚小。相反在中國，對黨內(nèi)民主的主流理解是民主集中制。

　　民主集中制指的是什么呢？指的就是著名的“四大服從”。

　　1938年，毛澤東在中共六屆六中全會上說：“個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央�！�1945年黨的七大，毛澤東就指出新中國的政府要實行民主集中制。1954年頒布的憲法，第一次把民主集中制寫了進去，指出民主集中制不僅黨要遵守，政府也要遵守。鄧小平在1992年規(guī)定，民主集中制是黨和國家的根本組織制度，是最合理的、最好的制度，永遠不能丟。十四屆四中全會《決定》指出：“黨在全國執(zhí)政以后，把這種制度運用于政權(quán)建設(shè)，在國家機構(gòu)中實行民主集中制的原則。”2002年江澤民在十六大報告中說：“全黨同志必須自覺堅持個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、全黨服從黨的全國代表大會和中央委員會的原則”。胡錦濤在執(zhí)政之后也一再重申要堅持和健全民主集中制。

　　民主集中制與目前的中國黨和國家的領(lǐng)導體制是什么關(guān)系？官方的解釋是：民主集中制是“我們黨和國家的根本組織制度和領(lǐng)導制度，也是我們黨最重要的組織紀律和政治紀律。從作風建設(shè)上講，民主集中制是加強和改進作風建設(shè)的根本制度保證，民主集中制的貫徹執(zhí)行情況，也是我們黨的領(lǐng)導作風的具體表現(xiàn)�！保ㄖ僮嫖模骸罢�確執(zhí)行民主集中制，努力創(chuàng)造生動活潑的政治局面”，《人民日報》2001年11月1日第一版，“仲祖文”意思是代表中組部立場的文章。）

　　很多人可能覺得，在改革開放二十多年后的今天，“民主集中制”是一個過時的話題，筆者也曾試圖“淡化”民主集中制，然而，上面這篇代表官方立場的文章提醒人們，即使在今天，民主集中制對中共的重要性，不僅沒有下降，而且還要進一步強化。

　　顯而易見，民主集中制的精髓在于服從，而且是無條件的服從。“四個服從”中最重要的是全黨服從中央，而中央又是以最高領(lǐng)導人為首的。如何實行民主集中制呢？這篇文章提供的操作辦法是：“黨要領(lǐng)導和支持人民掌管國家權(quán)力，……各級黨委一方面要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導作用，另一方面又要通過科學化、規(guī)范化、制度化的機制，加強對人大、政府、政協(xié)、人民團體的領(lǐng)導�！边@就是說“正確”執(zhí)行民主集中制的關(guān)鍵，就是堅持和強化中共對一切人和一切領(lǐng)域的領(lǐng)導。在民主集中制下，最終都由領(lǐng)導說了算，民眾充其量只有被徵詢意見的份。

　　從中共官方的界定和中共多年的政治實踐來看，民主集中制的本質(zhì)是集中，而不是民主。不僅是一般意義上的集中，而且是絕對的、無條件的集中。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)放棄了那么多至關(guān)重要的原則（如計劃經(jīng)濟、公有制、農(nóng)村的集體化等），就是堅決不肯放棄民主集中制。正是依賴這一制度，將原本屬于公民個人的權(quán)力集中起來，并在民主集中制的作用下，順理成章地集中到最高領(lǐng)導人和各級黨委書記的手中。一切由黨委書記領(lǐng)導，一切由行政領(lǐng)導負責，從而確保權(quán)力與責任的徹底分離。

　　從民主集中制在實踐過程中的歷史紀錄來看，民主集中制的歷史是一部災難史。把一黨獨裁制變成一人獨裁制。民主集中制的專利所有者是俄共的鼻祖列寧等人。后來被斯大林、毛澤東運用到爐火純青的地步。他們以“黨內(nèi)民主”的名義，并通過民主集中制建立一黨專制，并最終落實為個人獨裁。“民主集中制”根本就沒有民主，只有專政，這是為歷史的經(jīng)驗一再證明了的事實。

　　李慎之先生生前曾談及他對民主集中制的認識過程：“‘集中指導下的民主，民主基礎(chǔ)上的集中’，多辯證！好像比資產(chǎn)階級的三權(quán)分立更加‘合理’，也比孫中山主張的‘人民有權(quán)’、‘政府有能’更為‘簡潔’�？蓱z從來沒有過民主經(jīng)驗的中國人，只要在文字上掉一個花槍，就連專制與民主都分不出來了。只有后來嘗試了幾十年無產(chǎn)階級專政的滋味才悟到，它實際上根本談不上有什么民主可言，于是才認識到康生所說的‘民主集中制，集中是主要的，民主不過是一個形容詞而已’，乃是大實話。”

　　知識界有人說，民主集中制是一項好制度，只是常常沒有被執(zhí)行好。但是，民主集中制根本就不是一個能夠執(zhí)行好的制度，因為它的本質(zhì)有問題。這項制度，不論怎么執(zhí)行都落實在集中而不是民主上。只要是民主集中制，也就沒有好壞之分。另一方面，民主集中制對共產(chǎn)黨當然有無比的優(yōu)越性。民主集中制的作用是確保黨執(zhí)政地位永遠不受挑戰(zhàn)，確保黨的最高領(lǐng)導人的權(quán)力永遠不受制約。它的優(yōu)越之處還在于，即便是在作為一切權(quán)力之集大成者的最高領(lǐng)導核心犯了大錯或決策造成了全國性的災難，他還是可以名正言順地繼續(xù)集大權(quán)于一身。民主集中制所帶來的是權(quán)力無條件的絕對集中，并為后帝制時代的新式中央極權(quán)大一統(tǒng)提供充分的理論基礎(chǔ)和制度安排。

　　有待回答的問題

　　上面的官方立場表明，黨內(nèi)民主就是民主集中制。有人可能會說，這樣的理解不等于理論界對黨內(nèi)民主的理解。2002年中共黨慶前夕，《求實》雜志發(fā)表的一篇文章被認為是象徵著胡錦濤要啟動以黨內(nèi)民主為核心的政治體制改革。這篇文章題為“以黨內(nèi)民主推動人民民主”，在媒體與黨內(nèi)民主派那里贏得了許多掌聲。該文作者便是中央黨校和中央社會主義學院的理論家。他們是怎樣理解黨內(nèi)民主呢？文章中寫道：“以黨內(nèi)民主推進人民民主，是由黨內(nèi)民主與人民民主內(nèi)在的統(tǒng)一性、關(guān)聯(lián)性和互動性決定的。黨內(nèi)民主和人民民主……都必須堅持黨的領(lǐng)導地位和社會主義的根本政治制度，兩者都貫徹民主集中制的基本原則�！边@樣的黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主派所要的黨內(nèi)民主嗎？我沒有見到黨內(nèi)民主派對黨內(nèi)民主的這一基調(diào)表示異議。根據(jù)這篇文章，黨內(nèi)民主所對應的是人民民主，而不是憲政民主。黨內(nèi)民主能否推進人民民主不得而知。因為世界上還沒有出現(xiàn)過一個叫作“人民民主”的政體。

　　在上述兩種黨內(nèi)民主的觀點中，黨內(nèi)民主派必須有一個抉擇。以下問題必須得到回答：

　　如果中國已經(jīng)是“人民民主”，為什么沒有黨內(nèi)民主？如果黨內(nèi)民主仍然停留在目標階段，沒有黨內(nèi)民主的推進，中國又如何稱得上是憲政民主？

　　官方對黨內(nèi)民主的正統(tǒng)解釋是：民主集中制。主張黨內(nèi)民主的民間人士認同這種觀點嗎？以民主集中制為尺度的黨內(nèi)民主已經(jīng)存在八十多年了，又何必把它當作尚未實現(xiàn)的目標？

　　如果民間的黨內(nèi)民主派認同的是按照自由主義民主觀所認定的“黨內(nèi)民主”，中國沒有自由民主的國家體制，這樣的“黨內(nèi)民主”又如何生根？

　　如果民間的黨內(nèi)民主派認同的是由執(zhí)政黨來制定并實施的憲法，這樣的事情，從上個世紀五十年代以來執(zhí)政黨就制定了四部憲法，修改了若干次憲法，黨主立憲，很多年前就實現(xiàn)了。又何必到此時才把它列為政體改革的目標？

　　像強化本沒有司法權(quán)的各級紀律檢查委員會的權(quán)力是朝向黨內(nèi)民主的改革嗎？加強非司法機關(guān)的司法權(quán)是增進法治，還是瓦解法治？

　　像把黨的代表大會變成常任制是邁向黨內(nèi)民主的改革嗎？其結(jié)果是導致各級權(quán)力的鐘擺進一步指向各級人大，還是指向各級黨組織？

　　如果“黨內(nèi)民主”的實質(zhì)就是“民主集中制”，就是把一切權(quán)力集中到最高領(lǐng)導（人）那里，就是全社會對最高領(lǐng)導（人）的無條件服從，這樣的“黨內(nèi)民主”還應該是中國政治改革的目標和中國民主化的先聲嗎？對一些真心期待中共黨內(nèi)民主的人來說，不妨把“民主集中制”看作是真假“黨內(nèi)民主”的分水嶺。什么時候“民主集中制”遭到拋棄，“黨內(nèi)民主”就或許有了希望，中國的民主化也就露出了曙光。

　　黨內(nèi)民主派都把黨內(nèi)民主的希望寄托在黨內(nèi)最高領(lǐng)導人采行黨內(nèi)民主的“決心、胸襟和氣魄”上。如果這樣的黨內(nèi)民主就是民主集中制，領(lǐng)導人的這種“決心、胸襟和氣魄”早就毫無保留地展現(xiàn)出來了。如果黨內(nèi)民主指的是現(xiàn)代多黨政治之下的黨內(nèi)民主，則尚未見到有任何“決心、胸襟和氣魄”的展現(xiàn)。更多表現(xiàn)出來的是自我鞏固權(quán)力和擴張權(quán)力，同時嚴厲節(jié)制民權(quán)的強大動力。如果黨內(nèi)民主完全寄希望于個別人的良心發(fā)現(xiàn)上，其實現(xiàn)的幾率有多大？ 　　對黨內(nèi)民主，我曾經(jīng)有幾點斷言：第一，黨內(nèi)民主在中國難以行得通，是因為“變革不可能從控制最嚴的地方開始”這一政治規(guī)律。至少到目前為止，中國的案例還沒有推翻這一規(guī)律。第二，黨內(nèi)民主，不論多么美妙，都不能替代整個政體體制的變革，理由很簡單，黨內(nèi)民主不是政體，而且百分之九十五以上的中國公民不是中共黨員。黨員得到民主不能代替非黨員公民得到民主。將中國政改與黨內(nèi)民主聯(lián)系起來，把黨內(nèi)民主看成是一個改革方向，表面上看起來很容易，其實難度是很大的，因為任何改革都不會從自己有效控制的地方開始，改革只會出現(xiàn)在權(quán)力控制薄弱的地方，不會出現(xiàn)在控制嚴密的地方。共產(chǎn)黨組織是黨控制最嚴密的地方，很難想像改革會從控制最有效、最嚴密的地方開始。而該黨黨員首要義務(wù)就是一切服從組織。在執(zhí)政黨之外，我們也看不到有足夠強大的政改壓力。所以，黨內(nèi)民主作為政改的一個選項，只能是壓力累積和控制衰減的結(jié)果，而不是現(xiàn)行啟動政改的動因。

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