程紅根：疑難信訪積案何以終結(jié)了斷？

　　疑難重復(fù)信訪積案久難了結(jié)，是長期困擾各級黨政和信訪部門的老大難問題。記者采訪了解到，河南省焦作市近年來探索通過分級舉行公論評議會、質(zhì)詢聽證會、專家評判會"三步走"的程序和機(jī)制，筑起遏制越級纏訴鬧訪的三道防線，把各類疑難重復(fù)信訪積案逐級消化在基層,有效避免了群眾到省赴京越級重復(fù)上訪的發(fā)生。

　　目前，"三步走"制度已成為焦作市一項重要的信訪工作機(jī)制。這種新機(jī)制能否公正解決群眾反映的上訪疑難問題？能否成為終結(jié)了斷疑難重復(fù)信訪積案的長效機(jī)制？它對當(dāng)前改進(jìn)和完善信訪工作機(jī)制、推進(jìn)依法信訪進(jìn)程將產(chǎn)生怎樣的影響？　

　　緣起：一起上訪2年多的案件在"聽證評議"中得以解決

　　河南省焦作市沁陽師范學(xué)校和沁陽市海泉職業(yè)中專幼師班200余名畢業(yè)生及其家長，因畢業(yè)分配和待遇問題，從2002年8月以來多次上訪。由于此案涉及國家政策執(zhí)行和眾多學(xué)生分配及利益調(diào)整等實際問題，處理難度較大。

　　2004年9月12日，沁陽市信訪部門在找準(zhǔn)政策依據(jù)、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，由該市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開"聽證評議會"。畢業(yè)生和家長代表在會上陳述了要求，教育、人事部門領(lǐng)導(dǎo)宣布了有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)過一整天的質(zhì)證、辯論和政策解釋工作，在與會人大代表、政協(xié)委員、律師的監(jiān)督下，最終達(dá)成了一致意見，提出了既符合國家政策，又令上訪學(xué)生、家長滿意的處理辦法：師范學(xué)校畢業(yè)生應(yīng)取得大專學(xué)歷后參加面向社會的"雙向選擇"考試；
職業(yè)中專培訓(xùn)地方幼師生凡愿服從分配的，應(yīng)擇優(yōu)聘任到幼教崗位，不愿服從分配的退還全部培養(yǎng)費和利息。聽證評議會結(jié)束后一周內(nèi)，136名職專學(xué)生和68名師范學(xué)生的問題均落實到位，全部停訪息訴。

　　這是焦作市運用"聽證評議會"的形式處理疑難信訪案件取得較好效果的一個范例。為探索解決疑難信訪積案的長效機(jī)制，焦作市從2000年開始在所轄的沁陽市等縣市先期進(jìn)行了"聽證評議會"制度的探索、試點。具體內(nèi)容是，由信訪人或有關(guān)單位提出申請，信訪局選擇有公信性（如人大代表、政協(xié)委員等）、有親和性（如信訪人信服的親友、村民代表等）、有權(quán)威性（如法官、律師等熟悉法律法規(guī)的人士）的人員和業(yè)務(wù)政策法規(guī)十分熟悉的專業(yè)人員等，組織召開聽證評議會，初步形成聽證評議意見。信訪人和涉案單位雙方認(rèn)可的，達(dá)成協(xié)議，落實處理意見。信訪人有異議的，一般由本縣市區(qū)黨政主管領(lǐng)導(dǎo)主持，再次召開"申訴評議會"，組織本級人大代表、政協(xié)委員、律師以及與信訪內(nèi)容有關(guān)的專家、群眾代表組成評議團(tuán)，對申訴意見和處理意見評議，認(rèn)定或修正原處理意見。若上訪人仍不服，上報焦作市申請組織專家評判會。

　　經(jīng)過幾年的實踐，焦作市感到"聽證評議會"制度在解決疑難信訪案件方面還存在著需要改進(jìn)和完善之處。本著勇于實踐、勇于探索、有利于解決實際問題的精神，焦作市于2004年6月份，在解決信訪案件"聽證評議會"制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸、發(fā)展，推出了處理疑難信訪積案公論評議會、質(zhì)詢聽證會、專家評判會"三步走"終結(jié)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化解決信訪積案的關(guān)口，并將"三步走"程序列入各級信訪部門和黨政直屬部門信訪工作行為規(guī)范，提出了具體明確的要求，制定了嚴(yán)密的程序。

　　嘗試：為不同疑難積案找到相應(yīng)解決辦法

　　"三步走"的運作方式，被稱為是"用群眾能夠接受的方式解決信訪矛盾、用群眾信得過的人做群眾工作"。

　　據(jù)焦作市委副書記楊樹平介紹，"三步走"的第一步是"公論評議、協(xié)商解決"。一般適用于群眾反映問題涉及基層起始處理部門，由基層信訪部門組織召開即可。對疑難重復(fù)信訪積案逐案成立專案組，按照"誰主管、誰負(fù)責(zé)"的原則，先由基層案件主辦單位在內(nèi)查外調(diào)、吃透案情的基礎(chǔ)上召開基層公論評議座談會。主要由信訪人及與信訪人有密切關(guān)系的代表人員（俗稱"三加一"，即信訪人親戚中的明白人，基層組織中的代言人，親戚朋友中的權(quán)威人）、專案組、涉案地基層組織班子成員、居住地群眾代表、涉案知情人、發(fā)案單位有影響力的人員參加。

　　基層公論評議座談會的方法是以道德調(diào)節(jié)、親情調(diào)節(jié)、利害關(guān)系調(diào)節(jié)為主，以和求穩(wěn)，擺事實，講道理，談依據(jù)，動之以情，曉之以理，側(cè)重于當(dāng)事雙方就地解決問題。涉案責(zé)任單位在尊重事實、符合政策法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，提出初步處理意見，通過和與會各方人員反復(fù)協(xié)商，在得到多數(shù)人認(rèn)可的前提下，形成初步處理意見。如信訪人同意處理意見，可簽定處理意見書，落實兌現(xiàn)，視為終結(jié)。

　　2003年6月，焦作市溫縣林召鄉(xiāng)姚莊村兩個村民組32戶群眾，因修建高速公路占用35畝承包地補(bǔ)償款發(fā)放問題，部分被占地戶與未被占地戶之間發(fā)生分歧，鄉(xiāng)村干部組成工作組調(diào)解未果，雙方群眾開始越級上訪。2004年9月，溫縣再次組成專案組，按照"三步走"第一步的辦法，在分析案情、找準(zhǔn)癥結(jié)的基礎(chǔ)上，召開"基層公論評議會"，還專門邀請這個村在外工作的有一定社會影響的人員參加。通過公開評議、談心交心，使群眾消除了隔閡，形成了各方認(rèn)可的補(bǔ)償款兌付方案，這起越級上訪案在"第一步"就地得到妥善解決。

　　對通過基層公論評議仍分歧較大的案件，或信訪人不同意評議處理意見，由專案組對其有異議的部分進(jìn)行復(fù)查，對信訪人進(jìn)行說服，仍不滿意的，可申請進(jìn)入下一程序，即進(jìn)入第二步"質(zhì)詢聽證，會診解決"。此法適用于群眾反映問題涉及執(zhí)行法律、政策的縣直部門，由縣（區(qū)）級信訪部門或上級主管部門包案領(lǐng)導(dǎo)召集有關(guān)單位和人員召開質(zhì)詢聽證會，進(jìn)行透明會診解決。參加人員包括包案領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門領(lǐng)導(dǎo)、專案組人員，涉案有關(guān)職能部門，紀(jì)檢監(jiān)察部門及具有社會公信力的各界知名人士如人大代表、政協(xié)委員、資深望重的律師、記者，信訪人代表及其委托邀請的基層組織中的代表人、親友中的代言人等。

　　根據(jù)案情的不同，質(zhì)詢聽證會可以分層次舉行，也可以一次聽證到位。方法主要是各方舉證、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢，聽證人員合議評判后依法按政策引導(dǎo)協(xié)商解決矛盾，認(rèn)識不一致時提出結(jié)論性處理意見。通過定性、定量分析，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、思想政治工作等手段，形成聽證會處理意見。能夠解決的，堅決一步處理到位；
一時難以解決的，要解釋清楚，征得理解支持并制定兌現(xiàn)計劃，分階段落實；
按照法律法規(guī)政策不應(yīng)該解決的問題，要做好思想政治工作，嚴(yán)防矛盾激化；
對蓄意取鬧，擴(kuò)大事端，違法違紀(jì)的，要警告震懾。若信訪人對聽證會作出的處理意見仍不服，可申請進(jìn)入第三步程序。

　　第三步是"專家會審，評判終結(jié)"。對經(jīng)過基層評議、質(zhì)詢聽證這前兩步仍不停訪息訴的案件，專案組和信訪人均可向市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組申請舉行專家會審，評判終結(jié)。分別由市級信訪部門或市委信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開專家會審評判會；
從紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)、政法系統(tǒng)、政府法制系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)、勞動仲裁系統(tǒng)、城建系統(tǒng)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)職能部門中抽調(diào)專家、權(quán)威人士，再從人大代表、政協(xié)委員、媒體記者、資深律師和民主黨派人士中選定各界社會名流，共同組成較為權(quán)威的專家會審評判組。個別疑難案件還可以邀請省及國家信訪部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家參加。

　　專家會審評判會主要是利用權(quán)威控制法，由專家通過進(jìn)一步質(zhì)詢，對前兩步的處理意見進(jìn)行會審，合議評判，形成的評判意見即為終結(jié)處理意見。專家會審評判后，形成終結(jié)處理意見，結(jié)案上報后，上級信訪部門對這類案件將不再受理、不再統(tǒng)計、不再交辦。信訪人如不服終結(jié)意見，可依法按程序向有管轄權(quán)的法院提出訴訟或向行政執(zhí)法部門申請查處，但不準(zhǔn)在黨政信訪部門纏訴鬧訪，否則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　近2年來，沁陽市山王莊鎮(zhèn)盆窯村一農(nóng)婦多次越級上訪，要求處理其與鄰居王某宅基地糾紛及由此引發(fā)的相關(guān)問題，經(jīng)沁陽市多方努力未能解決。在基層公論評議和縣級質(zhì)詢聽證的基礎(chǔ)上，焦作市2004年11月17日就此舉行"專家會審評判會"，省下訪工作組領(lǐng)導(dǎo)、市直有關(guān)部門、全國和省人大代表、政協(xié)委員、律師、記者及專案組、涉案責(zé)任單位、信訪人均到會。會上，信訪人陳述了自己的請求和相關(guān)依據(jù)，責(zé)任單位作出了答復(fù)和解釋，專案組提出了初步處理意見。

　　專家會審評判組在對各方進(jìn)行質(zhì)詢后，合議認(rèn)為，上訪人要求對方扒房騰地后自己去建房雖屬無理要求，但其生活上確有實際困難，應(yīng)予理解和同情；
鑒于沁陽市有關(guān)責(zé)任部門玩忽職守給上訪人所帶來的經(jīng)濟(jì)損失，建議沁陽市委、市政府對責(zé)任單位和責(zé)任人分別予以嚴(yán)肅處理。最后，專家評判會決定，鎮(zhèn)、村盡快幫助上訪人劃撥兩處宅基地；
考慮其實際困難，決定由鎮(zhèn)里給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)救助。目前各有關(guān)部門正在落實處理意見。　

　　新意：每一步都能獨立消化矛盾

　　焦作市委常委、秘書長賈武堂告訴記者，"三步走"又稱"三級三會三步走"，每步之間的共同之處均體現(xiàn)公開性、自愿性，每一步都獨立地消化矛盾。區(qū)別在于根據(jù)不同情況召開不同級別和不同類型的會議，解決問題的方式方法和產(chǎn)生的效力也不同，"三步走"之間既相互獨立又呈步步升格、漸次遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣關(guān)系。

　　"三步走"每一步又因信訪案件本身的性質(zhì)不同而各有側(cè)重，對那些主要靠道德倫理調(diào)整的信訪案例側(cè)重說服教育引導(dǎo)；
對那些涉及多個職能部門，有口難歸、無口可歸的案件則側(cè)重于整合力量，統(tǒng)一認(rèn)識，體現(xiàn)協(xié)調(diào)功能；
對那些年深日久、事實不清的案件則側(cè)重于質(zhì)證、認(rèn)證、辯論而引導(dǎo)消化矛盾；
對那些司法權(quán)和行政權(quán)交叉的案件則側(cè)重于綜合分析、引導(dǎo)進(jìn)入訴訟程序或仲裁程序，體現(xiàn)立法原則。

　　焦作市市長毛超峰說，焦作市處理疑難重復(fù)信訪積案"三步走"工作機(jī)制的指導(dǎo)思想是：以暢通信訪渠道，維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)，以整治信訪秩序，規(guī)范信訪部門和信訪行為為要求，橫向整合力量，縱向規(guī)范程序，努力建設(shè)條塊結(jié)合、科學(xué)配置的"大信訪"的格局，為穩(wěn)定、改革、發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

　　在實施"三步走"過程中，焦作市規(guī)定無論哪一步處理終結(jié)的案件，都由責(zé)任單位向信訪人出具《信訪積案終結(jié)處理意見書》，明確處理意見、兌現(xiàn)計劃、時限、方法步驟和雙方責(zé)任權(quán)利。建立信訪積案處理專檔，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)會簽把關(guān)。各級信訪部門負(fù)責(zé)將處理意見逐級上報，直至省和國家有關(guān)部門�！短幚硪庖姇�》一經(jīng)簽訂，雙方必須信守承諾，認(rèn)真兌現(xiàn)。各級信訪部門負(fù)責(zé)抓好監(jiān)督、落實，違者將被追究責(zé)任。

　　價值：解決上訪人與辦案人在認(rèn)識上"兩張皮"的問題

　　焦作市信訪局局長張金龍分析說，造成疑難重復(fù)信訪積案久難了結(jié)局面的根本原因是終結(jié)機(jī)制缺位，管束措施乏力，信訪受理者處于進(jìn)退兩難的境地，導(dǎo)致很多

　　問題沉積下來。過去往往是協(xié)調(diào)會開了一個又一個，化解方案推出了一個又一個，但個別人的過高要求難以滿足，矛盾化解永無盡頭。而過去受理信訪的領(lǐng)導(dǎo)、部門和單位往往少數(shù)人商量意見甚至暗箱操作，提出的處理意見往往公信力差、權(quán)威性差，報上去后看似結(jié)案了，但上訪人并不認(rèn)帳，仍舊鬧訪，這就需要對信訪人和受理、辦理者進(jìn)行雙向規(guī)范，建立一個共同的平臺，使問題得到公開、透明、公平、公正的解決。

　　他說，由于信訪積案成因復(fù)雜，矛盾突出，涉及面廣，解決這一突出問題，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，需要各級各部門聯(lián)合處理，真抓實干，更重要的是建立一整套科學(xué)規(guī)范、約束有力的長效工作機(jī)制，在一定范圍內(nèi)形成一定的氛圍，同時要按照公開原則，與信訪人面對面交流、質(zhì)詢，綜合運用思想工作手段和經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段綜合解決。處理疑難重復(fù)信訪積案"三步走"工作機(jī)制，正是焦作市信訪部門近年來進(jìn)行有針對性的新探索。

　　據(jù)統(tǒng)計，2004年6月開始在全市推廣"三步走"終結(jié)機(jī)制以來，截至12月底，全市已先后有168起疑難信訪案件進(jìn)入"三步走"程序，95 %做到停訪息訴，其中在第一步得到解決的平均占70%，第二步得到解決的平均占25%，進(jìn)入第三步的3起也已分別形成終結(jié)意見。實行"三步走"工作機(jī)制7個多月以來，全市群眾越級上訪量同比下降30 %，重復(fù)上訪量同比下降25 %。

　　焦作市及縣（區(qū)）信訪部門均表示，"三步走"終結(jié)機(jī)制仍需進(jìn)一步規(guī)范和完善，做到既有統(tǒng)一政策，又有操作辦法。他們同時建議，凡是"三步走"終結(jié)的信訪案件，省、京信訪部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可并聯(lián)網(wǎng)備案，對于逐級已經(jīng)解決終結(jié)的案件不再受理，以保證各級案件終結(jié)效力，不給故意纏訴鬧訪者可乘之機(jī)。這樣"三步走"機(jī)制才能真正成為長效機(jī)制。

　　評價：從各界熱議中看機(jī)制創(chuàng)新的長遠(yuǎn)意義

　　焦作市創(chuàng)新處理疑難信訪積案"三步走"機(jī)制，把信訪積案的處理引向逐級依法規(guī)范、公開、公平、公正解決的渠道，實現(xiàn)了信訪秩序的根本好轉(zhuǎn)，確保了信訪局勢的持續(xù)穩(wěn)定，引起社會各界熱議和好評。

　　國家一級律師，中華全國律師協(xié)會副會長，河南省律師協(xié)會會長張棟說，"三步走"既有利于化解信訪積案，又有利于維護(hù)上訪人的合法權(quán)益。其意義不僅限于逐級解決信訪積案，同時也是動員社會各方面依法治訪的過程，是教育群眾、引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變信訪觀念的過程，應(yīng)當(dāng)廣為宣傳和推廣。

　　全國人大代表，焦作市武陟縣西陶鎮(zhèn)黨委副書記王孝江說，"三步走"不單是解決問題的一種辦法，更是一整套上下貫通的控制系統(tǒng)，是降低群眾越級上訪的"三道防線"，是規(guī)范群眾依法信訪的重要軌道。"三步走"具有公開性、權(quán)威性、綜合性、靈活性、程序性、獨特性、時代性和包容性特點，為信訪部門建立了一個新的平臺，提高了信訪工作效率，同時也為今后加強(qiáng)信訪立法、切實依法信訪和進(jìn)一步加強(qiáng)社會管理提供了有益借鑒。

　　焦作市委書記，原河南省信訪局局長鐵代生說，"三步走"終結(jié)機(jī)制有利于規(guī)范信訪行為，規(guī)范部門或單位受理辦理信訪工作行為，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政行政行為；
有利于維護(hù)群眾合法權(quán)益；
有利于維護(hù)法律、法規(guī)和政策的尊嚴(yán)；
有利于維護(hù)信訪秩序和社會穩(wěn)定。"三步走"促進(jìn)全市信訪工作開始走上良性循環(huán)軌道，以往的積案逐個冰釋，到京赴省越級上訪大為減少。同時通過"三步走"，很好地實現(xiàn)了各級領(lǐng)導(dǎo)干部和上訪群眾的零距離接觸、面對面交流和心與心的溝通，進(jìn)一步密切了黨群、干群關(guān)系，為創(chuàng)造和諧社會奠定了基礎(chǔ)。

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