劉曙光：行政效率的計算

　　內(nèi)容提要：如何評價行政機(jī)關(guān)的工作效率？行政機(jī)關(guān)往往比較關(guān)注工作速度。但是，行政效率的計算必須包括三個基本要素：速度、成本和正確性。而且這三個要素呈互相遞增和遞減關(guān)系。要關(guān)注速度，也要關(guān)注成本，更要關(guān)注行政行為的正確性。

　　關(guān)鍵詞：政府效率的本質(zhì) 政府效率的結(jié)構(gòu)和數(shù)學(xué)關(guān)系

　　評價某個行政機(jī)關(guān)行政效率高低，一般根據(jù)的是行政機(jī)關(guān)服務(wù)對象以及評價機(jī)關(guān)的主觀感受。而行政服務(wù)對象有直接的，也有間接的；
有生產(chǎn)經(jīng)營者，也有普通市民、普通消費者等。不同的服務(wù)對象的主觀感受可能不同，甚至相互對立。因此，需要建立一個客觀標(biāo)準(zhǔn)體系來衡量政府機(jī)關(guān)工作效率。根據(jù)這一套客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算，得出的結(jié)論可以幫助政府機(jī)關(guān)找到提高行政效率的正確路徑。本文試圖建立一個簡單的政府行政效率數(shù)學(xué)模型，作為計算政府行政效率的理論工具。

　　一、政府效率的定義

　　管理學(xué)上的效率本來是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系。但研究政府工作效率，既不能象管理學(xué)那樣簡單化理解為投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也不能只注重服務(wù)對象對政府工作速度單方面的主觀感受。因此，要衡量一個政府機(jī)關(guān)的行政效率，必須首先給出科學(xué)的行政效率的定義。

　　按照美國管理學(xué)家埃默森關(guān)于“適當(dāng)?shù)娜�、在適當(dāng)?shù)臅r間、適當(dāng)?shù)牡攸c、以適當(dāng)?shù)姆绞�、作適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌钡男�率原則，行政效率應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)用合理的時間、以合理的代價、正確處理行政事務(wù)并產(chǎn)生預(yù)期的社會效果。因此，行政效率由以下三個基本要素組成：速度、成本、行為的正確度。

　�。ㄒ唬┬姓�行為速度。辦事速度是效率的外在表現(xiàn)。但是，就行政效率而言，并不一定是越快越好，而是指時間使用的合理性。這種合理的時間標(biāo)準(zhǔn)是指行政服務(wù)對象希望的“快”和可以接受的“慢”之間的結(jié)合。所謂希望的快，當(dāng)然是越快越好，即時即刻。所謂可以接受的慢，是指行政服務(wù)對象的希望底線，即不因政府工作的周期破壞其原定的計劃，或者付出額外的成本。通俗地說就是不至于“壞事”。在這兩者之間的結(jié)合點是比較理想的。一方面，政府機(jī)關(guān)不需要為滿足服務(wù)對象的不十分必要的速度而支付不合理的成本，另一方面也不會對服務(wù)對象造成實質(zhì)意義的延誤。

　　（二）行政行為的成本。政府處理問題的投入成本是一個很復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，大致包括三個部分：行政設(shè)施成本、行政制度成本、行政人員成本。如果政府機(jī)關(guān)處理某個問題速度很快，具體的服務(wù)對象評價為效率高。但是由于投入巨大的人力、物力成本，與處理該問題的最后社會效果不成比例，就不能認(rèn)為該政府運作具有高效率。例如，某地通往某旅游景點的公路年久失修，經(jīng)常發(fā)生堵車和游客被圍困在旅游景點的現(xiàn)象。當(dāng)?shù)卣�府于是派出專機(jī)免費疏散被圍困的游客。如何評價當(dāng)?shù)卣�府的工作效率呢？對被圍困的游客來說，政府辦事效率高。如果是非常特別的情況，如涉及人的生命安全，作為既定的應(yīng)急措施，這樣處理沒有問題。但如果通過及時維修公路能夠解決的問題，卻不及時維修公路，而是等到游客被困再派出飛機(jī)來解決，就不能得出結(jié)論說這里的政府運作效率高。

　�。ㄈ�）行政行為的正確度。處理問題的效果是行政目標(biāo)的核心。行政行為的目的是實現(xiàn)和增加服務(wù)對象的合法利益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會公平的實現(xiàn)。成本也好、速度也好，只有同效果聯(lián)系起來考察才可能得出具有普遍意義的結(jié)論。對于抽象行政行為而言，行政行為的正確度是指制定的公共政策（包括各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件）在充分兼顧相關(guān)利益群體合理利益的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，并最終增進(jìn)社會整體福利。對于具體行政行為而言，行政效果是指行政機(jī)關(guān)對管理（服務(wù)）對象所作出的行政決定合法、合理、公平、公正。

　　二、行政效率三要素的定量分析

　�。ㄒ唬┬姓�速度的定量分析。

　　合理的行政速度是指行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)所花費的合理的時間。行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的時間主要受以下四個因素的制約：

　　1．行政程序設(shè)計的工作環(huán)節(jié)。行政工作環(huán)節(jié)由內(nèi)部工作環(huán)節(jié)和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)兩部分構(gòu)成。在這些環(huán)節(jié)中，有的是必要環(huán)節(jié)，有的是選擇性環(huán)節(jié)，有的可能是不必要的環(huán)節(jié)。對一個行政環(huán)節(jié)作出必要與不必要的判斷是困難的，但又是必需的。行政機(jī)關(guān)多傾向于增加內(nèi)部環(huán)節(jié)而減少外部環(huán)節(jié)。從速度和經(jīng)濟(jì)成本而言，內(nèi)部環(huán)節(jié)優(yōu)于外部環(huán)節(jié)，但從正確度而言，外部環(huán)節(jié)優(yōu)于內(nèi)部環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代管理學(xué)的角度來看，多傾向于簡化內(nèi)部環(huán)節(jié)，而適當(dāng)加強(qiáng)外部環(huán)節(jié)，即所謂“扁平式”管理。

　　在行政效率計算中，強(qiáng)化外部監(jiān)督環(huán)節(jié)的主要意義在于提高行政行為的正確度。從總體上講，還可以減少行政行為的外部成本，提高社會運行效率。這也是布坎南在《同意的計算》中想說明的一個問題，即內(nèi)部成本和外部成本成反比。行政決策的形成以及對行政決策的過程監(jiān)督，屬于內(nèi)部成本；
行政決策的執(zhí)行及其效果屬于外部成本。

　　適當(dāng)強(qiáng)化行政行為的外部監(jiān)督環(huán)節(jié)可以提高行政行為的正確性，但需要花費時間和經(jīng)濟(jì)成本。因此每個工作環(huán)節(jié)需要花費的時間、可以節(jié)省的時間，成為影響行政速度的變量之一。

　　2．行政機(jī)關(guān)設(shè)施運行的有效性。處理行政事務(wù)所需要的場地、設(shè)備是否能處于有效運行狀態(tài)，是決定行政工作速度的重要條件。愿意以及能夠付出多少財政性資金維持行政設(shè)施的高效或者有效運轉(zhuǎn)，是影響行政速度變量之二。

　　3．滿足行政服務(wù)對象需求的時間。對公民來說，到政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)，有一個時間預(yù)期。合理的時間預(yù)期上限是同類公共機(jī)構(gòu)提供同類服務(wù)所能達(dá)到的最短時間，下限是不損害其他正當(dāng)利益，以至于放棄正常申請而轉(zhuǎn)入非法行為或者尋租。如果申請人通過計算，發(fā)現(xiàn)來政府機(jī)關(guān)辦理該事務(wù)付出的代價包括時間與所得到的利益相比不經(jīng)濟(jì)而選擇放棄或者以尋租等違法方式辦理，那么，政府機(jī)關(guān)的該項工作就是無效率的。

　　因此，在許多場合，違法現(xiàn)象或者行賄現(xiàn)象和行政效率成反比，申請數(shù)量和行政效率成正比。

　　4．法定期限和承諾期限。法律對具體行政行為多有期限要求。但法定期限只是最低限度。設(shè)定最低限度基本原則是：不保證、也不排除最快，只保證遏止最慢。因此，法定期限只是考量行政效率的基本因素之一，但不一定是最重要的因素，更不是唯一的因素。而承諾期限通常是在法律沒有規(guī)定期限的情況下出現(xiàn)。如果法律規(guī)定了期限，行政機(jī)關(guān)再作出承諾，那么承諾期限必須少于法定期限。法律對抽象行政行為一般沒有期限要求，但在許多行政機(jī)關(guān)有內(nèi)部規(guī)程，大致規(guī)定工作期限。

　　5．行政人員的素質(zhì)。提高行政人員的素質(zhì)是保證行政效率的關(guān)鍵。行政人員的素質(zhì)主要包括業(yè)務(wù)熟練程度和工作責(zé)任心兩個方面。業(yè)務(wù)熟練程度主要取決于行政人員的受教育水平和接受繼續(xù)教育的情況；
工作責(zé)任心主要取決于道德水平和利益制約機(jī)制。一個機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)評價結(jié)果，構(gòu)成影響行政速度的另一變量。

　�。ǘ�）行政成本的定量分析。

　　行政成本是行政效率的基礎(chǔ)，正如投入是產(chǎn)出的基礎(chǔ)一樣。行政成本是否合理，是計算行政效率的出發(fā)點。什么是合理行政成本？就是要與行政行為的效果相適應(yīng)，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。讓納稅人相信，花這么多錢，養(yǎng)這樣一個機(jī)構(gòu)，辦這些事情是經(jīng)濟(jì)的、正當(dāng)?shù)摹Ｒ粋�高效率的組織其運行成本必然與所在地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。在競爭態(tài)勢下，通常會略高于其他同類組織。特別是對生產(chǎn)耐用商品的機(jī)構(gòu)而言，競爭往往是一種成本投入的競爭。

　　因此，公共機(jī)構(gòu)要向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，自然不能忽視或者回避成本投入的問題。從辦公設(shè)施、制度建設(shè)、人力資源管理各方面必須與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平同步，甚至適當(dāng)超前。例如，政府辦公設(shè)施不應(yīng)當(dāng)豪華，但應(yīng)當(dāng)先進(jìn)；
行政程序不應(yīng)當(dāng)繁瑣，但應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大當(dāng)事人參與；
公務(wù)人員隊伍不需要太多的高級專業(yè)人才，但在關(guān)鍵技術(shù)崗位應(yīng)當(dāng)有代表當(dāng)?shù)厮�平的專業(yè)人員加入，并且努力保持他們在本專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的領(lǐng)先地位。為達(dá)到上述目標(biāo)需要支付的費用就是行政的資金成本。社會應(yīng)當(dāng)支付的行政資金成本的標(biāo)準(zhǔn)大致應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)刈钣懈偁幜Φ纳虡I(yè)機(jī)構(gòu)的運行成本水平持平。略低于或者略高于其水平都是合理的。這取決于當(dāng)?shù)氐呢斦�支付能力�?

　　財政預(yù)算及其執(zhí)行情況是衡量行政成本的一個基本要素�？梢哉J(rèn)為：財政預(yù)算是一種預(yù)期成本，執(zhí)行情況是實際成本。

　　（三）行政行為正確度的定量分析。

　　行政行為的正確度由三個基本要素構(gòu)成：合法性、合理性、滿意度。合法性的定量考核比較簡單；
合理性考量雖然復(fù)雜一些，但還是可以從統(tǒng)計學(xué)的角度進(jìn)行統(tǒng)計分析。服務(wù)對象滿意度的考量相對要復(fù)雜一些，但基本方法不外乎民意調(diào)查結(jié)果、投訴率、復(fù)議和訴訟的勝訴率，行政違法案件發(fā)生率、特定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)增長量等。

　　在上述三項指標(biāo)中，行政行為的合法性需要特別予以強(qiáng)調(diào)。一個行政行為，如果合法性為零，則行政效果為等于小于零。

因為錯了之后需要進(jìn)行糾正，糾正成為多出的成本。

　　三、行政效率諸因素之間的數(shù)學(xué)關(guān)系

　　對行政效果進(jìn)行數(shù)學(xué)計算，必然要確定行政效果有關(guān)因素之間的數(shù)學(xué)關(guān)系。

　�。ㄒ唬┬姓�效率諸因素之間的相互遞增和遞減關(guān)系。

　　在影響行政效率的各個因素中，每一個因素的變化對其他因素都是以遞增或者遞減方式聯(lián)系的。因此，影響行政效率諸因素之間的基本數(shù)學(xué)關(guān)系是乘法。

　　假設(shè)行政行為的時間為T，行政成本為C（它包括預(yù)期成本C1和實際成本C2，行政成本為C1除以C2）；
再假設(shè)行政行為正確度為P，行政效率為E。

　　關(guān)于行政效率的基本數(shù)學(xué)關(guān)系可以表述為：E＝C×T×P

　　（二）關(guān)于行政行為正確度在行政效率計算中的特殊作用。

　　在行政效率計算中，行政行為的正確度是非常重要的一個概念。因為，公眾關(guān)于行政效率主觀感受的基礎(chǔ)是行政行為本身合法、合理。否則，快的速度和合理的成本幾乎沒有什么意義。而且，當(dāng)行政行為發(fā)生錯誤后，糾正錯誤以及消除錯誤的影響所花費的時間和經(jīng)濟(jì)成本將是巨大的。

　�。ㄈ�）完整的行政效率計算公式。

　　在行政機(jī)關(guān)辦事速度T中，包括預(yù)期時間T1和實際時間T2，用預(yù)期時間除實際花費的時間，等于行政速度，數(shù)學(xué)表述為T1/T2；
行政成本C，也包括預(yù)期成本C1和實際成本C2，行政成本為C1/C2；
此外，行政行為正確度加權(quán)后為P,因此，完整的效率計算公式應(yīng)為：

　　E＝T1/T2 ×C1/C2×P

　　在這里，我們必須作如下假設(shè)：

　　第一，預(yù)期時間低于等于實際時間，即T1≦T2。如果預(yù)期時間長，而實際時間短，說明預(yù)期不合理。在實際生活中有這種情況，作為個案沒有問題，但總體上不應(yīng)當(dāng)作不合理預(yù)期。不合理預(yù)期就是虛假預(yù)期。

　　第二，預(yù)期成本低于或者等于實際成本，即C1≦C2。如果預(yù)期的成本過高，實際上不需要花費那么多，屬預(yù)期錯誤。

　　第三，總體評價的P≦1，即≦100％，這是好理解的。

　�。ㄋ模┯嬎愎�式的最終運用

　　以上公式僅僅是進(jìn)行指引。如果要實際計算某個機(jī)關(guān)的工作效率，還必須準(zhǔn)確計算三項要素之間的聯(lián)系。速度、成本和正確性三個指標(biāo)之間并不是完全獨立的，而是互相影響的。

　　速度與投入的成本有直接關(guān)系，投入高，速度快，投入低，速度低；
速度上快，錯誤風(fēng)險高。因此速度的函數(shù)可能為F（C（成本），X（經(jīng)驗），）；

　　成本的計算盡管比較簡單，預(yù)算多少，實際花掉多少，是一個確定的數(shù)。但是，要計算行政效率，還應(yīng)當(dāng)剔除不合理的開支，即與行政行為沒有必然聯(lián)系的開支。例如機(jī)關(guān)純消費性開支多，如接待等，用于一線實際工作的費用以及設(shè)施不足，實際成本要減去無關(guān)的開支，否則無法真正反映機(jī)關(guān)一線實際工作效率。

　　行政行為的正確度主要受行為時間、投入成本及工作人員素質(zhì)（經(jīng)驗）的制約，因此其函數(shù)可能為F（T，C，X）。

　　四、關(guān)于行政效率三要素之間的相互關(guān)系

　　在影響行政效率的三個基本要素中，速度是最直觀的、最外化的評價要素，成本是內(nèi)顯的評價要素，正確度是基礎(chǔ)評價要素。三個要素既互相制約，又互相促進(jìn)。平衡三個要素之間的關(guān)系，是一個很復(fù)雜的政治問題和技術(shù)問題。

　�。ㄒ唬┺k事速度和其他兩項的關(guān)系。辦事速度是行政機(jī)關(guān)服務(wù)對象的直接訴求，它直接關(guān)乎服務(wù)對象的切身利益，也是行政效率的主要外顯指標(biāo)。但速度的提高有兩個基本途徑：一是提高行政成本，例如請更多的工作人員，或者加班加點等；
二是降低行政行為的正確度，或者是提高犯錯誤的風(fēng)險。這里有一個利益平衡的問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　對具體的服務(wù)對象來說，他或者她是不關(guān)心成本的，也不承擔(dān)行政決定錯誤的風(fēng)險。這里的成本和風(fēng)險由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，并最終要由公眾承擔(dān)。

　　（二）關(guān)于行政成本和其他兩項的關(guān)系。從效率公式上可以看出，降低實際行政成本，有利于提高行政效率。但降低行政成本，又可能危及辦事速度，也可能危及正確度。例如，裁減工作人員，減少必要的辦事環(huán)節(jié)，降低工作人員福利開支等，有積極的一面，也有消極的一面。對行政機(jī)關(guān)而言，這一因素又非常重要。每一個具體的行政機(jī)關(guān)都會要求、甚至是不斷要求提高機(jī)關(guān)運行成本。因為這在一定程度上表示社會對他們工作的一種獎賞和回報，是提高機(jī)關(guān)工作效率的重要動力。

　�。ㄈ�）關(guān)于正確度和其他兩項的關(guān)系。行政行為正確度是評價行政效率的基礎(chǔ)，也是提高行政效率的重要途徑。影響行政行為正確性的因素主要有經(jīng)驗、時間和成本。提高行政行為的正確度，一方面可以直接提高行政效率的值，另一方面也意味著要適當(dāng)提高工作時間和工作成本。因為行政行為正確度的提高主要取決于辦事人的經(jīng)驗積累，研究問題所花費的時間，以及調(diào)研論證需要支付的費用等。

　　話又說回來，行政行為如果是正確的，公眾對時間和成本的寬容度就會提高。即提高行政行為的正確度，可以使公眾降低對行政機(jī)關(guān)辦事速度和行政成本的預(yù)期，間接提高行政效率的值。在效率計算公式中，表示可以適當(dāng)提高C1和T1值。分母不變，分子值提高，最終值提高。

　　在實踐中，辦事時間和經(jīng)濟(jì)成本往往是基本固定的，降低的空間比較小。而提高行政行為的正確度的空間相對要大許多，例如內(nèi)部途徑包括規(guī)范內(nèi)部工作流程、激發(fā)機(jī)關(guān)工作活力，提高工作人員素質(zhì)等；
外部途徑包括加強(qiáng)調(diào)查研究，廣泛聽取意見，加強(qiáng)監(jiān)督檢查等。

　　五、關(guān)于高效率、有效率、低效率和無效率的臨界值

　　確定行政機(jī)關(guān)工作效率等級的臨界值，可以作為評價行政機(jī)關(guān)工作效率的參考。根據(jù)前述數(shù)學(xué)公式，假定速度最優(yōu)、成本、正確度最優(yōu)均為1，行政效率最優(yōu)也為1，最低為0（本文暫不研究效率為負(fù)，也不研究超過1的情況）。但這只是理論值，只對衡量整個機(jī)關(guān)的效率基本上有意義，對衡量單項行政行為沒有意義。因為對一個機(jī)關(guān)一定時間內(nèi)的工作效率進(jìn)行評價，一般不會有所有辦事時間、耗費成本都與預(yù)期的完全一致，所有決策完全正確、當(dāng)事人完全滿意，所以效率為1；
另一方面，也不會發(fā)生所有決策都是錯誤的，所以導(dǎo)致效率為0。

　　怎樣確定行政機(jī)關(guān)高效率、有效率、低效率和無效率的臨界值呢？基本方法就是分別計算出時間、成本、正確度三項指標(biāo)的臨界值，再進(jìn)行綜合。

　�。ㄒ唬┺k事時間評價的臨界值。如前所述，辦事時間包括法定期限、預(yù)期時間、實際時間三項。法定期限是最低限度。機(jī)關(guān)事務(wù)基本上都是在法定最后一天完成，這個機(jī)關(guān)的工作效率只能為勉強(qiáng)合格，屬于低效率；
如果在基本上都要超出法定期限，為無效率；
如果平均在預(yù)期期限內(nèi)完成，屬高效率；
介于高效率和低效率中間的值為有效率。

　　例如，法定期限為20日，那么預(yù)期時間應(yīng)當(dāng)為10天，實際時間10天以下為高效率；
15天為有效率；
20日為低效率；
超過20天為無效率。

　�。ǘ�）行政成本評價的臨界值。行政成本的計算應(yīng)當(dāng)以財政預(yù)算和工作任務(wù)兩個量為依據(jù)。在預(yù)算內(nèi)完成預(yù)定的工作任務(wù)，屬于高效率。如果沒有完成工作任務(wù)，或者完成工作任務(wù)但超出預(yù)算，成本考核＜1。假定只完成80％的工作任務(wù)，或者預(yù)算超出20%，屬于正�，F(xiàn)象的話，可以計算為有效率；
工作任務(wù)完成50％以下，或者超出預(yù)算50％以上，為無效率。

　�。ㄈ�）行政行為正確度評價臨界值。所有行政決策準(zhǔn)確無誤，機(jī)關(guān)工作總正確度為100％的正確度是少見的，理論上可以忽略不計。假定公眾能夠接受的差錯率為5％，錯誤達(dá)到和超過40％為不合格，那么正確度0.95為高效率，0.85為有效率,0.7為低效率，0.6為無效率。

　　六、提高行政效率的建議

　　提高行政效率的具體措施很多，各地、各機(jī)關(guān)具體情況不同，需要和可能采取的措施就不同。從我國行政管理的實際情況來看，當(dāng)務(wù)之急是要努力壓縮辦事時間,同時提高行政行為的正確度。壓縮辦事時間，是服務(wù)對象最直接的要求;而提高行政行為的正確度，意義在于降低社會運行成本，使行政效率最終實現(xiàn)其社會價值。

　�。ㄒ唬┨岣吖ぷ魅藛T業(yè)務(wù)能力，簡化行政行為內(nèi)部環(huán)節(jié)，大力壓縮辦事時間。

　　內(nèi)部環(huán)節(jié)繁瑣是機(jī)關(guān)常見現(xiàn)象。主要原因有兩個方面：一是利益驅(qū)動；
二是工作人員素質(zhì)不達(dá)標(biāo)，不足以獨立完成一項工作任務(wù)。內(nèi)部放權(quán)，簡化辦事環(huán)節(jié)，是在不提高成本、不降低工作要求前提下最簡單、有效的辦法。對許多機(jī)關(guān)而言，也許是唯一可以做的事。

　�。ǘ�）改善行政成本結(jié)構(gòu)。提高行政行為的正確度，可能意味著要適當(dāng)提高一些環(huán)節(jié)的行政成本。在條件允許的情況下，如果為了降低行政行為的外部成本，即降低社會運行成本，適當(dāng)提高行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成本是必要的。如果整體提高行政成本不可行，則唯一途徑就是改善現(xiàn)行行政成本結(jié)構(gòu)。在進(jìn)行該問題論述之前，需要說明合理確定行政行為的預(yù)期時間和預(yù)期成本的重要性。

　　適當(dāng)降低行政成本在政治上是必要的；
如果實際行政成本超出必要，或者行政成本增長超過經(jīng)濟(jì)增長水平，降低行政成本在經(jīng)濟(jì)上也是必需的。但是，就目前我國行政機(jī)關(guān)成本管理存在的主要問題來看，還是成本結(jié)構(gòu)不合理的問題。行政成本結(jié)構(gòu)的不合理，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1．決策成本過低導(dǎo)致執(zhí)行成本不必要地提高。許多機(jī)關(guān)普遍存在的問題就是決策過于匆忙，留下一大堆的問題到執(zhí)行過程中去解決。解決不了，只好重新決策。如此反復(fù)多次。解決的辦法是完善科學(xué)決策機(jī)制，強(qiáng)化行政決策的公眾和專業(yè)論證，適當(dāng)、逐步提高決策成本，減少決策失誤，降低執(zhí)行成本。

　　2．工作人員正當(dāng)收入偏低而機(jī)關(guān)有形成本過高。一方面，公務(wù)員普遍反映：公務(wù)員正當(dāng)?shù)墓べY收入則低于本地區(qū)同等教育背景從業(yè)人員的工資收入。另一方面，政府機(jī)關(guān)的有形物質(zhì)條件往往超出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。例如豪華的辦公樓宇、辦公設(shè)施、大量的公務(wù)汽車等。政府機(jī)關(guān)工作屬于人力資源型產(chǎn)業(yè)，它的主要工作成本就是人力資源方面的開支，即員工工資、福利、培訓(xùn)等。而目前許多行政機(jī)關(guān)的員工工資開支遠(yuǎn)低于日常辦公費用的開支。解決的辦法是大大壓縮有形行政成本，推行簡樸辦公，同時適當(dāng)提高公務(wù)員工資和教育培訓(xùn)成本。

　　3．一線運行成本偏低而內(nèi)部管理成本偏高。在機(jī)關(guān)運行實踐中，常常遇到這樣的問題，即真正在管理、服務(wù)一線的辦公條件較差、經(jīng)費不足，人員不足。而從事機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的部門，相對就要寬松得多。因為機(jī)關(guān)管理部門掌握資源、并負(fù)責(zé)分配資源，本能上就有自我優(yōu)先的傾向。再加上“帕金森”定律影響，機(jī)關(guān)內(nèi)部管理越來越復(fù)雜，人員越來越多，費用越來越高。如果是分級管理的部門，總部的工作人員往往多于全部一線人員之和，市一級機(jī)關(guān)工作人員數(shù)往往大于所轄全部各區(qū)機(jī)關(guān)工作人員之和，區(qū)機(jī)關(guān)工作人員數(shù)往往大于所轄街道辦事處工作人員之和，呈倒金字塔型。當(dāng)然這里有職權(quán)劃分的因素，但機(jī)關(guān)內(nèi)部管理成本偏高是一個客觀存在的問題。解決的辦法是精簡管理部門，壓縮內(nèi)部管理成本，加強(qiáng)一線工作部門。

　　此外，許多機(jī)關(guān)還存在風(fēng)險防范成本偏低而臨時性支出成本偏高、制度建設(shè)成本過低而應(yīng)付非制度性事務(wù)成本過高等問題，這里不再一一論述。

　�。ㄈ�）合理確定行政行為的預(yù)期時間和預(yù)期成本。

　　提高行政行為的正確度，需要一定的時間和物質(zhì)保障。因此，合理確定行政行為的預(yù)期時間和預(yù)期成本，是保障行政行為合法合理的重要條件。在這一問題上，有的機(jī)關(guān)從一個極端走向了另一個極端。在不注重行政效率時，行政機(jī)關(guān)的辦事預(yù)期時間和預(yù)期成本，基本上不考慮服務(wù)對象的需求，而僅僅根據(jù)行政機(jī)關(guān)的自然運行狀況而定，有的根本沒有時間預(yù)期，也就是沒有關(guān)于辦事期限的規(guī)定。而一旦強(qiáng)調(diào)行政效率，又不顧機(jī)關(guān)運行的基本規(guī)律，將可能達(dá)到的最短時間作為預(yù)期時間，向社會承諾。這樣做的結(jié)果不外乎兩條：一是大幅度提高機(jī)關(guān)行政成本；
二是大幅度提高行政錯誤的風(fēng)險。

　　如果速度快而錯誤的風(fēng)險高，就需要平衡兩者的關(guān)系，適當(dāng)降低速度以降低風(fēng)險。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)中風(fēng)險管理的基本理念。物質(zhì)成本也同理。預(yù)期或者給定的行政成本太低，減少必要的人員和必要的環(huán)節(jié)，勢必提高錯誤風(fēng)險。因此，實事求是地確定行政機(jī)關(guān)辦事的預(yù)期時間，除正常的辦事速度之外，適當(dāng)留有余地。留出足夠的時間充分準(zhǔn)備，加強(qiáng)監(jiān)督，提高工作質(zhì)量；
同時也留出足夠的資金用于提高員工素質(zhì)、加強(qiáng)調(diào)查研究、擴(kuò)大公眾參與等領(lǐng)域。

　　（四）改善公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)。前面談到，行政機(jī)關(guān)的主要運行成本應(yīng)當(dāng)是人力資源開支。單就此而言，目前許多行政機(jī)關(guān)也存在人員結(jié)構(gòu)不合理的問題。人員結(jié)構(gòu)不合理，除前面提到過的內(nèi)部管理人員和執(zhí)行人員比例不合理之外，還表現(xiàn)在執(zhí)行部門工作人員學(xué)歷偏高、而年齡偏低，而有的決策部門工作人員學(xué)歷偏低而年齡偏高。執(zhí)行人員學(xué)歷高，招聘、供養(yǎng)的成本高；
而年齡偏低則經(jīng)驗不足，工作失誤的風(fēng)險高。決策部門工作人員如果學(xué)歷偏低，則理論知識不足，年齡偏大則容易趨于保守。這些問題都不利于提高行政效率。因此，應(yīng)當(dāng)防止片面追求高學(xué)歷和年輕化的傾向，根據(jù)實際情況適當(dāng)降低執(zhí)行部門工作人員的學(xué)歷水平，適當(dāng)提高平均年齡。

　�。ㄗ髡咦ⅲ罕疚母鶕�(jù)劉偉博士意見作了許多重要修改）

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