潘維：綠色中國與法治政府

　　建設綠色中國是政府的責任。完不成這個使命，是政府的過錯，不是人民的過錯。如果政府守法，綠色中國就有希望。

　　中國過去25年的巨大發(fā)展，使我們不再愿意去和那些發(fā)展中國家比較，而將目光鎖定了發(fā)達國家。今天的發(fā)達國家都是綠色的。那里的人民不僅擁有富裕的生活，而且擁有干凈的河流、茂密的森林、清潔的空氣。我們羨慕這些富裕的“綠色”國家，希望自己的國家是富裕的，而且是綠色的。我們還認為，中國應當追上發(fā)達國家。問題在于怎么辦。

　　工業(yè)化的成功與代價

　　1950年代初，我們國家還是綠色的。但那是貧窮的綠色。在那個年代，河流是干凈的，沒有工業(yè)污染；
但河流肆意泛濫，每年都奪走數以萬計的生靈。在那個年代，糧食和蔬菜瓜果是干凈的，沒有化學污染；
但饑荒是經常的，每年都有數以萬計的人在饑寒交迫中死亡。在那個年代，空氣也是干凈的，黑夜的天空布滿了亮晶晶的星斗；
可大地上沒有燈光，房屋里沒有暖氣或冷氣，我們國家沒有真正的能源產業(yè)。至1950年，中國沒有什么值得一提的污染，也沒有什么值得一提的工業(yè)。

　　新中國成立后，共產黨組織人民進行了半個世紀的工業(yè)建設。中國從一個農業(yè)國變成了工業(yè)國，一個極為虛弱松散的國家變成了世界上最有組織，因此最為強大的國家之一。不僅如此，當今中國正在迅速演化成整個世界的制造業(yè)中心。

　　然而，工業(yè)化取得決定性突破后，我們夜晚的天空沒有了閃亮的星斗，城市里的空氣污濁得令人窒息，茂密的森林變成了荒原，遼闊的草原變成了滾滾黃沙，河流不僅不能養(yǎng)育我們的孩子，而且連野生的魚都養(yǎng)不活了，甚至有些巨大的河流，如黃河，不再入海，變成了內陸河。空氣臟了，水不夠了，能源枯竭了，生物多樣性正在被迅速扼殺。如此，綠色的中國變成了黃色的中國，黃色的中國又正在變成灰色的中國——到處都是扼殺生命的工業(yè)化學污染。我們有了充足的食物，卻沒有了任何可以稱為“安全”的食品。于是，工業(yè)化了，我們國家卻還是發(fā)展中國家，看不到成為發(fā)達國家的希望。

　　21世紀初，中國的精英們取得共識：像前50年那樣的高速工業(yè)發(fā)展是不可持續(xù)的，工業(yè)的中國也必須同時是綠色的中國。沒有綠色的中國，就沒有可持續(xù)發(fā)展，就沒有現代化，中國就只是世界上一家大工廠，卻不可能成為一個發(fā)達國家。

　　不僅如此，中國的精英們還擁有關于保護環(huán)境的豐富知識，對生物物種多樣性意義的認識，對河流流域管理的知識，對城市環(huán)境規(guī)劃的知識，對保護樹木、森林、大氣、飲水，乃至冰川、海洋、動植物等領域的知識，且不落后于世界上任何國家。

　　接下來的問題是：怎樣才能既完成重大的工業(yè)化任務，又能保護甚至改善眼前一天天在惡化和落敗的環(huán)境？怎樣才能建成富裕而且綠色的中國？我在這里提出一種思路。

　　“灰色”中國的責任在政府

　　建設綠色中國，最關鍵的問題是利益沖突。利益沖突是雙重目標導致的：工業(yè)發(fā)展的利益與綠色中國的利益相沖突。為什么治淮十年，投入數百億元，卻落個更臟、更臭的淮河？為什么廬山自然保護區(qū)內在大肆興建別墅？為什么封山育林政策之下，森林卻慘遭砍伐，水土流失更嚴重？為什么環(huán)境保護法管不住工業(yè)排污？

　　原因是利益。

　　誰的利益，什么利益？答案之一：長遠利益與短期利益的矛盾。比如說，砍樹能蓋房，能賣錢；
而水土流失是將來的事情。答案之二：小家與大家的利益矛盾。比如說，砍樹能蓋我家的房，能給我家賺錢，而水土流失是大家的事情，甚或是山下面別人家的事情。

　　如果說，矛盾在于長遠利益與眼前利益，局部利益與全局利益，結論就是個知識問題、認識問題，是個覺悟高低的問題。要是這樣看，就把責任推卸給了人民，那就什么問題也解決不了，中國將繼續(xù)向灰色演變。建設綠色中國是政府的責任，是精英群體的責任。完不成這個使命，是政府的過錯，不是人民的過錯。

　　縱向的長遠利益、橫向的全局利益，都不是個體或者局部的人所能把握的，那是政府的責任。不在其位就無法謀其政。作為個體或者局部，大多是屁股決定腦袋，靠山吃山，靠水吃水。很多人不遵守環(huán)境保護法，破壞了環(huán)境，那也是政府的責任。表面上看，破壞環(huán)境的似乎都是民眾，是具體的企業(yè)、公司，以及一心走致富道路的鄉(xiāng)下人和城里人。問題在于，為什么有那么多的人不守法？

　　人民普遍不遵守法律，責任必然在政府。原因有二：

　　第一，很多人不守法是因為政府執(zhí)法不嚴，懲罰不夠重。也許會有人說，那是因為人民還不了解法律。其實，政府官員也未必比普通人民更了解法律。財政局的一個科長，對環(huán)保規(guī)定的了解可能同普通農民一樣少。人們不是因為讀過《刑法》才不犯罪，人民了解遵守法律主要是看到了違法者受到嚴懲。還有人說，中國人的素質太差了，所以違法。我不這么看。我是留美博士，在北大當教授，“素質”應當不算低了。但在單位的樓道里貼著禁止吸煙的牌子下，我吸煙，而且亂扔煙頭。為什么？因為所有的人都這么干，不受懲罰。起初，每次吸煙我都跑下四層樓，到戶外吸，后來不了，那樣做我顯然很傻。在北京，開車最守規(guī)矩的是來自發(fā)達國家的外國人——都是剛來的；
最不守規(guī)矩的也是來自發(fā)達國家的外國人——都是“北京油條”了。為什么？因為他們發(fā)現，外國人在北京開車違規(guī)，只要別出交通事故，就不受懲罰。換言之，人們守法，是因為違法會受到嚴厲懲罰。所以，政府執(zhí)法不嚴，懲罰不重，是人民違法的第一個原因。

　　很多人不守法的第二個原因是政府和政府官員自己經常違法。人民為什么不遵守政府制定的法律？因為政府沒有威信。政府為什么沒有威信？因為政府自己就在違反自己制定的法律、政策。在政府界定的自然保護區(qū)內，官員們在蓋私家別墅，那老百姓為什么不能在那里砍樹挖土？政府規(guī)定不許造紙廠污染河流，可官員的親信或者家人辦的造紙廠不受這個規(guī)定限制。政府不許賭球，可官辦的報紙上每天一版，指導讀者賭別國的足球。官員到澳門、緬甸、朝鮮，甚至美國去賭博，還是大賭。古訓說，“公生明，廉生威”，放火的州官怎么可能有權威去管住百姓點燈？

　　如果人民經常不守法，那是因為執(zhí)法不力，懲罰不嚴。如果人民普遍不守法，那是因為政府官員帶頭違法。工業(yè)化，發(fā)展制造業(yè)，能夠給人民帶來立即的財富。然而，把綠色中國變成灰色中國的責任并不主要在人民大眾，而在各級政府。

　　法治政府與綠色中國

　　與西方國家不同，中國的環(huán)境保護運動是自上而下的運動，是政府發(fā)動的運動。共產黨是先鋒隊，是精英黨。精英們腐化了，甚至腐敗了，綠色中國就沒有希望了。反之，如果政府守法，綠色中國就有希望。

　　在中國，破壞環(huán)境的，有民眾，也有政府。但政府是倡導環(huán)保知識的先驅，是環(huán)保知識的主要推廣者，是法律的制定者和維護者。如果政府嚴格按照法律去做，人民就尊重政府，政府說話就管用，環(huán)境就會被保護起來�，F在的問題是，為了利益，政府就違法；
為了利益，老百姓當然也就違法。政府要是能管住自己，不違法，老百姓就不敢違法。我們面臨的困難任務是：在建設工業(yè)的同時，要不惜代價，嚴格遵守環(huán)境保護的法規(guī)政令。所以，建設綠色中國的核心是迫使領導國家的精英們守法，是迫使政府守法，是首先要建成一個法治的中國。

　　今天，政府違法已經成了家常便飯。這與我們國家走過的道路有關。革命是暴力，是打碎舊制度。工業(yè)化也不是靠守法來積累的，至少初期不是。為了革命，為了工業(yè)化，我們政府的權力非常集中，集中到執(zhí)政黨。經濟體制改革以后又分散到地方，分散地集中到地方上的第一把手，就是黨委書記。于是，今天的政府不僅有人治色彩，還有了封建化的趨勢。與此同時，市場機制的形成又促成了另一個趨勢，就是權力的商品化，也就是與資本利益相勾結的權力。權力的封建化和權力的商品化便是今天政府腐敗的溫床，是難以建成綠色中國的決定性原因。

　　建設工業(yè)中國與建設綠色中國的邏輯是不同的。工業(yè)中國的前提是政府性質發(fā)生革命性的改變，綠色中國的前提是政府必須守法。換句話說，綠色中國要求國家進行以法治為導向的行政改革。

　　當我們提到“法治”這個詞，其核心不是治理民眾，而是治理政府，即“治吏不治民”。政府官員嚴格守法，百姓怎敢不守法？建設綠色中國不能回避這個最終的問題：怎樣才能迫使政府守法？

　　法治的核心手段是分權制衡。法治不是法律，法治是使現有的法律“頂用”的辦法，特別是治理政府的手段，是迫使政府官員遵守法律的手段。嚴格地說，法治包括三層意思。第一是個大原則，即法的權威至上，不是人的權威至上。第二是保證法律權威的核心手段，就是分權制衡。人的權力分開，互相制約，法的權威就上升。在多數發(fā)達國家，行政和立法權其實是合二為一的。即便是在美國，行政和立法權也是經常勾結在一起的。所以，分權制衡的基本內容是司法獨立，獨立于行政和立法。廣義的司法獨立還包括公務員執(zhí)法隊伍的獨立或者中立。第三是保證司法和執(zhí)法獨立的制度。這就要求司法和執(zhí)法隊伍是職業(yè)的，是考試選拔的，而且每日每時都被籠罩在被評估的地位上。他們是法律的化身，不是利益集團的代表，這樣才能公正，才能去按照法律的規(guī)定，為公共的整體利益服務。公正廉明是司法權威的唯一來源。政府官員不再違法，人民違法就很容易治理。

　　中國訂立的法律，無論在內容上，質量上，還是立法效率上，都不比世界上任何地方差。國家關于環(huán)境的規(guī)定和法律已經非常細致嚴密了。在今天的中國，讓人民代表大會去制定一條荒唐的惡法，比在民主國家還難，因為民主國家里的立法經常被利益集團控制，被資本控制。在我們國家，最大的問題不是沒有法律，不是法律不好，而是政府官員藐視法律，甚至把憲法當做廢紙一張。他們是否違法，靠他們自己來判定，或者靠支持他們的選票來判定。他們?yōu)E用公權，因為他們?yōu)E用公權不受懲罰。為了建設綠色的中國，為了完成建設綠色中國這個艱難的任務，中國應當推行行政改革，向香港、新加坡、日本的行政體制靠攏，讓司法獨立，執(zhí)法隊伍中立，走一條法治主義路線。這條路線要求堅決淘汰一切敢于以身試法的官員，不管他是選舉還是非選舉上來的。

　　現代化的中國不僅要擁有世界上最強大的工業(yè)，而且必須是綠色的。建設綠色中國是政府的責任，實現綠色中國的前提是政府必須守法。如果我們的政府是法治政府，綠色中國就有希望。(《鳳凰周刊》總第176期)

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