城市建設(shè)征地和拆遷中的利益關(guān)系分析

　　摘要：城市建設(shè)征地和拆遷中政府與失地農(nóng)民/被拆遷人之間存在問(wèn)題的根源是利益沖突，主要表現(xiàn)在征地與失地、土地增值與征地補(bǔ)償、城市擴(kuò)張與失業(yè)、宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益等五個(gè)方面。本文通過(guò)對(duì)城市建設(shè)征地和拆遷的利益相關(guān)者進(jìn)行分析，為更好地揭示和認(rèn)識(shí)城市建設(shè)征地和拆遷中的利益沖突提供前提，在此基礎(chǔ)上，提出政府角色定位：規(guī)范公權(quán)力；
制度創(chuàng)新：征地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)；
失地農(nóng)民/被拆遷人參與及權(quán)利保障機(jī)制：項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)制度；
失地農(nóng)民/被拆遷人安置方式創(chuàng)新；
利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制：改善失地農(nóng)民進(jìn)城預(yù)期等建議。

　　關(guān)鍵詞：城市建設(shè) 征地 拆遷 利益沖突 利益相關(guān)者分析

　　目前城市化加速伴隨著利益沖突的加劇。城市建設(shè)征地和拆遷，其實(shí)質(zhì)是拆遷方和被拆遷方雙方利益的博弈。利益的巨大沖突，必然導(dǎo)致博弈的程度異常激烈。利益是社會(huì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感，同時(shí)也是最易引起關(guān)注的問(wèn)題。正如馬克思所說(shuō)\"人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。[1]\"利益是社會(huì)制度變遷的根本原因，利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾在實(shí)現(xiàn)各利益的過(guò)程中發(fā)生的利益爭(zhēng)奪，利益協(xié)調(diào)是社會(huì)和諧與整合的關(guān)鍵。

　　一、 城市建設(shè)征地和拆遷問(wèn)題根源---利益沖突

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，人類經(jīng)濟(jì)生活中的沖突產(chǎn)生于資源的稀缺性這一經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的前提和\"經(jīng)濟(jì)人\"假設(shè)。人類的一切活動(dòng)都可以用\"經(jīng)濟(jì)人\"假設(shè)來(lái)加以解釋。對(duì)稀缺資源的追求和競(jìng)爭(zhēng)，使得沖突不可避免。同樣在城市建設(shè)征地和拆遷活動(dòng)中，這一假設(shè)也不例外。城市建設(shè)征地和拆遷中政府與失地農(nóng)民/被拆遷人之間存在問(wèn)題的根源是利益沖突，主要表現(xiàn)在征地與失地、土地增值與征地補(bǔ)償、城市擴(kuò)張與失業(yè)、宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益等五個(gè)方面。

　　1、 征地與失地

　　伴隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)土地需求越來(lái)越大，各地政府不斷加大征地和拆遷速度。與此同時(shí)，越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地、居民房屋拆遷，成為失地農(nóng)民或被拆遷人，因?yàn)檎鞯睾筒疬w而引起的利益沖突越發(fā)明顯。有關(guān)資料預(yù)計(jì)，1999－2010年，耕地減少面積至少1.6億畝，近3000萬(wàn)農(nóng)民將失去其賴以生存的土地，伴隨著土地的流失，依附土地的各種權(quán)益也隨之流失。在征地拆遷和失地農(nóng)民安置的實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民始終處于被動(dòng)和弱勢(shì)狀態(tài)。首先農(nóng)民對(duì)征地的前期工作參與不夠，對(duì)征地、工程建設(shè)沒(méi)有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，被征地農(nóng)民對(duì)不合理的征地補(bǔ)償安置方案缺乏抵抗能力，由于\"信息不對(duì)稱\"，缺少民主程序、缺乏透明度，也是失地農(nóng)民/被拆遷人有抱怨、不滿情緒的重要原因；
其次申請(qǐng)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)裁決的成本太高而往往難以實(shí)行；
最后在補(bǔ)償費(fèi)用的分配機(jī)制上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至鄉(xiāng)村干部起著決定性作用，被安置的農(nóng)戶的個(gè)人利益往往得不到保證。

　　2、 土地增值與征地補(bǔ)償

　　政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷。土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生了較大（或巨大）的收益，但在分享土地的轉(zhuǎn)讓收益或增值時(shí)，卻往往忽視了被征地農(nóng)民或被拆遷人的利益。僅僅給失地農(nóng)民或被拆遷人規(guī)定的補(bǔ)償，沒(méi)有保障農(nóng)民隨土地增值而分享這種收益，引起了失地農(nóng)民或被拆遷人對(duì)政府的不滿。世界銀行的移民和社會(huì)政策高級(jí)顧問(wèn)邁克爾·M·塞尼教授在他《把人放在首位--投資項(xiàng)目社會(huì)分析》一書(shū)中，闡明了他的工程社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)，即:任何工程都只能以造福于民為目標(biāo)。認(rèn)為工程應(yīng)當(dāng)對(duì)它所侵害的那一部分人的利益有所補(bǔ)償，以使工程所涉及的所有人都能從中獲利[2]。國(guó)家有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲�，政府大約得60-70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，農(nóng)民只得5%-10%。政府和失地農(nóng)民/被拆遷人之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公平交易，利益分配機(jī)制的缺失或未制度化，使得失地農(nóng)民/被拆遷人不僅未能從城市開(kāi)發(fā)中受益，反而成為城市發(fā)展的\"犧牲品\"。

　　3、 城市擴(kuò)張與失業(yè)

　　一方面是城市的迅速擴(kuò)展，提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面，失地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，失去了依附于土地的工作。農(nóng)民失去了土地也就失去了勞動(dòng)的對(duì)象、工作的場(chǎng)所，農(nóng)民只有以土地為勞動(dòng)對(duì)象，其價(jià)值才能得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民失去土地也就意味著\"農(nóng)民下崗\"。根據(jù)我們對(duì)蘇州、無(wú)錫、寧波等城市環(huán)保項(xiàng)目征地中失地農(nóng)民的調(diào)查，失地農(nóng)民再次就業(yè)率在25%左右 。也就是說(shuō)農(nóng)民失地就意味著失業(yè)。

　　4、 宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)

　　農(nóng)民或被拆遷人的目標(biāo)取向與政府的目標(biāo)取向有時(shí)是不同的，集體、國(guó)家利益與個(gè)人利益有時(shí)在一定環(huán)境下存在沖突。政府是站在全民或國(guó)家的立場(chǎng)上作決策，而失地農(nóng)民/被拆遷人則是站在微觀個(gè)體的立場(chǎng)上，他們更加關(guān)注的是個(gè)人或家庭目標(biāo)和需求。

　　5、 長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益

　　土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老制度也是基于土地的養(yǎng)老和社會(huì)保障。

　　產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則是，農(nóng)民決定是否放棄農(nóng)的使用權(quán)，要考慮是否比他自用農(nóng)地更\"值\"[3]，也就是土地使用的機(jī)會(huì)成本。農(nóng)民由于其自身的局限，往往只是著眼于眼前的利益。政府在很大程度上代表國(guó)家利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，理念和認(rèn)識(shí)上的差異決定這種分歧存在的客觀性。

　　二、 城市建設(shè)征地和拆遷的利益相關(guān)者分析框架

　　1、 利益相關(guān)者識(shí)別

　　利益相關(guān)者，指極其有可能受擬議中的某項(xiàng)干預(yù)活動(dòng)（無(wú)論是積極或消極）影響的或者指那些會(huì)影響到這項(xiàng)干預(yù)結(jié)果的人、群體和單位[4]。利益相關(guān)者分析(Stakeholder analysis)現(xiàn)成為發(fā)展領(lǐng)域甚為流行的分析工具，該理念及其方法對(duì)于沖突管理等有重要意義 (Ramirez 1999)[5]。城市建設(shè)征地和拆遷中涉及的利益相關(guān)者有：地方政府、開(kāi)發(fā)商、失地農(nóng)民/被拆遷人等。

　　2、 利益相關(guān)者利益關(guān)系分析

　　2.1地方政府

　　地方政府要發(fā)展城市，完善城市功能，進(jìn)行城市空間資源的合理配置，充分發(fā)揮城市的\"聚集效應(yīng)\"和\"規(guī)模效應(yīng)\"。理論上，征用權(quán)是政府用來(lái)提供非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品，而不是私人產(chǎn)品。

　　政府征用土地的成本主要是其給予被征地人或拆遷人的補(bǔ)償，而不是被征地預(yù)期的價(jià)值（市場(chǎng)價(jià)值）或協(xié)議價(jià)，政府征用成本應(yīng)該在補(bǔ)償（\"合理的市場(chǎng)價(jià)值\"）與協(xié)議價(jià)之間相機(jī)抉擇，兼顧公平與效率。

　　政府征用土地的收益。政府不可避免地要做出一些它認(rèn)為出于公共利益考慮的決定。如果每個(gè)社會(huì)成員都對(duì)政府討價(jià)還價(jià)，追求無(wú)限度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，甚至出于情感上的考慮，那么協(xié)調(diào)成本、交易成本過(guò)高，效率問(wèn)題無(wú)法解決，如一些發(fā)達(dá)國(guó)家，日本為了動(dòng)遷幾戶人家，花費(fèi)了數(shù)十年，最后還是只能道路改線。政府征用土地的收益主要表現(xiàn)在：實(shí)現(xiàn)了政府的目標(biāo)，促進(jìn)了公共利益，政府獲得了一定的財(cái)政收入 。由于這種潛在收益的大量存在，使的政府對(duì)征用權(quán)的使用就存在極大偏好。征地和拆遷成為城市新增建設(shè)用地和舊城改造唯一來(lái)源。目前，我國(guó)土地不能交易，最終導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的擁有者（農(nóng)民或被拆遷人）在法律上沒(méi)有資格作為土地交易的一方，無(wú)權(quán)參與談判。當(dāng)前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關(guān)資料顯示，土地增值收益占51－93%[6]，政府通過(guò)\"征用-轉(zhuǎn)讓\"這一過(guò)程，獲得了大量的權(quán)利租金，這也是舊城改造（擴(kuò)張）遍地開(kāi)花的一個(gè)原因，利益的驅(qū)動(dòng)，為政府\"政治創(chuàng)租\"創(chuàng)造了環(huán)境。自改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)征地-轉(zhuǎn)讓過(guò)程，政府從農(nóng)民身上拿走了大約20000億元，而經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，又伴隨著項(xiàng)目引進(jìn)、開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立、政績(jī)積累的政治利益。

　　2.2開(kāi)發(fā)商

　　城市建設(shè)征地和拆遷中灰色地帶（巨大尋租市場(chǎng)）的存在，正如土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的壟斷一樣，是他們創(chuàng)造利潤(rùn)的一個(gè)重要基礎(chǔ)。開(kāi)發(fā)商則追求企業(yè)利潤(rùn)最大化，熱衷于城市開(kāi)發(fā)，他們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)中獲益。他們很少能承擔(dān)起企業(yè)社會(huì)責(zé)任，尤其是在中國(guó)的城市化和改革進(jìn)程中，往往致力于尋求政府的\"準(zhǔn)租\"，在一定程度上侵犯了農(nóng)民的利益。

　　2.3失地農(nóng)民/被拆遷人

　　城市建設(shè)征地和拆遷對(duì)農(nóng)民的影響是兩方面的，既有不利影響，也有有利影響。農(nóng)民在一定程度上也是\"經(jīng)濟(jì)人\"，他們也會(huì)考慮進(jìn)城成本和進(jìn)城收益，沖突的產(chǎn)生也是因?yàn)樗麄冞M(jìn)城成本和進(jìn)城收益的現(xiàn)實(shí)或預(yù)期的巨大反差，從而導(dǎo)致的失衡。一方面，從進(jìn)城收益的角度，農(nóng)民可以通過(guò)城市建設(shè)征地和拆遷，可以獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償（但制度設(shè)計(jì)不盡合理），改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，離開(kāi)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不完善的鄉(xiāng)村（城鄉(xiāng)接合部），城市建設(shè)征地和拆遷對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，在這一點(diǎn)上也是一個(gè)好的契機(jī)，正如三峽外遷移民；
另一方面，從進(jìn)城成本的角度，農(nóng)民在城市建設(shè)和拆遷中失去了賴以生存的土地，并喪生了依附于土地的相關(guān)權(quán)益，如土地收益權(quán)、土地處置權(quán)等，而且失去了農(nóng)民花大半輩子建起來(lái)的房子 ，同時(shí)打破了他們對(duì)熟悉環(huán)境的依賴，他們的社會(huì)關(guān)系也會(huì)受到影響或打破，生存成本增加 。從農(nóng)民的角度看，由于受其自身視野的局限，對(duì)于進(jìn)城收益往往不能全面觀察和考慮，而對(duì)于失地引起的成本卻看得很清楚，這使得農(nóng)民在征地過(guò)程中就自覺(jué)地產(chǎn)生了一種抵觸情緒，滋生了沖突。現(xiàn)階段城市建設(shè)征地和拆遷中沖突產(chǎn)生得根源不是征地行為本身，而是不利影響沒(méi)能有效的控制，缺乏利益主體之間利益協(xié)調(diào)機(jī)制，而出現(xiàn)利益沖突局部激化。

　　無(wú)論政府主持為公共利益的項(xiàng)目，還是開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目帶來(lái)的拆遷，對(duì)于被拆遷者而言都有可能存在不公正。在作為談判對(duì)象的地方政府或者從地方政府手中購(gòu)買了土地使用權(quán)的發(fā)展商面前，失地農(nóng)民/被拆遷人總是處于弱勢(shì)的位置，他們的談判能力不對(duì)稱。在政府的公權(quán)力尚缺乏充分制約的轉(zhuǎn)軌期間，政治創(chuàng)租及傾斜的制度設(shè)計(jì)更容易產(chǎn)生不公正的現(xiàn)象。

　　三、 結(jié)論與建議

　　1、 政府角色定位：規(guī)范公權(quán)力

　　征地使農(nóng)民或被拆遷人的權(quán)益失衡，并引起一系列社會(huì)問(wèn)題。問(wèn)題的根源并非征地行為本身，而是征地的適用范圍界定和應(yīng)用問(wèn)題。

　　政府公共性回歸，政府是公共權(quán)利機(jī)構(gòu)，具有公共性。在城市建設(shè)征地和拆遷中出現(xiàn)的政府以暴力方式強(qiáng)行拆遷，使得政府喪失了公共利益代表的性質(zhì)，激化了社會(huì)矛盾，削弱了政府公信力。政府使用暴力的目的應(yīng)該是為了維護(hù)廣泛的公共利益，而不是某種特殊利益。應(yīng)該區(qū)分城市建設(shè)活動(dòng)的不同屬性（公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性），采用不同的城市征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的征地拆遷活動(dòng)，被征地拆遷者不僅應(yīng)該獲得開(kāi)發(fā)商支付的以完全成本計(jì)算的全部損失，還應(yīng)該分享開(kāi)發(fā)的利益。對(duì)于公益性建設(shè)活動(dòng)，也應(yīng)該對(duì)征地拆遷的全部損失予以補(bǔ)償，被征地拆遷者不應(yīng)該為公共利益損失自己的利益，而應(yīng)該同時(shí)分享城市發(fā)展的效益。城市建設(shè)征地與拆遷活動(dòng)的制度安排中要充分體現(xiàn)不同屬性（公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性）城市建設(shè)活動(dòng)中利益關(guān)系的政策差異。

　　對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不能與公益性項(xiàng)目一樣，由政府介入，應(yīng)更多地引入競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商、談判、參與機(jī)制，使得土地所有者的土地收益權(quán)在征地和拆遷中得到有效保護(hù)。

　　2、 制度創(chuàng)新：征地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)

　　在城市化建設(shè)征地和拆遷中失地農(nóng)民/被拆遷人與國(guó)家/地方政府沖突集中表現(xiàn)在土地征用上。要解決因土地征用而引起的沖突，就必須立足于土地制度這一根源。

　　我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相背，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下土地權(quán)益主要體現(xiàn)在土地發(fā)展權(quán)益上。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民和被拆遷人在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，也是最容易引起征地和拆遷糾紛、沖突的焦點(diǎn)，因此要探究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府、開(kāi)發(fā)商、失地農(nóng)民/被拆遷人之間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。制度創(chuàng)新，如土地折價(jià)入股，在蘇嘉杭高速公路的征地中，就實(shí)行了土地折價(jià)入股。江蘇昆山市按照每畝承包田每年補(bǔ)償300元、口糧田600元、自留地900元的標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期補(bǔ)償，并隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與水平的提高而提高。

　　征地拆遷補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)，必須在兼顧各利益相關(guān)群體的前提下，保證失地農(nóng)民和被拆遷人的基本利益，合理的、優(yōu)化的征地拆遷補(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)是在利益均衡的條件下使失地農(nóng)民和被拆遷人利益最大化。

　　3、 失地農(nóng)民/被拆遷人參與及權(quán)利保障機(jī)制：項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)制度[7][8]

　　城市發(fā)展項(xiàng)目是引致城市拆遷的動(dòng)因所在，因此，必須要做好項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　把好城市項(xiàng)目審批關(guān)，然而現(xiàn)有的城市建設(shè)征地和拆遷制度似乎在引導(dǎo)公眾參與、協(xié)商、促進(jìn)信息公開(kāi)、減少負(fù)面社會(huì)影響等方面有所欠缺。

　　在城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，缺乏對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行必要的社會(huì)評(píng)價(jià)，識(shí)別開(kāi)發(fā)中存在的社會(huì)問(wèn)題，如失地農(nóng)民、弱勢(shì)群體等。通過(guò)對(duì)擬定項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)可以在拆遷戶與拆遷人之間建立一種協(xié)商機(jī)制，賦予拆遷戶協(xié)商權(quán)、發(fā)言權(quán)，把拆遷戶的意見(jiàn)體現(xiàn)在拆遷協(xié)議中，確保他們的利益不受侵犯，達(dá)到城市發(fā)展以城市居民為本的目的。同時(shí)，區(qū)別不同利益相關(guān)群體基礎(chǔ)上針對(duì)弱勢(shì)群體予以保護(hù)。城市建設(shè)征地和拆遷中的利益沖突，引起部分群體\"發(fā)展引致貧困\"問(wèn)題。作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)，在\"讓部分人先富起來(lái)\"向\"全面建設(shè)小康社會(huì)\"轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，如何確保弱勢(shì)群體利益在城市開(kāi)發(fā)中不受侵犯、使得他們不會(huì)\"發(fā)展引致貧困\"是值得探討的。

　　4、 失地農(nóng)民/被拆遷人安置方式創(chuàng)新

　　目前的安置方式有：征地吸勞、自謀職業(yè)、養(yǎng)老。傳統(tǒng)的征地拆遷安置方式?jīng)]能很好地照顧到農(nóng)民的利益，特別是農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，考慮重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)置于長(zhǎng)期的就業(yè)補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償，針對(duì)不同年齡段失地農(nóng)民的實(shí)際困難和需求，探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)與安置、創(chuàng)業(yè)扶持和社會(huì)保障等新的模式。安置方式創(chuàng)新是移民經(jīng)濟(jì)學(xué)亟待研究的課題。

　　5、 利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制：改善失地農(nóng)民進(jìn)城預(yù)期

　　強(qiáng)化利益驅(qū)使，降低農(nóng)民進(jìn)城成本，改善農(nóng)民對(duì)進(jìn)城后的預(yù)期，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城。但是對(duì)失地農(nóng)民影響最大的就是失地后的就業(yè)預(yù)期，征地是政府行為，失地農(nóng)民安置同樣也是政府的事，因此，政府必須采取措施改善失地農(nóng)民/被拆遷人的預(yù)期，建立失地農(nóng)民/被拆遷人就業(yè)保障機(jī)制，降低失地農(nóng)民的進(jìn)城成本預(yù)期。

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　　[8] 朱東愷 施國(guó)慶 城市拆遷呼喚項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)制度 小城鎮(zhèn)建設(shè)2004年第3期

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